税制改革视角下的地方政府债务问题研究

邵翠丽

摘要：地方政府债务是隐藏在我国经济运行中最大的风险因素之一，也是当前社会关注的焦点。地方政府债务问题与我国的分税制改革有着深层次的必然联系。化解地方债务危机，管理体系的改革是基础，分税制财政体系的完善是突破口。通过对中央和地方的财政及行政权力的科学合理界定，可以避免地方政府过分依赖土地财政，从而实现税收制度对地方债务的有效制约。

关键词：地方政府债务  管理体制  完善税制

一、前言

地方政府债务问题，已成为当前社会广泛关注的焦点。地方政府债务与地方经济发展滞后、地方政府为追求政绩进行的冲动投资、地方政府债务管理水平落后、偿债渠道单一等显性因素有着必然的关系，更与我国的分税制改革有着深层次的必然联系。1994年，我国税收制度改革的实施，明确了各级政府的责任、权力、金钱，并重新界定了中央、地方政府的财政、行政权力范围。由于省级以下体制改革尚未完成，分税制未能准确界定省级以下政府之间的财力权限，这引起了国家的财政权力中心向上移动，行政事权中心向下移动的现象，中央政府在财政权力中所占的比重不降反升，虽然增强了中央政府的宏观调控能力，但使得地方政府的财政比例大幅降低，这削弱了地方政府的偿债能力。可以说，地方政府债务风险的形成与现行分税制事权与财权高度不对称有着内在的必然联系。

二、地方政府债务现状和成因

我国政府的债务，在中央层面上，相对来说是规范的、可控的。与大多数国家相比，不到万亿的财政赤字是比较低的，而且安全性很好。更重要的是，目前中央财政赤字的增长速度比较规律、有节奏，其增速慢于财政收入的增长速度，并完全适应财政收入的增长速度。与之相反，地方政府的情况有很大的不同。首先，地方政府债务规模的增长速度太快，大多数都比当地财政收入的增长速度要快得多;其次，偿还债务的机制没有建立。

据国家审计署公布显示，截至2012年底，36个地方本级政府性债务余额为38 475.81亿元，比2010年增加4 409.81亿元，增长了12.94%。其中，本级政府需要偿还债务的债务率达到100%以上的省会城市就有9个。虽然从债务余额增长速度来看，两年只增长了12.94%，低于同期GDP和财政收入增长速度。但是，2010年以及之前年度的当年举债比率（即：在全部债务中，当年举债规模所占的比例）达到53.93%;2011年占 16.39%;2012年占29.68%，高于GDP和财政收入的增长速度。这是由于绝大多数地方政府都是以“再融资”所获得资金偿还“旧债”，同时继续扩大政府的债务规模。这就意味着，地方政府的债务规模不但没有因为相关规定和要求的出台而减少，反而是在不断扩大。

更加需要警惕的是，伴随着“土地财政”提供资金的逐步减少，政府可获得的用于偿还债务的资金渠道也在减少。从审计署对外公布的数据可以看到：截至2012年底，共有4个省、17个省会城市宣布将使用土地出让取得的收入偿还政府债务，共计7 746.97亿元，仅占这些地区政府债务总额的54.64%。也就是说，这些地方政府将土地出让收入全部用于偿还债务，仍然有近一半的债务无法还清。事实上，它们不可能也不会将土地出让取得的收入全部用来还债。现实的情况是：目前的建设项目中能够带来土地出让收入的项目在减少，真正的公共设施项目正在增加，也就是说土地出让收入的来源将逐步减少。一方面，地方政府偿债能力在变弱，另一方面，在追求政绩的驱动下，地方政府举借债务的动力却在增强。

从以上分析不难看出，形成地方性政府债务风险的体制性因素包括：一是地方政府在政绩的驱动下，相当一部分项目成为无效投资，项目所获取的收益无法偿还当初其所借的债务。最终的还款义务落到了地方政府身上，逐年累积，最终形成了金额巨大的政府债务。二是政府投融资体制改革滞后，偿债渠道单一，过分依赖土地财政，偿债能力差。三是行政管理体制存在缺陷，存在管理缺位问题。主要包括：负责管理债务的机构建设不健全，管理能力薄弱，政府债务没有实现公开等因素。除以上原因外，地方性债务危机的形成与我国的财税体制的扭曲是密不可分的。

三、财税体制对地方政府债务的影响

完善的财税体制在一定程度上可以约束政府债务的形成，控制政府债务的范围，其规模变动亦在体制允许内，从根本上对风险进行规避。而不完善、存在缺陷的财税体制，不仅无法控制政府债务的变动，还可能滋生各自风险。

1994年，针对原有财政包干体制的弊端，国家实行了分税制改革，初步建立起符合社会主义市场体制要求的新税制和新型财税体制基本框架。中央财政收入占全国财政收入比重不断下降的趋势，通过这次税制改革，得到了彻底遏制。目前的情况是，中央财政集中的财力占到54%，地方政府集中的财力占到46%，极大地提高了中央政府的宏观调控能力。然而，由于当时特定的历史条件，在各种阻力下，1994年的税制改革对各级政府事权的划分未能通过立法等手段明确下来，多级政府之间存在的事权、财权划分上的“缺位”和“越位”现象仍然没有得到彻底的解决。事权划分不清晰，就常常出现上级政府“开单”，下级政府“买单”的不合理现象，这使得地方政府的财政困难“雪上加霜”。

2003年，随着我国房地产市场的放开，在地方政府形成了公共财政和土地财政两套运行体系。由于我国的财政体制对土地财政事实上的无效约束，地方政府对土地财政的运用可说是“无所不用其极”，导致地方政府债务逐年扩大，越积越多。随着土地财政的不断扩张，公共财政的功能和作用一步步弱化，严重扭曲了政府债务和财政税收体制的关系，使得在现有财税体制下，地方政府债务的增长完全失控。

毫无疑问，只是调整对地方政府业绩的考核体系，不可能改变地方政府只借钱、不还清的现状，更无法实现对地方政府债务风险的化解。只有加快当前财政体制的调整，加快完善金融体系的税收制度，对中央和地方政府的财权、事权进行合理的划分，降低地方政府对土地财政的依赖程度，才能通过理顺财税体制与地方债务的关系，实现财税体制对地方债务的有效约束。虽然，通过上述措施，无法在短时间内化解地方政府债务存在的风险，但可以坚信，地方政府债务过度膨胀，出现债务风险的几率将大大降低。总之，地方政府债务的形成也是在现有的财税体制逼迫下，不得已而为之的。要解决这个问题，就必须对现有体制“动真格”。在财税体制改革无法有效启动的情况下，通过行政手段阻止地方政府举借债务的脚步，是有很大难度的。

四、税制改革视角下对地方政府债务管理的建议

地方政府债务金额和规模的异常增长和巨额积累，已成为我国经济运行的一个巨大的潜在风险因素。化解地方债务危机不但要从管理体制上入手，更重要的是要进一步完善财税体制，做到标本兼治。概括来说，解决地方债务危机的方法是：

（一）合理化解存量债务。一是完善偿债准备金制度。开拓偿债准备金的补充方式，在维持目前债务投资项目收益方式以外，还可以增加预算配置、平衡预算、调整分配结余的预算外资金、留存国有资产经营获取的收益等各种方式，以保障偿债准备金来源稳定。二是确保房地产市场健康稳定发展。目前，“土地财政”仍是地方政府偿债主要渠道，房地产的健康稳定发展至关重要。一方面，要控制房价的快速上涨，遏制房产泡沫;另一方面，也要避免房价“坐过山车”，出现大跌，损坏房地产健康发展。

（二）科学安排投资项目。一是优先安排创造效益项目，确保国有资产增值保值。二是保障社会公益性项目。通过各种渠道来安排项目资金，如：财政预算资金、中央转移支付、专项国债等，尽可能地加大对符合地方长远需要的基建项目的保护力度。三是坚决叫停高耗能、高污染和产能过剩行业的投资项目。

（三）推进投融资体系改革。一是培植政府投资主体，按照“政府引导、社会参与、市场运作”的原则，形成规范的、具有长期效益的社会投资增长机制。二是适当放宽地方政府和地方政府的融资平台发行债券的权力。三是逐步放开一些国家项目投资，引入各种社会资金对国家项目进行直接投资建设和经营。四是实施项目融资，对一些涉及建设大型基础设施项目的资金，如水厂、桥梁、垃圾处理厂等，可采取TOT、PPP、BOT等方式来筹集。

（四）完善财政税收体制。加快对现行财税体制的调整步伐，对分税制财政体制作进一步的完善，科学、合理地界定中央与地方的财权和事权，避免地方财政对土地财政的过度依赖，以期实现财税体制对地方债务的有效制约，才能从根本上化解地方债务风险。具体来说，一是要深化我国税收制度改革。中央政府可将部分支出责任上移，同时将部分收入能力下放，对税种划分和财力分配进行科学构建。二是要完善我国转移支付制度（特别是省以下转移支付制度）。基于“因素法”中的“收入支出均衡拨款型”计算模型，基于不同地区经济发展水平、金融环境、财政能力、债务状况及成因的分析，科学分配各地区的转移支付规模，通过提高地方政府的财政实力，消除其已有的财政风险。

（五）调整政绩考核体制。将地方政府债务纳入党政领导干部考核指标，考核结果与选拔任用、升降去留、奖惩及行政问责等进行挂钩。

（六）完善相关法律法规。尽快完善《预算法》《担保法》等法律法规，规范地方政府的借债行为，防止地方政府不负责任地盲目借债，保护债权人利益。X

参考文献：

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