对养老金改革管理中审计监管的探讨

肖大梅

摘要：随着养老金制度改革的实施，社会基本养老保险覆盖面进一步扩大，与之同时，养老金管理中的问题越发凸显。本文结合审计实践分析了当前养老金管理存在的问题，在借鉴英美养老金有效监管经验的基础上提出适合我国养老金审计的监管措施，以确保养老金的安全与完整、保值与增值，平稳推进养老金制度的改革。

关键词：养老金 改革 管理 审计监管

我国的养老保险基金担负着保障广大人民群众年老时基本生活的重任，时间跨度长，基金数额大，涉及面广。截至2014年11月底，全国职工和城乡居民养老保险参保合计达8.37亿人，其中职工参保3.38亿人，城乡居民参保4.99亿人，待遇领取2.26亿人。2015年1月3日，国务院正式下发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，确定公务员和事业单位人员要缴纳基本养老保险，养老“并轨”改革预计涉及约4000万机关事业单位人员。随着我国养老保险体系的逐渐完善以及社会基本养老保险制度覆盖面的进一步扩大，与之相对应的基本养老保险基金的收入、支出及其累计结余金额也日益庞大，比如2013年全国城镇职工基本养老保险基金的收入、支出、年末累计结余金额就分别高达22680亿元、18470亿元、28269.18亿元。对于规模如此庞大且与广大人民群众切身利益紧密相关的养老保险基金整个运作过程的监督与管理，成为了社会公众高度关注的热点和焦点问题，相应的，如何确保基金的安全与完整性及其保值增值也就必然成为我国社会基本养老保险制度当前面临的一个极其重要的问题。

一、从审计实践看当前养老金管理存在的问题

2014年10月1日，机关事业单位与企业职工养老保险开始并轨，参加基本养老保险的各类职工实现了起点公平，即均缴纳养老保险金，且缴费基数为单位工资总额和个人工资总额、费率为单位20%和职工8%、计发公式为“[（当地社会平均工资+指数化月平均缴费）/2]×缴费年限%+个人账户储存额/计发月数+过渡性养老金”。也就是说，公务员和事业单位职工开始缴纳养老保险了，并且，他们的养老金在一定程度上与自己的贡献挂钩，这与企业职工是一样的，相关权利义务也是一致的。从此，机关和事业单位的人员流出时可以对接社会保险平台；企业人员进入机关和事业单位，可以在社会保险平台上携带自己的权益记录，几十年视同缴费工龄没人埋单的养老金缺失悲剧将不再发生。这对中国来说，无疑是一个巨大的社会进步。但是由于当前审计监管在这方面还不成熟，致使我国养老金在管理、使用、运营等方面存在很多问题。

（一）养老金管理缺乏完善的法律法规体系

在我国，养老金立法滞后，并且难度较大。由于养老金制度缺乏法律保障，行政性强，社保机构法制观念淡薄，造成养老金在筹集和管理上往往无章可循。同时，由于监管不力，基金常常被挪作他用。

（二）养老金收不抵支，缺口越来越大

当今中国老龄化问题日益凸显，低生育率与高预期寿命并存，在养老金收入不大幅改善、又难以实现养老金保值增值的条件下，必然导致养老金赤字问题越来越严峻，账户缺口逐年扩大。2015年全国基本养老保险基金（含企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险）总收入减去总支出，“亏空”3115.33亿元，较去年1563亿元的收支差显著扩大，2013年剔除财政补贴后的“亏空”仅为959亿元，而在2012年该指标还为正值：收支相减余额为1079亿元。即使不考虑货币购买力贬值等其他因素，以目前的中国人口与现行养老模式推测，中国养老金的缺口到2075年也将会达到9.15万亿元，这是一个极其庞大的数字，随着老龄化进程加快，收支矛盾还在扩大。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，机关事业单位养老保险改革解决“双轨制”这个最大的不公平问题之后，养老保险基金的可持续性问题将立刻上升为主要问题。

（三）养老金挤占挪用现象较普遍

社保机构既负责基本养老金的运营，又要对自身的工作进行监管，缺少外部约束。尽管财政部多次颁布相关文件规定养老保险基金必须专款专用，任何部门、单位和个人都无权挪作他用，但不少地方政府并没有认真贯彻执行。例如，在2006年，黑龙江哈尔滨市社保局把九百多万元资金借给了企业并用来作为企业的流动资金和担保利息；四川眉山市青神县所在政府挪用1200多万社保基金；湖南益阳市某镇政府对将近70万元社保基金实施套取等；2008年上海市曝出的惊天社会保险基金案件更是让世人震惊，涉案官员从中央政治局委员、上海市委书记往下达数十人，涉及社会保障基金30多亿元；2014年吉林通化市住房公积金管理中心从首次审计发现违规发放贷款8000万元、挪用2.4亿元，后来发展到挪用住房公积金数额达到惊人的11.25亿元。最近几年数据显示，类似案件不断上升，这不能不让世人质疑自己社会保险基金的安全性。

（四）养老金市场化运营程度不高，投资运营激励机制缺失，收益率低

审计署对全国社保基金的审计结果显示，由于负利率的侵蚀，“躺”在账户中高达2.7万亿元的养老金仅2013年的损失就达到了178亿元。十多年来养老金收益率平均不到2%，扣除通货膨胀率，年均收益率为负，处于贬值风险中。中国社会科学院研究员郑秉文称，如果中国政府对社会保障基金管理得好一点，过去20年就会增值几千亿元人民币，而这些资金中的绝大部分都存在银行里“睡大觉”，银行平均年化存款利率不到2%，他设定过去20年的平均通胀率为4.8%，单是通货膨胀就让社保基金缩水近1000亿元人民币。

（五）养老金个人账户的运营缺乏有效的监管

由于实际操作中很多监管工作没做，使社会统筹基金“亏欠”了个人账户太多的资金，由此形成了规模庞大的“空账”。引发个人账户空账问题的直接原因是：政府对空账问题的责任不明、养老金管理制度混乱，以及养老金投资收益率低。我国的养老保险制度模式是统账结合，两个账户都是由各地的养老保险机构统一管理，采取混账管理模式，国家还没有对其设立一个有效的监督机构。两个账户都由政府进行操控，政府不仅是养老金的所有者，也是养老金的管理者，一旦养老保险统筹账户出现收支缺口，经办机构就会通过两个账户管理上的漏洞贪污、挤占、挪用养老保险个人账户基金。

养老保险基金的管理、使用和运营中之所以存在上述问题，很重要的原因就是没有强有力的审计监督和约束机制。为此，2015年1月8日，审计署发布《关于2015年地方审计机关开展审计业务工作的指导意见》，其中提到，将于8月至10月做好全国统一组织的基本养老保险基金审计。根据《指导意见》，此次对基本养老保险基金进行审计，将摸清基金筹集、管理、使用和保值增值等情况，揭示虚报冒领、挤占挪用、擅自降低收费和缴费基数等影响基金安全和可持续性的问题，关注影响养老保险制度公平性的问题，推动完善相关政策制度，同时，也是为了配合即将启动的基本养老保险制度改革。

二、在借鉴欧美有益做法基础上，探讨加强我国养老金审计监管的建议

欧美一些发达国家，养老保险体系比较完善，极大地推动了总体经济的发展。笔者对英、美养老金审计监管方面的经验进行总结，为中国的养老金监管提供参考。

在英国，构建从征收、使用及绩效管理的全方位审计监督体系。养老金审计的内容全面、类型多样，既包括对养老金来源的审计，又包括养老金投资及其发放的审计；既包括财务报表审计，又包括绩效审计；既包括养老保险基金的审计，又包括对监管机构履职情况的审计。此外，加大绩效审计向纵深推进的力度，英国养老金审计在如何开展审计、如何确定审计重点方面积累了较为丰富的经验。

在美国，严格监管养老金的使用。为了加强对养老金的监管，每天都要将养老金所得转入到财政部下属金融机构的基金账户中。其次，保证了养老保险金的稳定和增值。从20世纪后期起，为了适应社会发展的新形势，保障社保基金的保值增值，维护老龄化社会的稳定，创新了养老保险金的缴纳形式，从“用多少、交多少”转变为“部分储备”的形式。

由此可见，英国、美国养老金体系能够健康发展的关键在于有完善的审计监管机制，从而保证养老金管理部门在征收、使用、管理运营到保值增值各个环节做到合规合法，并且根据社会发展的需要，创新养老金保值增值的途径。在此基础上，笔者结合我国当前养老金管理运营中存在的问题，提出以下审计监管措施。

（一）完善法制监管体系

要想在更深层次实现养老金监管的科学化与客观化，就要充分发掘法律在完善加强养老金监管的重要作用。《社会保险法》中明确规定：“社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。”但是，具体到怎样才能切实有效地对养老金的运营进行全面监督上，该法规缺乏实际可行性。所以，我国要从不同的角度经过详细的条文规定，规范养老金的主体行为，尽早颁布《社会保险基金监督管理条例》和《养老保险基金监督管理条例》，只有完善的法律才可以将养老金的规范提升一个层次。

（二）完善养老金审计的责任追究制度

（1）根据“谁决策、谁负责”的原则明确界定审计责任追究对象。养老保险金运营管理部门的主要领导对于基金的征缴、管理、投资运营以及支付等整个业务流程负有主要责任。因此，审计机关在基金审计过程中要保持充分的独立性，对于发现的问题追查到底，并将基金运营管理部门的主要领导认定为予以追究的直接责任人。

（2）通过完善相关法律赋予审计机关充分的调查权和行政处罚权，使其可以依法追究基金管理部门及其负责人的直接责任，避免“只见审、不见罚”的尴尬局面。对于基金审计过程中发现的重大问题，审计机关应实施充分的调查与分析，在取得足够证据的基础上加大执法力度，追究相关责任人的法律责任，严肃查处基金运营管理过程中的贪污、舞弊等渎职和失职行为。同时，对基金管理部门的主要负责人及直接责任人的相关绩效评价记入其个人档案，并提交给人事主管部门以作为其业绩考核、晋升的重要依据。通过基金审计责任追究制度的建立健全，不仅可以有效遏制基金管理运营过程中的违规违纪、低效浪费行为的发生，而且有助于审计建议及其整改措施的落实，从而促使我国养老保险金的管理运营工作得到不断改进。

（三）制定养老金审计制度

养老金的运营事关社会稳定及经济的可持续发展，关系到大多数人的切身利益。养老金审计不能仅局限于查弊纠错，更重要的是要从管理、制度方面发现和揭露问题。从宏观人手，从制度入手，关注各项政策和措施的落实情况。同时，在实际执行中，关注这些政策和措施是否得到落实、有无片面理解中央有关社保政策的意图、落实政策不到位或执行存在偏差等，从管理、制度和体制上找问题、查根源、提对策，从而完善社会保障体系，促进和谐社会建设。

（四）开展养老金绩效审计

将养老金财务审计与绩效审计相结合，不仅能够有效地揭露基金管理运营过程中有关人员的贪污、舞弊、挤占、挪用等违法违规行为，而且能够合理地配置审计资源，有助于发现基金因管理不善、投资决策失误造成的低效浪费现象，从而通过专业的审计建议和整改措施及审计责任追究制度促使基金管理运营部门不断提高基金管理水平和运营效益，维护基金安全完整的同时实现其保值增值。截至2014年年底，基本养老保险金累计结余已经超过3万亿元。郎咸平认为美国人的退休金之所以能得到最好的保障，是因为美国有一个长期稳健增值的股市。中国的养老金回报率只有2%，按照现在的通货膨胀率，等你30年后退休以后只能拿到现在工资的40%，而美国因为有一个健全的股市，人们退休以后可以拿到相当于工作时薪水的119.7%。我国机关事业单位养老保险制度的改革为养老金投资运营带来了“窗口期”，在养老金缺口压力不断增大的背景下，基金市场化运营刻不容缓，养老金投资保值的相关改革势在必行。

（五）建立健全养老金绩效审计人才培养机制

由于当前我国养老金的管理运营涉及部门众多、相关政策变化较快，导致养老金绩效审计工作的开展方式及其评价对象均具有较强的特殊性，从而要求其绩效审计人员必须具备较高的综合素质，特别是在诸如金融、保险及其投资运营等多元化知识体系方面表现尤为明显。然而，由于长期受传统的财政财务收支合规、合法性审计工作的影响，我国现有的基金审计人员在知识结构、专业技能和素养、相关政策理论水平以及发现与分析问题的综合能力方面都与开展养老金绩效审计工作的要求存在着较大的差距。因此，为了有效推动我国养老金绩效审计工作的开展，审计机关应该尽快建立健全相应的养老金绩效审计人才培养机制。

三、结论

养老金是我国社会基本养老保险制度得以正常运行的物质基础，其安全完整与保值增值情况关系到国民经济的健康发展乃至整个社会的安全与稳定。及时开展养老金审计不仅有利于规范养老金运作秩序、强化养老金监管与控制、确保养老金的安全与完整，更有利于促进建立养老金运营绩效评价机制及其财务预警机制，提高养老金管理和运营的效率和效果，强化各级政府的效益观念和公共责任意识，进一步完善我国社会基本养老保险制度，平稳推进养老金制度的改革。

本文系河南省社科联项目（SKL-2015-2656）的研究成果。

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（作者单位：郑州财经学院）