矿业用地取得的地役权模式探讨

黄胜开



矿业用地取得的地役权模式探讨

黄胜开1,2

（1.东华理工大学，江西南昌，330013；2.西南政法大学，重庆，401120）

随着我国矿业权主体多元化改革的推进，现有的矿业用地公法取得模式，难以平衡矿业开发和土地利用之间的利益关系，导致实践中出现一系列制度低效问题，矿业用地取得制度亟待改革。我国矿业用地制度创新应引入市场机制的理念，多采用私法手段来满足当前矿业用地需求。矿业地役权作为典型性的非权属转移的私法用地模式，其局部用地方式与我国矿业用地特点相互契合，理应成为我国将来矿业用地的重要方式。矿业地役权属于典型的空间地役权，地表以下一定空间为需役地，地表上下一定空间为供役地；随着我国“三权分离”土地政策的推进，土地经营权人理应与土地承包权人并列为供役地主体；鉴于矿业用地的特殊性，矿业地役权期限应由当事人自由约定，不受土地承包权剩余期限的约束。

地役权；矿业用地；空间地役权

一般认为，地役权是指“以他人土地供自己土地的方便和利益之用的权利”[1]，其本质是“以提高土地利用效益为目的而利用他人土地的一种权利安排”[2]。作为人类历史上最古老的用益物权形式，地役权在调节人类土地利用关系上发挥了特殊的作用。随着社会经济的发展以及人们对土地资源利用程度不断加深，土地资源利用关系逐步紧张，地役权的适用范围不断得到扩展，除传统范围外，世界各国还将其扩展到电力、管道、公路交通等的役权化处理方面。在此社会背景下，矿业地役权也应运而生。矿业地役权作为一种典型的空间地役权，是专为矿业权人矿业开发提供便利的地役权[3]。其中矿业用地企业为需役地主体，而提供土地利用方为供役地主体。现有研究表明，由于地役权的局部供地方式与矿业用地特点相互契合，构建现代矿业地役权制度，可以为我国矿业用地获取拓展途径、提高矿业土地利用效率、方便矿山企业退出市场等，是矿业开发使用土地颇具效率的制度安排[3]。

一、创设矿业地役权制度的必要性

（一）有助于克服土地相邻制度的局限性

我国《物权法》规定了不动产相邻制度，此外，《矿产资源法实施细则》也规定了若干矿业相邻关系。这些法律规范为矿业权人利用相邻土地提供了合法的依据。相邻关系由法律直接做出规定，减少了当事人间就土地利用进行协商的交易成本，间接提高了土地利用的效率。但是，矿业用地关系不同于普通的土地相邻关系，其既有平面之间的相邻，如矿地通行；也有上下层面之间的相邻，如开凿矿井通风口。同时，矿业用地不仅仅会对相邻土地进行利用，而且对于物理上不相毗邻的土地也有利用需求，如矿业企业利用他人的土地安装管道，架设电线，运输废土废渣等等，因此，其早已脱离了传统相邻权制度调整的范围。再者，矿业用地是一种商业化用地，这种土地利用不仅仅是对相邻不动产的一般限制，而是会对其附加一定的负担，对其财产利益造成较大损失，超出了相邻权最低限度调节的制度目标。根据民事相邻权理论，相邻权一般仅仅为生活便利的需要而使用土地，而对于以赢利为目标的经济建设用地不适用。因此，通过地役权合同来取得矿业用地使用权，并给予供役地主体相应的补偿，其不仅使矿业用地获得了正当的权源，而且更加符合公平合理的市场经济法则。

（二）有助于克服土地征收制度的缺陷

土地征收制度是我国目前矿业用地的主流方式，是一种通过转移土地所有权的方式来实现公益用地的制度安排，因其剥夺了被征收土地方的“讨价还价”市场权利，并为其提供一套标准化的补偿方案，因此，其大大减少公益性用地取得的交易费用，不失为一种有效率的制度安排。但是，随着我国矿业权主体多元化改革，土地征收制度逐步显示出与社会的不相适应性。因为将土地征收后再用于矿业开发，一方面其难以克服目前“法律禁止为商业目的而征收集体土地”的制度困境，另一方面受制于土地利用规划和用地指标的限制，矿业用地难以获得地方政府的用地审批，实践中经常会出现矿业权人有矿权而无地权的现实尴尬。

地役权作为一种非权属转移的用地方式，其用地特征就是非独占性用地。地役权的设立和行使一方面不会改变土地的原用途，因此，矿业权人可以绕开程序繁琐的用途管制限制。另一方面，矿业权人行使地役权也不会影响原土地权人对土地的继续性利用，从而也有助于土地资源的节约和集约利用。矿业用地实践中，矿业用地是个具有复杂结构的多种用地类型的集合，根据不同的用地功能，矿业用地一般可以被区分为若干个矿业区，其中的附属工程（设施）用地并不需要独占土地的使用，如堆放废土废渣、埋设地下管线、架设地上线路、运输矿物材料和矿产品、开凿通风井口等。这些典型的矿业附属工程用地，其共同特点都是非独占性用地。如果按照传统的征收方式进行用地，一方面会大大提高矿业企业的获取土地的成本，另外一方面，受制于土地用途管制和复杂的土地征转程序，矿业也难以获取矿业用地。同时，由于我国目前矿业用地缺乏有效的退出机制，矿业用地使用完毕后，将会导致大量土地滞留在国家手中，也不利于土地的节约利用。

二、矿业地役权的制度优势

（一）有助于提高土地利用的公平与效率

从法经济学角度，矿业地役权是矿业权人与供役地人之间通过缔结物权契约的方式进行用地，而一旦契约达成即表明需役地人支付的成本要小于其不动产利用增加的价值，供役地人获得的地役权报酬大于其不动产贬损的价值，双方利益实现了最大化，从而达到双方利益的平衡。罗马古谚云：对心甘情愿者不存在不公平。从一定角度言，法律公正与否，即取决于利益是否平衡。而从整体社会角度而言，“这种利用或排除利用对需役土地创造的价值，会高于供役土地减少的价值，除非交易制造了相当高的外部成本，这将提升土地资源的整体利用效率”[4]。

（二）有助于降低土地交易成本

交易成本是衡量制度优劣的重要评价标志之一[5]。根据法经济学理论，市场经济条件下，法律的一个重要作用就是降低市场交易的成本，促进市场交易的达成，从而促进市场机制资源配置作用的发挥。在土地相邻利用关系中，由于土地利用相邻关系的复杂性、不可预测性，法律无法对人们土地利用关系做出精确安排，以致当事人间权利义务关系出现模糊地带，这必将增加交易双方的缔约成本，从而妨碍交易的顺利达成。相反，通过矿业地役权的方式进行用地，就可以弥补民法相邻制度的不足。其一方面借助了物权的对世性特征，避免了债权相对性导致的权利关系不稳定；另一方面通过当事人间就彼此的矿业役权关系进行充分的协商，明确彼此权力义务之间的疆界，有助于缓和相邻关系物权法定性所导致的关系僵化。

三、创设矿业地役权的可行性

把地役权制度引入矿业用地关系，其制度障碍在于地役权的附属性。根据传统地役权理论，地役权只能为了需役地的利益才能设立，而不能为了特定人的利益设立。地役权附属于需役地，是需役地权利效力的扩展，并随着需役地的转移而转移、需役地的消灭而消灭。如果严守地役权只能为了特定土地的利益才能设立的话，矿业地役权似无存在的可能性。然而，地役权作为一种与时俱进的促进物的利用的权利安排，随着几千年的发展演变，其权利类型早已脱离了原有的制度藩篱。如法国《矿业法》第21条规定：经地表主人同意，探矿人、采矿人可以在他人地表上钻探、开挖矿井、安装机器建筑仓库等，这些权利属“占有和通过土地的地役权”[6]。再如美国的取益地役权制度，其设立也不受为特定需役地的存在为条件，矿业权人可以在供役地上进行采矿、取土、通过等多种方式利用[7]。1993年匈牙利《采矿法》第38条也有相似的立法规定：“土地权利人对于矿山企业以合适的方式对矿区土地的观察与测量、在土地之上或之下修筑管与道应付容忍义务”[8]。即从适用范围看，地役权的适用范围除了传统领域外，世界各国还将其扩及电力、管道、通讯线路铺设权等的役权化处理[2]。从功能目标看，地役权不仅可以为了特定土地的利益设立；也可以为了特定人的利益进行设立，如人役权；还可以为了公共利益目标进行设立，如公共地役权。2007年我国《物权法》首次规定了地役权和空间权制度。该法第156条规定：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益”。同时，由于我国《物权法》并没有明确限制地役权人设定地役权的目的和范围，双方可以基于意思自治原则进行订立。这被我国理论界解读成这为我国矿业地役权的设立提供了制度支撑[3]。

退一步言之，即使要我们须坚守传统地役权理念和逻辑，地役权只能为特定土地的利益才能设立。根据我国《物权法》第136条规定，我国建设用地使用权采用分层立体设立规则，认可了地下空间使用权。一般建设用地使用权以土地地表为标的，而地下空间使用权以地表以下一定空间为标的。同时由于矿业权作为我国法定的不动产物权，其客体为地下矿产资源和矿区地下空间[9]，其权利效力及于地中一定区域①。因此，矿业权人在获得矿业权的同时，即自动获取了地下空间使用权，即“矿业地下空间使用权”，其范围包括矿产赋存体、巷道工作区以及设备安装空间等形成主体矿区，与地表使用权相互毗邻，并列存在[10]。同时，根据建设用地分层设立理论，各区分建设用地使用权在设立和行使时，不得损坏在先的建设用地使用权，但是，权利人可以就彼此间的空间利用关系缔结契约，即“空间役权契约”，划定彼此之间的权利义务范围。矿业地役权作为一种特殊的空间地役权关系，地役权人间既可以就土地的平面利用关系进行约定，也可以就立体空间的利用范围彼此协商。如矿业企业为了开采地下矿产资源，需利用他人土地地表开凿通气井口，就是立体空间的地役权关系。在这个矿业地役权关系中，矿业权人所占据的地下空间为需役地，他人的土地地表为供役地。基于以上分析，矿业地役权在我国目前法律中的适用不存在任何的制度障碍。

综上所述，矿业用地与土地征收、矿业相邻权、矿地租赁等方式相比较，其具有稳定的权利预期、较强的法律效力、较低的用地成本等制度优势。同时，矿业地役权因与矿业用地特点相互匹配，法理上不存在逻辑障碍，所以在一定程度上讲，矿业地役权不失为我国今后矿业用地取得方式创新重要方向之一，为采矿权人实现采矿权提供了一条便捷的通道[11]。

四、我国矿业地役权制度的设计

（一）矿业地役权的适用范围：局部性用地

如上所述，地役权天然具有与矿业用地特征相互契合的法律属性。如果矿业权人的矿业用地是非整体性用地，仅仅占用土地的部分区域，那么可以采用地役权模式。根据矿业用地的不同功能，矿业用地可以分成工业广场用地、矿业工区用地和附属工程用地②。其中的工业广场和矿业工区用地从物理角度而言，都属于整体性用地类型，如果通过地役权合同用地，其不可避免导致原土地用途的改变，也会导致原土地权利人无法用地，因此，其用地特征不适合于地役权方式。而对于附属设施用地，如开设通风井口、埋设地下管道和架设地上线路等，由于附属工程用地不需要独占土地全部区域，也不会改变原土地的用途和使用价值。采用矿业地役权方式不仅可以减少繁琐的用地行政程序，而且由于地役权合同是缔约双方真实意愿的法律表达，符合双方利益的最大化，其执行成本也会大大降低，从而实现土地资源配置的最大效益。

（二）矿业地役权的类型

由于我国建设用地使用权采用分层设立规则，根据供役地与需役地所处空间位置不同，矿业地役权一般可以区分为两种基本类型。第一种是上下类型的矿业地役权。在这种类型中，矿业地役权的需役地为地下空间，而供役地为地表土地或者地表以上空间。实践中典型的如地下矿产资源的采掘，一般要从地面开设出入口和通风口，从而涉及地表土地的利用。矿产资源大多深埋于地下一定空间，矿业权的客体为地下矿产资源和地下一定空间，但是其权利范围不包括地表土地使用权和地表上空，根据我现有的《矿产资源法》规定，取得矿业企业依法取得矿业权后，还需要再依法取得地表土地的使用权，因此，无论是勘探还是开采该地下资源，矿业权人都将处理好与地表土地使用权的关系。上下类型的矿业地役权另一种情形是地下与空中关系的地役权关系。矿产资源开发除了会利用地表土地外，有时候要利用地表以上的空间，如架设空中管线、向空中排放废气，其中前者为空间实体占用关系，其必然会使土地权利人对其地表上空的利用受到限制，所以应该通过契约关系，明确空间利用方式和补偿的数额等内容；而后者涉及到空间环境权关系，由于环境权目前并不属于民事权利序列，在此暂且不予讨论。第二种矿业地役权为平面地役权关系。其又可以细分为地表平面地役权关系和地下平面地役权关系。前者如矿业工业广场用地，其可能会因为安装管道、通水、取土、运输矿业材料等目的而利用他人土地地表等，如果工业广场与他人土地不具有物理上的毗邻性，则只能通过矿业地役权合同的方式进行用地；而后者为处理地表以下矿业用地空间的物权利用的制度安排。由于矿产资源地下赋存状况的复杂性，有时候需要经过相邻矿区地下空间才能顺利开采出自己的矿产资源，在此情形下，也须通过与其他矿业权人进行平等协商，签订地役权合同。

（三）矿业地役权的法权结构

1.矿业地役权的主体

对于矿业地役权的需役地主体，目前理论界基本不存在争议。矿业权人为矿业开发的不动产利益而利用他人土地，恒为需役地人。但是，在我国目前土地制度框架下，矿业地役权的供役地主体存在一定争议，需要具体情况具体讨论。根据《物权法》第159条规定：“供役地权利人应当按照合同约定，允许地役权人利用其土地，不得妨害地役权人行使权利”。从理论上说，供役地地表权利人即为供役地主体。然而，由于我国目前土地权利利用关系复杂性。如果是矿业用地属于国有土地，土地权利人包括了所有权主体和利用权主体，所有权人和利用权人是当然的地役权主体；但是，由于大多矿业开发发生在集体土地上，其供役地关系则比较复杂。根据目前中央正在推行的“三权分离”土地政策，农村集体土地上负载着土地所有权主体、土地承包权主体和土地经营权主体。根据地役权理论，地役权属于他物权性质，因此，土地的所有权主体属于当然的地役权设立主体。而根据我国《物权法》第163条规定：“土地上已设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利的，未经用益物权人同意，土地所有权人不得设立地役权”。集体所有权人作为地役权主体资格受到他物权的限制。目前理论界通说认为，根据《物权法》163条以及第161条对地役权“不得超过土地承包经营权剩余期限”的规定，我国集体土地上的用益权人实际上已成为我国地役权真正主体。这种规定已突破了大陆法系供役地主体仅仅为土地所有人制度藩篱，是我国在土地公有制国情上对土地产权制度的一种创新。至于土地经营权主体的地役权主体地位，根据民法利益相关理论，土地经营权人实际占用支配土地，并享有土地的使用和收益权，而地役权作为土地的一种重要收益方式，土地经营权人理应可以享有地役权主体地位。因此，在我国土地承包经营权继续分离出土地经营权之后，土地经营权主体可以成为我国矿业地役权设立主体。

2.矿业地役权客体

所谓矿业地役权客体，就是矿业地役权所针对的对象，即供役地的具体位置和范围。传统地役权客体仅仅为供役地的土地地表。但是，随着我国《物权法》第136条确立了建设用地使用权分层设立规则：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立”③，即土地地表上下一定的空间也可以成立建设用地使用权，其中地下一定区域的物理空间可以作为地下空间建设用地使用权客体，而地表以上一定区域的物理空间作为地上空间建设用地使用权客体。同理，地役权客体也被扩大化了，除了土地的地表继续可以作为供役地以外，地表以上及地表以下的空间同样可以作为供役地[3]。这种以地表一定空间为客体的地役权，目前理论界称之为“空间地役权”。矿业用地利用形式和传统建设用地不同，体现其自身一定的用地特殊性，大多矿业地役权用地不仅涉及平面土地利用，也会涉及到立体化用地，如架设管线、开设通风井口、勘探钻井无不属于这种用地类型，因此，矿业地役权属于典型的空间地役权。但是，由于我国目前法律中没有空间地役权法律地位，相关法律的规定也较为疏漏和简单，导致实践中用地关系出现无序状态，因此，矿业地役权合同必须对矿业地役权客体加以明确的规定，从而为当事人行为提供准确的指引。

3.矿业地役权的内容

根据物权法第157条规定，地役权合同包括下列条款：…（三）利用目的和方法；（四）利用期限…由此可见，矿业地役权的内容主要是由地役权当事人根据意思自治原则通过契约的方式加以规定。而一般关涉矿业权人主要利益的内容无非就是地役权的利用方式和利用期限。就矿业地役权的利用方式而言，当事人可以互相就矿业用地方式充分协商，以有利于矿业开采目的方式进行利用，法律一般不加以干预。但是根据合同自由不得损害合同正义的民法原理，当事人地役权合同不得规避国家土地用途管制政策，不得破坏土地的原用途，不得以损坏第三人利益的方式对土地进行利用。

矿业权的用地期限，一般也由合同当事人自行约定，但是，根据《物权法》第161条规定：“地役权的期限由当事人约定，但不得超过土地承包经营权的剩余期限”。鉴于很多矿业附属设施用地都是长久性用地，如天然气管道的埋设。如果以土地承包期限对其加以约束，则不利于矿业地役权的稳定和可持续。随着我国土地承包经营权永佃化的发展趋势，建议相关规定：矿业地役权期限由当事人进行约定，从而保障矿业用地的稳定供应。

五、结语

由于我国当前采用单一的公法制度来满足矿业用地需求，其中最典型的就是土地征收和临时用地制度，其制度目标主要是满足矿业经济的用地需求，而较少顾及对原土地权利人利益的保护。在这种法律调整模式下，实践中出现很多制度的不适应性，既难以满足现有的矿业用地需求，也不能很好地维护农民集体合法权益。矿业地役权作为一种土地资源再配置的法律工具，其通过地役权物权契约方式，兼顾了矿业企业土地利用和土地权利人经济利益的双重满足，同时矿业地役权属于局部性用地，矿业权的设立和行使不影响原土地功能的发挥，有利于土地资源的集约综合利用，因而具有较好的社会功效，理应成为我国将来矿业用地取得的重要方式。但是，由于我国目前《土地管理法》以及《矿产资源法》都没有关于矿业用地的法律规定，更没有对矿业地役权做出相应的制度安排，因此，亟待加强矿业地役权相关立法研究。我国今后立法应逐步完善矿业地役权的主体条件、适用范围、适用程序以及补偿标准等规范内容，从而更有效地发挥其制度功能。

[注释]

① 其权利包括对矿产资源的支配权也包括对包裹矿产资源土壤的支配权，因此，其权利行使的范围应该是地中的一个空间。

② 矿业广场用地包括厂房设施用地、生活设施用地；矿业工区用地包括探矿或开采的工作区域用地、选矿或炼矿的工作区域用地、尾矿库区域用地；矿业附属工程用地包括通风口用地、排土或排水用地、道路与管线铺设用地等。

③ 这被理论界解读为是我国设立土地空间权的法律依据，尽管我国没有采用土地空间权的法律名称。参见：付坚强著《土地空间权制度研究》一书，南京东南大学出版社2014年出版。

[1] 梁慧星,陈华彬.物权法[M].北京:法律出版社,2007:285.

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[4] 苏永钦.走入新世纪的私法自治[M].北京:中国政法大学出版社,2002:250．

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[7] GREEN,HENDERSON.Land Law[M].London:Sweet&Maxwell,1988:124.

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[9] 崔建远.土地上的权利群研究[M].北京:法律出版社,2004:198-199.

[10] 康纪田.现代矿业地役权制度探析[J].北方法学,2016(3):20-31．

[11] 张鹤.采矿用地使用权的取得[J].昆明理工大学学报,2009(11):44-48.

Mining Land: Theory and System Design

HUANG SHENGKAI1,2

With the advance of diversification reform of China's mining right, existing mining law is unable to balance the interest relationship between mining development and land use, resulting a series of systematic inefficiency in practice. China's mining land acquisition system should continue to innovate, more use of private law to meet the current needs of mining land. Mining public easement is a typical non-ownership transfer mode of land use. The pattern of part of the land use and the characteristics of mining land in China are mutually compatible, It should become an important way of our future acquisition of land use. Mining easement belongs to the typical space easement, the space below the surface shall be the dominant tenement, and space below and on the surface shall be the servient tenement. With the advance of China's "separation of powers" land policy, the holder of land management rights should constitute the main body of the easement contract with the holder of usufructuary land right. In view of the particularity of mining land, mining easement term shall be agreed upon by the parties, and is not bound by the remaining term of land contract management right.

Mining Easement; Mining Land; Space Easement

D923.2

A

1008-472X(2016)06-0135-06

2016-04-16

江西省社会科学“十三五”（2016年）规划项目：“矿业用地取得的地役权模式研究”（16FX04）阶段成果

黄胜开（1973-），男，江西景德镇人，东华理工大学法学系副教授，硕士生导师，西南政法大学博士研究生，研究方向：土地法。

本文推荐专家：

韩松，西北政法大学，教授，研究方向：民商经济法。

焦和平，西北政法大学，副教授，研究方向：民法和知识产权法。