环境保护第三方监督权利（力）之辨——以“贵阳模式”为例

王镥权



环境保护第三方监督权利（力）之辨——以“贵阳模式”为例

王镥权

（武汉大学法学院，湖北武汉，430072）

“环境保护第三方监督”最早由贵州省环保社会组织和当地政府携手共创。环保第三方监督“贵阳模式”包含两种形式：第三方环境司法监督和第三方环境行政协助监督。在该模式中，环保社会组织作为“第三方”监督者监督政府和企业的环境行为，但其中仍存在诸多的理论问题有待探讨。从这一现象出现的原因着手，分析环保社会组织在环保第三方监督“贵阳模式”中的私权利和公权利，并认识到环保社会组织监督政府和企业的权利（力）的特殊性，由此得知“第三方”监督者的监督权在本质上是一种“社会权力”，环保第三方监督的兴起也反映了权力多元化和社会化在环保领域的延展。

环保第三方监督；环保社会组织；公权利；社会权力

一、问题的提出

新《环保法》改变了以往主要依靠政府部门单打独斗、事后监管的传统方式，旨在建立多元共治的现代环境治理体系[1]。社会组织（国外多称非政府组织，NGO）作为政府、企业之外的“第三方”主体参与环境治理已有多种模式可供参考①。《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》规定：“邀请公民、法人和其他组织参与监督环境执法，实现执法全过程公开”。但未明确公民、法人和其他组织参与监督环境执法的具体方式。贵州省民间环保组织与当地政府携手共创的“环境保护第三方监督”（本文称之为环保第三方监督“贵阳模式”）无疑为环境多元共治体系的制度化提供了新思路。中国知网显示，当前仅有三篇论文以“环境保护第三方监督”为主题②，且都以环境公益诉讼的第三方监督为研究对象，并未涵盖本文探讨的“第三方环境行政协助监督”。中欧环境治理项目EGP贵州项目组2015年研究报告较为详细的梳理了环保第三方监督“贵阳模式”的来龙去脉[2]，但并未从理论上深层分析其间存在的法律与社会问题。国外的研究成果表明欧美等地环保NGO参与本国环境治理已有大量成熟经验[3]，但据不完全统计，国外（主要指欧美和东亚各国）还尚未出现与我国“贵阳模式”类似的案例，这更凸显了深入研究我国环境保护第三方监督的必要性。

显而易见，环保第三方监督“贵阳模式”仍有大量理论问题有待探讨。如，环保社会组织对政府和企业的监督是“权利”抑或“权力”；其监督权来源于政府、公众或是自有权利（力）；环保社会组织是作为权力的延伸物还是自主性组织存在；等等。鉴于此，笔者以环保第三方监督权利（力）之辨为题，在探讨“贵阳模式”成因的基础上，分析社会组织的私权利与公权利，并揭示环保第三方监督是社会权力在环保领域勃兴的重要表现这一内在本质，甚或为环境多元共治的法治化推进作参考。本文引证较多的“社会权力”一词，在国内公法领域已有一定的研究成果，郭道晖、王宝治等人关于社会权力的观点是本文得以深入分析环境保护第三方监督的理论依据③。

二、环保第三方监督“贵阳模式”概述

贵州省环境保护和环境治理工作一直走在全国前列，特别是环境司法专门化实践取得了举世瞩目的成绩，这不仅与贵州省地方政府重视环保工作相关，更与当地环保社会组织的发达密切相关。环保社会组织是以人与环境的和谐发展为宗旨，从事各类环境保护活动，为社会提供环境公益服务的非营利性社会组织，包括环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等多种类型④。根据国家民政部民间组织管理局的最新统计数据，截止2015年底，全国依法登记的社会组织有32.9万个，其中生态环保类约占3%[4]。贵阳公众环境教育中心作为活跃于贵州省的环保社会组织，自2010年成立以来，在环保领域创造了多个“首次”。早在2013年，贵州省清镇市政府就与贵阳公众环境教育中心签订了《公众参与环保第三方监督委托协议书》，引入第三方力量对环境保护进行监督，这是国内首例由政府委托第三方力量监督政府环保工作和企业污染行为。由于“第三方监督”模式运行良好，2016年4月，贵阳公众环境教育中心与清镇市政府续签了“第三方监督协议”。不少专家认为，这一环保非对抗的多元共治模式是“预防环境污染很好的方式”[5]。

目前，环保第三方监督“贵阳模式”包含两种形式：第三方环境司法监督和第三方环境行政协助监督。前者是指对法院生效司法文书（判决书或调解书）履行过程的监督，最初是由作为环境公益诉讼原告的民间环保组织发动；当法院判决书或调解书生效后，在法院组织下，被监督对象（诉讼过程中的被告）自愿或被迫与作为监督者的第三方（另一个环保社会组织）签订协议[2]。后者如前述贵州省清镇市政府与贵阳公众环境教育中心签订的“第三方监督协议”，由政府委托第三方（环保社会组织）监督政府环保工作和企业污染行为。就这些第三方监督新模式出现的原因，笔者认为主要有以下两个方面的因素：

一方面，公众参与意识的高涨是第三方监督新模式出现的外在压力。环境保护领域一直存在着市场和政府的“双失灵”。同时，环境保护作为同时拥有“正外部性”和“负外部性”的公益事业，个人至上和国家至上的逻辑都不足以有效应对，而应当充分彰显“集体主义方法论”[6]。所谓，“市场失灵”，国家求助于政府；“政府失灵”，国家仰赖于社会；社会组织与团体即于此时而兴起，并对“国家之手”无法触及或无力干涉的公共领域发挥着巨大填补作用[7]。公众参与的引入成为环境治理领域的共识。新《环保法》专章为“公众参与”设立了明确的法律依据，成文法的规定不仅反映了立法修法者（我国环境立法往往以政府为主导）的意志，公众和社会组织的“民意”也在很大程度上得以彰显。实际上，新《环保法》从“修正”到“修订”，再到最终通过，历时近四年的修法过程以一种相对开放的姿态纳人了多个利益相关方，尤其是非政府组织，从一定意义上改变了以往政府、市场、社会三方中社会“不在场”的格局，期间展现了自上而下和自下而上两种不同向度的驱动力[8]。从修法过程多元主体的参与便可窥见我国环境保护领域公众参与意识的高涨。贵州省即在这样的大背景下出现了“环境保护第三方监督”新模式。联想到贵州省还是中国环境司法专门化的“前沿阵地”⑤，就不难理解为什么是在贵州而不是其他地区率先出现环境保护第三方监督新模式。

另一方面，从依法行政到法治行政的转变是第三方监督模式出现的内在动力。纵观世界，现代法治国家对行政权不断提出新的要求。一方面，行政权日益膨胀，必须以法治加以适度控制；另一方面，行政权的目的也不再限于直接对社会的管理控制，而要求主动为公众谋福利，有“最好政府，最少管理”进到“最好政府，最多服务”的服务型政府。它要求改变行政主体与行政管理与服务对象的法律关系，行政主体不是法治的最高主体，而首先是法治的客体和对象，行政主体成为人民和行政相对人所监督的对象。同时，国家行政机关也不是行使行政权的唯一主体，随着公民和社会组织等主体参与行政，行政主体也走向多元化，改变政府“包打天下”的局面，部分“还权”于社会。这样，“依法行政”就进一步向“法治行政”演进[9]。质言之，“法治行政”的“法治”至少应包含两层含义：行政权应当被监督；行政主体不是权力的唯一主体。不难看出，贵州省地方政府推动环境保护第三方监督的内在动力，是基于法治行政的理念，并介于政府职能转变的压力，遂尝试借助“第三方监督协议”将环境行政执法的权力“放权”或“分权”给社会组织。这同时也展现了贵州省地方政府为摆脱环保政企合谋“泥潭”而做出的努力：为达到本辖区的环境治理目标，地方政府引入环保NGO等社会力量，在协助政府监督排污企业的同时，也监督自身的环境行政行为，以期达到法治行政的目标。

三、公权利：环保第三方监督的权利（力）基础

在环境司法和行政执法过程中引入案外“第三方”参与，牵涉到诸多法律问题，其中首当其冲的是第三方主体的权利（力）来源问题。为便于深入分析，本部分首先区分了“私权利”和“公权利”，在此基础上阐述环保社会组织的“公权利”，进而针对贵阳公众环境教育中心参与的两个典型案例（分别是第三方环境司法监督和第三方环境行政协助监督）展开分析。

（一）私权利与公权利的划分

权利作为法学的基本范畴和核心概念，法学家们从未间断对其概念和内涵的界定，但从古至今各种学说林立，定义丛生，莫衷一是。曾产生过重要且长期影响的权利释义有：资格说、主张说、自由说、利益说、法力说、可能说、规范说、选择说[10]。康德在谈及“什么是权利”时指出：问一位法学家“什么是权利”就像问一位逻辑学家一个众所周知的问题“什么是真理？”同样使他为难[11]。莱布尼茨称“法学即权利之学”，可见权利在法学研究中的基础性地位。然而，更重要的是对权利进行分类，这关涉到我们如何理解环境保护第三方监督的本质。依据有无法律的明确规定权利有以下几种存在形态：应有权利、自在权利、法定权利和实享权利。而根据权利主体的不同又可以分为：个体权利、集体权利、国家权利和人类权利。其中，集体权利是社会团体、企事业组织、法人等集体所享有的各种权利[10]。可见，环保社会组织的权利即是一种集体权利。然而，集体不同于群体，集体权利并不是个体权利的简单集合，而是个体聚集成一定组织的社会共同体后所拥有的一种“质变”后的权利，它属于组织整体所有，不能分割为个人所有。

对我们分析环保社会组织第三方监督更为重要的是“私权利（private right）”和“公权利（public right）”的划分。马克思在《论犹太人问题》一文中，对“私权利”和“公权利”就做出了区分，他按黑格尔关于政治国家与市民社会两分法，把社会中的人概括为“私人”与“公人”的双重身份和人的“私权利”与人的“公权利”的双重权利。“私人”即作为市民社会的成员的人，是“本来意义上的人”，他的权利称为“人权”，是“不同于droits du citoyen（公民）的Droits de l’homme（人），无非是市民社会的成员的权利，就是说，无非是利己的人的权利、同其他人并同共同体分离开来的人的权利”。“公人”即“政治人只是抽象的、人为的人，寓意的人，法人（与现代意义上的和自然人相对的“法人”不同：笔者注）”。这种“私权利”是建立在个人与社会共同体相分离的基础上的私人利益，不受国家干预的权利；“公权利”的内容则是“参加这个共同体，而且是参加政治共同体，参加国家，这些权利属于政治自由范畴，属于公民权利的范畴”[12]。换句话说，私权利强调的是与国家和政府无涉的私人利益，如生命、财产、健康等权利；公权利则强调参加公共事务的权利，典型如公民的政治权利。进言之，现代社会的环保社会组织作为与自然人相似的拟制人，当然也具有与自然人相似的私权利和公权利，甚至在某些场合，法人公权利的内容比自然人公权利的内容还要丰富和宽泛。

（二）环保第三方监督“贵阳模式”中的公权利之辨

如前所述，环保社会组织作为法人并自然人的集合，与自然人一样都具有私权利和公权利。当代宪法理论认为，社团的兴起使基本权利主体呈现出个人权利主体和集体权利主体并存的二元化局面，社团作为一个集体权利主体，享有集体性的基本权利（包括平等权、政治权利、财产权利等）[13]。在宪法的框架下，监督权是政治权利的一种，而政治权利又是典型的公权利。那么，在环保第三方监督“贵阳模式”中，环保社会组织的监督权也属于“公权利”吗？实则不尽然。

首先，分析第三方环境司法监督案例。案件过程如下，2014年贵阳公众环境教育中心（原告）对清镇市三家陶瓷企业提起环境公益诉讼，清镇市人民法院生态保护法庭受理并开庭审理，庭审中双方当庭达成和解协议，在法庭下达调解书后，贵阳公众环境教育中心、三家陶瓷厂与第三方监督者贵州省贵阳市生态文明基金会分别签订了《环境保护第三方监督协议》，协议约定由贵阳市生态文明基金会志愿者作为第三方监督员对三家陶瓷企业是否按照和解协议中的污染治理方案进行整改、整改后是否依法运行环保设施、是否达标排放等情况进行监督，监督期为一年。案例中，第三方监督者（贵阳市生态文明基金会）是依据《环境保护第三方监督协议》及调解书履行监督职责，对被告的行为进行监督，同时接受法院、原告和被告的监督，并将监督过程中发现的被告存在的问题或污染情况向原告、法院及有管辖权的环境保护部门报告。从协议的签订主体来看，该《环境保护第三方监督协议》是一个基于私主体间意思表示一致形成的私法合同，并在合同中规定了各方的权利义务。其中，第三方监督者监督的内容是“被告”对法院调解书的履行行为。然而，依据区分公法私法关系的原则——公法关系为权力服从的关系或以公益为主要目的的关系[14]，一方面该协议内容是关涉公益的环保事项，另一方面协议的签订有国家公权力机关的“幕后参与”⑥，这使得原本仅是纯粹民事主体间的私法关系部分地转化成了“公法关系”。因为从行使国家公权力的主体范围来看，社会组织一般不具有监督被告履行法院判决的公权力。进言之，环保社会组织是通过《环境保护第三方监督协议》的约定而拥有了原本属于法院的监督职责，然而法院却在这一权力“转移”或“下放”的书面凭证中缺席。此时，第三方监督者监督被告履行调解书的权利（力）更多地应当属于权利而不是权力。

其次，分析第三方环境行政协助监督案例。2013年12月31日，清镇市人民政府与贵阳公众环境教育中心根据《清镇市关于推行企业环境保护相关机制的工作方案》（清委办通字[2013]139号）签订了《公众参与环保第三方监督委托协议》，赋予贵阳公众环境教育中心对政府部门及辖区内企业的监督权利及职责。由贵阳公众环境教育中心和被监督企业签订《委托环保公益机构第三方独立监督协议书》，明确被监督企业的职责、贵阳公众环境教育中心对企业进行监督的具体内容及权利义务。其主要内容为：由贵阳公众环境教育中心监督企业环保工作进行情况、企业履行环保义务情况，通过监督提升企业负责人和工作人员的环保意识和污染防治能力；监督生态局、安监局、质监局等政府相关职能部门依法履行职责的情况；贵阳公众环境教育中心对监督情况形成工作报告向清镇市政府报告。此举开创了我国政府委托环保NGO作为第三方监督企业和政府职能部门环保工作的先例。在这一模式中，政府行政部门和企业成了“运动员”，公众和环保组织当上了“裁判员”。其中，贵阳公众环境教育中心作为第三方监督者，其主要职责是：以独立第三方监督者的身份，依法行使公众监督权；根据协议监督政府的环境监管行为；帮助并监督企业依照国家法律法规做好环境保护工作；对居民监督员进行相关法律及环保知识培训；对企业可能存在的安全隐患以及超标排放提供专家咨询等。可以看到，该案例与前述第三方司法监督明显不同的是，国家公权力机关（清镇市人民政府及其职能部门）直接参与了《公众参与环保第三方监督委托协议》的签订。根据协议，第三方监督者既监督政府的环境监管行为，又监督企业的排污等环境保护行为。显然，前者属于公众监督权即“公权利”的范畴；后者则是来自政府公权力的转移，即政府与环保社会组织签订了委托协议。这就引发了一个至为关键的问题，第三方监督者监督企业遵守环境法律法规的权利（力）在法律性质上是权利还是权力？

总结来看，第三方环境司法监督和第三方环境行政协助监督模式中的环保社会组织至少存在三种不同的权利（力）：监督企业（被告）履行调解书的权利（力）、监督政府环境监管行为的权利、监督企业遵守环境法律法规的权利（力）。其中，环保社会组织“监督政府环境监管行为的权利”属于属于公众监督权，即典型的参加国家公共事务的“公权利”。另外两个监督企业履行调解书和遵守环境法律法规的权利（力）则都是从国家公权力机关（分别是法院和政府）“受让”而来，那么这些是权利还是权力，是公权利还是公权力呢？从监督的内容来看，企业履行调解书和遵守环境法律法规的行为也属于广义的国家公共事务，因此可以说这些监督权也属于“公权利”的范畴。可见，“公权利”是环保第三方监督的权利（力）基础。然而，这些“公权利”因其来源的特殊又具有一定程度的强制性，因此又不同于一般意义上的“公权利”。下文将通过公法中的社会权力理论，深入分析环保社会组织第三方监督的权利（力）本质，从而窥探环保社会组织参与环境监督的“公权利”演变为“社会权力”的过程。

四、社会权力：环保第三方监督的权利（力）本质

权力和权利没有绝对的分水岭，两者在法律上既相互区别，又相互渗透、相互转化。现代意义上的权力（power）和权利（right）皆来自于西语，权力本意为力量和能力，即具有一定的影响力和强制力。而权利则是“权力利益”（日本人把德文的权利（recht）译为“权力利益”，略作“权利”）的简称，这意味着权利中隐含权力[15]。而权利和权力是怎样产生的？自然法学派认为权利是“天赋”的，即先有权利（自然权利），后有国家权力，权利先于国家权力而产生，然后再由国家权力来保护。也就是说，国家权力源自社会共同体中的个人为保护自己的人身和财富，自愿放弃管理自己的权利，把它授予这个共同体，这就是伟大的利维坦的诞生[16]。可以说，国家权力是个人权利的“异化”，是一种不可或缺的“恶”。那么在个人权利和国家权力之外，还有第三种“权利（力）”吗？答案是肯定的。

（一）公民社会和社会权力的勃兴

为便于区分，本文将国家公权力机关（立法、行政和司法机关）的权力统称为“国家权力”；把自然人和法人拥有的私权利和公权利综合起来统称为“个人权利”。在此之外，还有区别于国家权力和个人权利的另一种权利（力）——社会权力。由于“社会权力”并不是法学或政治学的核心概念，因此学界专门研究社会权力的成果不是很多，且各种观点差异较大。在马克思的经典著作中，对社会权力的理解也不完全一致，或者把社会权力理解为与国家权力相对立的力量；或者将社会权力等同于国家权力；或者把社会权力理解为一种与个人权力相对的集体力量[17]。非马克思主义学者有根据行使权力的机构或组织对社会权力进行定义，认为社会权力是指由军事、政治组织以及营利经济组织以外的其他社会组织行使的权力，其核心是一种爱的权力和整合性权力[18]。而国内对社会权力进行持续深入研究的学者当属郭道晖教授，作为一名马克思主义法学家，他继承并发展了马克思关于社会权力的观点，将公民社会作为社会权力的载体来进行研究，建立了政治国家、公民社会、市民社会的三重分析框架，超越了从黑格尔开始所确立的政治国家与市民社会的二重分析框架[19]。本文沿用郭道晖的观点，认为社会权力是在国家与社会二元格局下，社会主体拥有自己的社会资源和独立的经济、社会地位而形成对国家和社会的影响力、支配力[20]。

从历史渊源上看，社会权力的产生与国家权力类似，但其先于国家权力的产生，恩格斯把它称为“国家权力的萌芽”。人类早期社会权力的出现是个人权利的第一次“异化”，国家出现是个人权利的第二次“异化”，之后国家便把社会权力吞并，多数情况下国家权力和社会权力合二为一。但随着近代市场经济的发展，市民社会兴起，国家与社会逐渐分离，并形成了与政治国家和市民社会不同的公民社会。公民社会是现代社会的社会权力赖以形成和发育并彰显其作用的政治社会基础。公民社会是同政治国家相对应的政治社会，它是由公民（即马克思笔下的“公人”或“政治人”）组成的政治存在，而不只是纯经济的存在或作为自然人、私人的民事主体存在。市民社会指的是自然人或私人社会，它强调的是个人权利中的“私权利”。与之相反，公民社会则是一个政治化、组织化的政治人社会，它强调的是公民的政治权利及公权利。从这个意义上说，公民社会的根基在于公人的公民权，公民权的本质正是政治人或公人的“公权利”。在公民社会这一基础之上，公民的公权利（政治权利）经过集合，并通过组织化的形式质变为现代意义上的社会权力。实际上，当代社会权力的形成和壮大，是个人权利社会化和国家权力社会化两个过程同时作用的结果。社会权力主要来源于公民社会公权利的集合和组织化，还有一部分是国家将过去“吞食”去的社会权力还给社会。

从权利的组成要素来看，郭道晖认为任何权力都必须具备三大核心要素：权力主体、社会资源、一定的影响力和支配力。首先，社会权力作为非政府权力，其权力主体具体是指与国家相对的个人、国家之下或国家之外的社会组织、非政府性社会团体、跨国团体或机构[21]。其次，社会权力的主体不仅拥有公民的公权利这一法律资源，而且还拥有大量的资金、产业等物质资源，以及知识、技术、威望和荣誉等精神资源。可以看到，全球范围的各种非政府组织凭借自己的资金、技术和话语权在各种国际事务以及本国国内事务中产生着巨大的影响，这样的例子不胜枚举。当然，社会权力的主体不可能像国家权力一样拥有大量具有强制力的“硬资源”（如财税、军队、警察），换言之，社会权力所依靠的社会资源更多的是一种“软资源”。最后，社会权力也具有一定的影响力和支配力，但它的支配力受其“软资源”的影响，更多的体现为一种“软权力”。在对相对人施加影响力的时候通常是采取先沟通反映、协商谈判，再建议批评、游说申诉，并争取到国家权力的支持；实在走不通则可能诉诸舆论压力或群体性抗争，直至社会革命。总结来看，社会权力的主体具有多元化的特征，社会权力的资源多是分散于不同领域的软资源，社会权力的支配力更多是一种互动协商式的影响力。不难理解，社会权力为了能够有效整合公民的个人权利，高效利用分散的社会资源，并能够与强势的国家权力互动对话，社会权力主体的组织化在所难免。正是基于人们对正式组织的信赖，作为一种正式组织的非政府组织在社会治理中发挥着越来越不可或缺的功能[22]。经过对比研究发现，社会组织是社会权力的核心力量，它们掌握着大量的经济、政治和文化社会权力[23]。

（二）环保第三方监督“贵阳模式”中的社会权力之辨

近年来，环保社会组织越来越成为环境治理中的一支重要力量，正如学者江平所言，“环境权越来越变成一个社会的权力”[24]。可以看到，国家权力在环境治理领域的支配力和影响力正在逐渐弱化，一方面是政府职能转变过程中主动“让权”，另一方面是公民社会勃兴之后社会权力的自然生长。然而，由于社会权力是介于国家权力和个人权利之间的一种权力形态，因此，它有其独特的运行规则。根据学者王宝治的研究，社会权力的运行有三大特质：独立与自治（社会权力与国家权力之间）；竞争与合作（社会权力之间）；交涉与互动（社会权力与个人权利之间）[25]。质言之，社会权力作为一种新兴权利（力），它的运行规则主要体现在其与国家权力和个人权利的关系之中。

由此，我们来看环保第三方监督“贵阳模式”。在第三方环境司法监督案例中，环保社会组织凭借第三方监督协议拥有了原本属于法院的权力（监督被告履行调解书），那么第三方的监督权属于哪种权利（力）呢？从权利（力）主体角度看，非政府组织既可以是个人权利的主体，可以是社会权力的主体，还可以是国家权力的主体（以授权或委托的形式）。在本案例中，法院并未通过书面的授权或委托文件授予贵阳市生态文明基金会司法监督的权力，故该监督权并非国家权力。再看个人权利，个人权利可以分为私权利和公权利，依据前文分析，本案例中的第三方监督协议本是纯粹民事主体间的私法关系，但因种种原因部分地转化成了公法关系，故此处的监督权不属于私权利。然而公权利一般指公民或法人组织参与国家公共事务、监督公权力机关的行为，此处的监督权因为涉及环保事务暂可以认定为环保社会组织的公权利。再依据社会权力的组成要素和运行规则分析，贵阳市生态文明基金会作为独立于政府的社会组织确实拥有一定的社会资源和影响力；并符合独立和自治的基本要求；监督协议签订之前也有筛选第三方监督者的过程，符合竞争和合作的运行规则；同时基金会聘请专家参与监督过程，也存在与个人权利的交涉和互动。由此观之，贵阳市生态文明基金会监督被告履行调解书的权力完全符合社会权力的构成要素。

其次，在第三方环境行政协助监督案例中，环保社会组织通过《公众参与环保第三方监督委托协议》拥有了对政府部门及辖区内企业监督的权利（力），并通过《委托环保公益机构第三方独立监督协议书》明确了被监督企业的范围和名单。根据上文分析，本案例中监督政府行为的权利显然属于公权利，监督企业遵守环境法律法规的权利（力）在法律性质上则尚未明确。根据两个协议书签订的主体以及贵阳公众环境教育中心的监督内容，显然，此监督权并非私权利。根据《环保法》规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向主管部门举报。但这一权利作为一般意义上的举报权，并不意味着环保社会组织天然地拥有监督企业日常生产和排污的权力（这属于政府机关的公权力）。质言之，该案例中贵阳公众环境教育中心监督企业的权力只能来自于国家权力的主体授权和委托。根据行政法的一般原理，被授权组织的权力来源只能是法律、法规和规章，因此，本案例是通过第三方监督委托协议的形式将权力委托给了社会组织，这一“分权”过程正应了现代行政从权力行政、命令行政转向合作行政、参与行政的需求。再依据社会权力的组成要素和运行规则分析，贵阳公众环境教育中心监督政府和监督企业的权力也都符合社会权力的构成要素。然而区别在于，前者是个人公权利组织化的结果，后者是国家权力“分权”予社会的结果。这正应验了社会权力的形成和壮大是个人权利社会化和国家权力社会化的双重结果这一观点。

五、结论与展望

环保第三方监督“贵阳模式”本质上反映了权力多元化和社会化在环保领域的延展，表征着非政府组织-社会权力的核心主体在环境保护领域发挥着日益强大的作用。环境保护第三方监督的出现是环保领域公众参与外在压力和法治行政内在动力的催生。加之环境公益诉讼“贵阳模式”的经验教训，可以看到我国已有部分社会组织能够较为娴熟地运用社会权力参与环境治理。可见，环保领域社会权力的复苏和成长，在一定程度上已经稀释了我国长久以来完全由政府包揽环保事业的权力独语现象。

然而，需要警惕的是，“贵阳模式”中第三方主体监督企业的权力虽然在形式上是社会权力，但实际上可能只是国家权力的延伸或其在具体运行中的存在形式。正如福柯所言，政治权力也通过介于中间的一些机构来行使，这些机构看似与政治权力无关，独立于政治权力，而实则不然[26]。这也提醒我们反思我国环保NGO官方色彩浓厚的现状。环保社会组织如何真正实现独立和自治的基本要求，这需要国家和政府“自上而下”的培育，需要公民社会“自下而上”的涵养，更需要法治社会的全面建立。实际上，环境多元共治的实现需要充分调动国家权力、社会权力和私人权利的积极作用，在三种权力（利）之间形成合理的配置。本文仅从权利（力）的角度揭示了环保社会组织参与环境监督的本质，环境保护第三方监督能否真正为我国环境多元共治的制度化因应提供可推广的模式，还有待进一步的深入研究。

[注 释]

① 环境保护“第三方”主体的称谓最早由王曦教授提出，王曦对“第三方”主体范围的界定较为宽泛：“第三方”主体是对于政府环保履职和企业履行环保社会责任的监督者，它包括国家权力机关、国家检察机关、国家审判机关和公民、法人（包括在不因从事排污和资源开发行为而处于被监管者地位时的企事业单位和个体工商业者）和其他组织。本文亦认为环保社会组织属于“第三方”主体之一，但“第三方”主体不限于社会组织，其究竟应当包含哪些主体不在本文的探讨之列。参见王曦：《提升<环保法>的功能，为环保事业主体有效互动提供法律保障》，《绿叶》2011年第8期。

② 参见罗光黔、周国防“环境公益诉讼第三方监督的实践与思考”一文，载于《环境保护》2014年第16期；王以淼“浙江：积极探索“第三方”监督”一文，载于《中国环境监察》2015年第1期。张姝“对环境民事公益诉讼中第三方监督机制研究的几点思考”一文，载于《法制与经济》2015年第5期。

③ 参见郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社2003年版；郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版；郭道晖：《人权论要》，法律出版社2015年版；王宝治：《当代中国社会权力问题研究》，中国社会科学出版社2014年版；王宝治“社会权力概念、属性及其作用的辩证思考——基于国家、社会、个人的三元架构”一文，载于《法制与社会发展》2011年第4期等。

④ 参见《环境保护部关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》（环发[2010]141号）。

⑤ 2007年我国首个环境保护法庭在贵州省贵阳市成立，之后环保法庭在全国各地逐步推广，为推动环境司法的发展，贵州省还探索形成了环境审判“贵阳模式”。

⑥ 根据调查显示，在该第三方监督协议签订的过程中，被监督对象（诉讼过程中的被告）是在法院的幕后参与和指导下自愿或被迫与作为监督者的第三方签订协议。

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Identifying the Rights or Power of Third-party Environmental Supervision—— A Case Study of Guiyang Model

WANG LUQUAN

Third-party environmental supervision was first founded by the ENGOs and local government of Guizhou province. The Guiyang model of third-party environmental supervision can be divided into judicial supervision and administrative assistance supervision. In this model, the ENGO serves as a third-party supervising the environmental behavior of government and enterprises. But there are still many theoretical issues to be discussed. Proceed from the reason of this phenomenon, the paper analyzes the private rights and public rights of ENGO in Guiyang model and recognizes the particularity of ENGOs' rights/force. Finally, the paper argues that the rights/force of supervision of third-party is a kind of social power in essence, and that the rise of third-party environmental supervision reflects the diversity and socialization of power in the field of environmental protection.

third-party environmental supervision; ENGOs; public rights; social power

X321

A

1008-472X(2016)06-0120-08

2016-09-21

2015年国家社会科学基金重大项目“基于风险的环境治理多元共治体系研究”（15ZDC031）

王镥权（1988-），男，河南鲁山人，武汉大学法学院环境法研究所博士研究生，研究方向：环境法基本理论、环境行政法。

本文推荐专家：

韩松，西北政法大学，教授，研究方向:民商经济法。

焦和平，西北政法大学，副教授，研究方向:民法和知识产权法。