新一届美国政府网络空间政策前瞻

吴世忠

新一届美国政府网络空间政策前瞻

吴世忠

吴世忠 博士，研究员，《中国信息安全》杂志社总编辑。曾获国家科技进步一等奖等奖项，公开发表文章百余篇，著有《信息系统的互连与互通》、《C3I系统的安全与保密》等专著和《应用密码学》等译著。

美国大选既是美国的事情，又是世界的事情。其对当今国际关系中居于核心地位的中美关系而言，必将产生重要影响。由于网络和信息安全现已成为中美关系的核心问题，在这个大背景下审视和研判美国新一届政府的相关政策走势，以及将会对未来网络空间治理和网络安全问题带来什么样的影响，结合习近平主席提出的加快推进网络强国战略，作出相应的政策安排，无疑具有重要的现实意义。

美国大选；中美关系；网络和信息安全问题

美国政策的基本面

如何对美国总统大选和政策变化进行判断，以及新一届总统对网络和信息安全问题的影响，需要在一个大背景下加以把握。

第一，要看到美国整体走弱的动态趋势。判断美国正在往哪里走，这是最大的一个背景。可以从三个方面加以理解：一是，虽然奥巴马政府不断努力，使美国经济有所提升，实力有所恢复，但是美国从过去一家独大到慢慢走下坡路的趋势没有改变；二是，二战以后由美国主导的全球治理体系，包括联合国、金融体系、世行，政治、经济等一系列由美国主导的制度体系面临很多困难，现在都在谈论联合国的改革，甚至有解体的危险；三是，从美国国内看，奥巴马接手政府以来，在逐步做一些收缩。在国际事务中，皮尤研究中心前不久的一个民调显示，一半多的美国人都认为美国应该做好自己的事，少管一些世界上的事，执政党和政府，要多关注老百姓的事情。有人认为美国在从全球主义向国家主义收缩，甚至说奥巴马执行的是开明国际主义，不像前一届政府那样四处扩张，动不动就派兵去打仗。

第二，要考量美国政治、文化具有相对的稳定性。美国的政党体系和官僚体系，经过上百年的发展，相对来说是稳定的。特别是美国经济这几十年发展实力雄厚，对网络安全的发展脉络把握得比较清楚，虽然政党交替，但总体上是继承多于改变。可以归纳为这样一条线，克林顿抓信息高速公路建设，布什强调管控好网络，把信息安全、网络安全体系化，奥巴马则重在用网，发挥网络的作用和优势，让网络更开放、更繁荣、更安全。所以从网络上看建网、管网和用网，总体上是继承的关系，改变不大。此外，美国政治、文化的稳定性还体现在庞大的智库，为政府提供了厚实的智力资源，研究重大问题，游说和监督美国政府，很有影响力。最近美国智库发布的几个很具启发性的形势报告，就足以说明问题。

第三，要认识网络空间及安全的特殊性。这个特殊性，简单地说，技术发展，特别是信息技术发展日新月异，安全风险和隐患如影随形，这是和过去传统社会不太一样的。再者，网络是一个新生事物，全球都面临着网络空间带来的共同挑战，不只是先进国家才有，落后国家没有，也不是说美国才有，中国没有。各国政策监管普遍发力，几乎所有国家都经历了先发展后管理的过程，问题出来以后才考虑怎么应对，开始时政治因素大于技术因素，这几年是技术因素大于政治因素。特殊性还表现在，网络空间广泛连接以后，利益多元关系变得异常复杂，不确定性、不可预测性非常强，网络安全事件大幅上升，无论是国际间还是机构间，要想准确把控它，现在还不到位，还需要探索，这个问题不是高估了就是低估了，所以产生了很多误判和扯皮的事情。

在这样的大背景下，审视美国新一届政府的政策走势，可能会看得更清楚更准确一些。

网络空间政策的不变与变

接下来我们来看一下，希拉里和特朗普两位总统候选人，不论哪个胜出，估计都会像之前的总统一样，从前任政策上来继承，奥巴马在网络安全政策上有百分之七八十都是从布什政府那里继承来的。进而条分缕析，哪些是不可变的，哪些是能够变的。

其一，美国对网络空间的国家认知，只会加强，不会减弱。美国对网络空间战略的认知，应该说是超前的，走在世界的前列。从全局看，它直接影响国际事务，影响美国利益和全球利益影响。

其二，美国对网络空间治理的大政方针也不会改变，而且维护现有体制还会加强。从希拉里一贯的强势和传统的怪招来看，这方面只会加强，坚决捍卫美国利益。因为他们认为现在的现有体系面临挑战，美国在网络治理上面是要维护它，是在打保卫战。包括推进互联网的开放，维护网络空间的繁荣，推进网络空间的治理，都不会改变的。

其三，从美国国家利益出发，利用网络优势推行美国的价值观，这个也不会变，而且只会更强。这些年，美国两个女国务卿对互联网政治都情有独钟，奥尔•布赖特第一个公开宣称，互联网将会对国际社会，特别是对社会主义意识形态构成强大冲击；希拉里则第一个提出网络外交，国际社会公认她是阿拉伯之春的幕后策划人，她当国务卿期间，西亚、北非风起云涌，也是在人权和价值观方面对像中国等国家指责、批评最多的。如果希拉里当选了，这个方向是为不会变的，包括对关键技术的保护，对治理权的维护，对网络自由的鼓吹等等，会更强化。特朗普当选结果也差不多。

下面从五个方面来理解中美间存在的分歧和美国方面可能会出现的变化。

第一，在网络空间问题上表现出更强硬的态度。在竞选过程中两个候选人都认为奥巴马对国际社会做了过多的让步，这也包括在网络空间问题上。

刚刚取得大选胜利的特朗普在胜选演讲中提出，将带领美国人重塑国家命运、复兴美国经济的紧迫工作。外界了解比较多的是他的右翼主义倾向，以及他在竞选过程中所提到的美国利益至上原则和有关贸易保护、地缘政治等方面的观点。但由于他没有任何执政经历，政策的体系化不清晰，也没有就网络空间及安全问题作过系统阐述，从继承关系上看不妨拿希拉里的执政方针和网络空间策略作为参考，尽管特朗普可能会减少或者收缩对外的扩张，把重心回归到美国国内。希拉里在败选演说中也表示，为了国家利益，她愿意和新任总统携手合作。我们知道，希拉里最关心的，也是她最擅长的，当属亚洲战略、人权、网络安全和贸易四个方面，她的一些发言都和网络紧密相关。亚洲战略，环太平洋贸易协定她是始作俑者，一直讲要强化。如果希拉里执政，总体上可能会比奥巴马更强势一些。

具体来说，从宗教、情感和根源上来讲，美国更关注欧洲和中东，为什么专门要强调亚洲战略，这主要是针对中国，强化美日、美韩关系，制约中国。他们对中国的意识形态是充满敌意的，一开始政策上会收紧一些，在网络安全领域里面同样收紧。人权这个问题和意识形态有关，一定会通过网络加强攻势，力度只会比奥巴马强，不会弱，我们在维护政治安全、政权安全方面的压力会比现在还要大。

在网络安全领域，他们指责、诬蔑中国在网络空间上对他们构成的威胁和伤害，在网络治理上面对他们的质疑和挑战，回击力度会更大一点，甚至会重回网络威慑的对抗，比之奥巴马动口不动手的做法，可能会有实际动作，会有新的变化。所以推动两边的沟通、交流，会比较频繁。

在贸易方面，由于美国数字贸易占据了整个贸易的一半以上，又以服务贸易为主，统计表明美国服务业达到百分之七八十，而亚洲主要还是以制造业为主，就会产生贸易不平衡，产生贸易争端和贸易保护。所以在贸易领域，他们会提出一些新的规则来保护自己的利益，而希拉里的强项是设置议程和先发制人，然后寻求支持，最后达成共识。

第二，无论是哪个总统都应该承认，美国在网络空间面临的最大挑战，是怎么样维持美国主导的网络治理体系，就是维护现有的格局，维护其既得的利益。为了维护这个利益，它要应对一个质疑者，分别管控好中国和俄罗斯。欧洲其实还仅仅是个税收问题，是贸易的问题。美国对欧洲，因为反恐需要加强对网络的管控，但是根本来讲是跨境流动，做买卖和收税，属于经济利益问题。但对中国和俄罗斯而言则涉及意识形态等方面，在动摇和挑战他们的能力。2003年是一个分界点，从2003年到2013年这十年间中美网络扯皮不断，矛盾增长和凸显，两国深陷其中。到了2013年以后，最近这几年上升到了最高领导层关注的层面上来，美国不断指责中国进行网络攻击和网络入侵，发起对五名中国军人的指控。到了2015年两国领导人在几次峰会上，把网络安全作为头号议题摆到桌面上来。中美之间，从极个别事件上升到了普遍的而且是最重要的核心问题上。面对中国两国网络关系不断升级的局面，兰德报告提出，与中国达成网络共识，不要再打打杀杀搞对立。其实，我们认为，中美两国在网络空间的最大分歧核心在于缺乏战略互信，美国认为就该他来管，别人都应该服管，而中国对于美国一家独大控制下的网络有担心、不相信。对于中国有没有网络主权，美国有没有网络霸权，则各话自说。中国方面认为美国有能力操控网络上面的信息，中国当然有权利管控自己网络中的内容和信息，这就存在分歧。

第三，中国要利用网络进行发展，正在通过网络抓住各种机会，把信息化视为一个重大的发展机遇，在战略上积极推进。但是美国方面认为中国发展网络是为了用于军事，所以网络会不会军事化，能不能利用网络开展军事行为，攻击关键基础设施，打网络战，一直存在着担忧。

第四，网络攻击职业化、国家化倾向日益突出。现在各种群体都起来了，大家知道网络空间的变化过程就是一个典型的权力转型过程，它把国家权力赋予到每个人身上，把顶层的和高级的赋予到草根上来，在网络空间一个人的力量有时就可以撬动整个世界，单个人就可以挑战一个国家。美国一提到网络攻击就认为是政府行为，这怎么可能都是政府行为呢，大部分都应该是个人行为。美国人说他们有溯源能力，但又不给你看，因为这样会损害他们的政治或安全利益。所以对网络攻击的判断，中美还处在一个极不对称，或者说非常初级的层面，这方面的分歧也很大。

第五，是网络情报行为，即如何从网络上获得有利的信息，如何从网络上得益，或者美国能不能对全世界网络进行监控。在斯诺登事件发生之前美国对中国一直是非常强硬的，只许州官放火不许百姓点灯。斯诺登事件他们理亏了，有所收敛。这也是分歧所在。

兰德报告里有一句话说得好，美国希望以规则来维持现状，中国则意在以发展来改变这种治理格局。美国通过一系列的政府报告表明，他们极力想维护现有的秩序，认为中国是在用计谋，诬蔑中国谋求弯道超车。中国国家主席习近平在几次大会上提出了国家网络安全观，全球网络治理观，为世界所关注。现在确实存在着如何加深理解，尤其是在缺乏战略互信的情况下增加信任的大问题，在网络空间找到解决的好办法。有两个极端情况，一是会比奥巴马时期的政治环境更糟糕，这是希拉里性格决定的，二是也可能比奥巴马时候更好，这是希拉里能力决定的，她自称是问题解决者。那么特朗普会是什么样呢，这个还有待观察。

美国的第二个挑战者是俄罗斯。俄罗斯一直扮演着这样的角色，而且是美国直接的挑战者。美俄在网络空间也一直在较力。从公开的信息看美俄之间在网络空间方面有共识，也有分歧。共识是，双方都认为网络威胁很大，作为世界大国都必须对网络攻击予以高度重视，同时都认为要先把网络空间概念搞清楚，这样才有讨论的共同语言，2014年美俄公布了40个网络空间和网络安全的术语。还有就是双方在积极促进和维护好网络空间，如果出大事对大家都不是好事。分歧是，如何界定攻击的门槛，如何明确制裁的手段和力度，是否可以先发制人，在治理方式上，美国把国际关系中冷战时期的军控等国际治理问题放到了网络空间上来，俄罗斯认为光是美国管还不行。

中美俄三国纠结着复杂关系。俄罗斯和美国、中国之间都在积极洽谈，但也都有冲突。2013年英国北爱尔兰G8峰会上，美国和俄罗斯签署了国际安全领域使用信息通讯技术威胁的协议，双方确定美国和俄罗斯直接协调机制，分别由俄罗斯联邦安全总局和美国中情局负责。斯诺登事件以后停下来了，但也没有完全断掉，停而未废。去年月份，联合国信息安全政府专家组有45个国家参与，美俄提出了网络空间国际行为准则。中国也和美俄洽谈，各方面沟通得很好，但是2014年美国起诉了中国军人，中美的沟通就停了下来。2015年习近平主席访美前中国政府官员和美方进行了新的接触，沟通机制开始逐步恢复起来。

所以说，美国新一届领导面临着这样两个大国，一个是中国质疑他们的权威，一个是俄罗斯不断闹事，在这种情况下奥巴马政府是做了一些让步的，包括管理方式的变化，包括行使制裁手段、顺应国内民生等等。新一届领导人上台后，可能会采取措施止损，或者出些新招。总体上说，本质上不会有太大的变化，但是处理方式上会有所不同。在政策上，可能先强后弱，每届总统大体上都是这样。在经贸上，他们会更加务实，作为一个经济强国，必然在提振经济上下功夫。在治理上，会分权，但分权的同时必须分责，不会只要权利不要责任。这是美国的逻辑和商业道义。

第六，竞选人个人风格的影响。美国的稳定性中存在变化来自总统的个人风格和能力，大家知道希拉里是典型的鹰派，中国人对她很熟悉。特朗普，世人把他称为疯子，但是他也有独到的魅力，他是一个典型的商人和政客，商人就是任何事情都讲利益，判断利害，他的信念远不如希拉里那么执着，他率性，没有连贯的风格，他的对华政策可能比较极端，某些方面用力很猛，特别在贸易保护方面，如他竞选所言，会采取强硬态度。当然，在竞选获胜后他也说了，要和所有的人，所有国家搞好关系。美国一家研究机构在中国做了一个民调，有37%的受访者喜欢希拉里，22%的受访者喜欢特朗普。对于希拉里这个和中国打了二十多年交道的人，美国有个评论，说她在谋职的时候是国家主义者，任职的时候是全球主义者，我们给她加一句，当权的时候是霸权主义者。但是我们对特朗普了解不多，一个没有从政经历的人执掌美国，具有极强的不确定性，将给美国政府带来极不可测的执政方式。但是就像评论家所说，希拉里代表了令人失望的确定性，而美国人为了变革而选择了不确定性。

知己知彼，百战不殆

美国大选已经结束，新的问题正在到来。我们一定要跟踪、研究它们，要加强对网络空间所面临的新情况、新政策的研究，制定我们的政策，这是当务之急。这些年来我们之所以应对还比较得当，就在于我们对美国的了解和研究比较深入。美国有一批了解中国的人，我们也要有一批了解美国的人，在缺乏战略互信的情况下，如果双方都能够比较准确地了解对方，就能增进理解、增进沟通。要利用中国现在的发展优势，更加积极主动。比如在网络空间治理方面我们已经提出很好的主张了，在落实过程中怎样既能获得应有的权利，同时也要分担一些责任，无论推动多方也好，多边也好，积极利用这些力量，善于和美国打交道。中美之间确实和则两利，斗则两伤。国内政策，信息安全、网络空间安全政策的制定一定要多考虑外部性，一定要立足国际事务和战略思维，从全球角度考虑问题，不能让我们的政策一出台就激起反弹，要注意方式方法，用让世界上听得懂的声音来阐述我们的主张，促进中美之间达成一些更加开放、更加务实的协议、协定，争取把中美之间在网络空间的协作关系至少提升到现在美俄的水准。作为发展中大国，建设网络强国，我们应当谋求更多发展利益和国际上的话语权，在世界治理体系、安全能力各方面都有我们强大的东西，尽早实现网络强国的战略目标。

(责任编辑：钟宇欢)

A preview of the cyberspace policy from next U.S. administration

WU Shi-zhong

United States General elections are both American and world affairs. Its the core of Sino-US relations in today's international relations, will have a signifcant impact. Due to network and information security has become a core issue of Sino-US relations, in the context of the review and judge United States trend of new Government policies, and will have on the future of cyberspace governance what implications and network security issues, with XI Jinping proposed accelerating the network strategy, make corresponding policies and arrangements, is of great signifcance.

United States General elections; Sino-US relations; network and information security

G20

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