从IANA移交看ICANN新全球网络治理模式

陈莱姬

从IANA移交看ICANN新全球网络治理模式

陈莱姬

陈莱姬 汕头大学长江新闻与传播学院教授，英国威斯敏斯特大学博士，研究领域为政治经济学、国际传播、媒体全球化和流行文化。

美国政府在2016年10月1日移交IANA职能管理后的全球化概念，此概念过去常常用于解释ICANN组织结构的独特性和独立性。通过对ICANN第57届会议的个案研究ICANN新的全球性治理架构是否可以反映全球公共利益：首先，ICANN在组织运营上强调从下到上的问责制，让规则制定者和规则跟随者能够透过协调，对互联网的标准模式建立共识；其次，ICANN的多元性体现在地域非国家，以地理和文化邻近性来进行活动的划分，在ICANN的组织里，国家的角色比其他社群更有限。从全球化的概念，全球互联网在技术层面虽然表现出一致性，但进入不同的地区市场，全球化结构仍然必须与区域的主体进行协商。另外，ICANN组织采取多方利益相关方运作模式，强调技术优先和商业利益优先的概念，然而互联网的技术与资源运用，却呈现了美国大企业主导市场、南北国家在科技资源的失衡等问题。

ICANN；问责制；全球网络治理；多方利益相关方；全球与地方

一、绪论

互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）第57次会议，2016年11月3日—9日在印度海得拉巴举行，共有3182人现场与会，打破了ICANN参会人数纪录。①宋崝：ICANN第57次会议简况2016-11-15，网络空间治理创新https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0NTU0N Q==&mid=2649565212&idx=1&sn=0cf37afa6ab0ed78f1202dc05cc7a50d&chksm=be89505a89fed94ca222a945fa799bd84b 5adecf9ff11b78759dae54764151370a8be85c1918&mpshare=1&scene=1&srcid=1115OIQPwQ3Hl0ScesHX0PuM&key=9ed 31d4918c154c88e9851a3de212888402b2bad04e5724c93e1e84ba7f0a63ff06377f0ed73df5656857d50ceb9b2228e72be0045ab 327704b059c233fa2cc5078db4986d818cdd02a42ae73c503d3c&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&devicetyp e=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=SyKgNqongj5ktl3OykplmFWh7ysSvQTQ%2BDHPFbJS69SykM 5AUT9sCbAd9TBHRR6WICANN第57届年会的特殊性，在于这是IANA职能管理移交后的首次会议，IANA监管权限的转移，有两个重要意义：首先是美国政府取消了与ICANN的合同关系，退出了域名根区管理，而美国政府移交管理权的主要动机，正是为了实现ICANN的去政府化和私营化；其次象征着ICANN治理架构产生变革，对ICANN而言，是要在实现独立下，持续推进全球化改革，特别是不断改进参与的多元化和决策的代表性。

在ICANN第57届会议开幕式上，总裁兼CEO马跃然（Goran Marby）强调：第一，移交后，美国政府对ICANN的监管，变成了全球互联网社群的监管。第二，进一步加强ICANN与全球互联网社群的交流合作，使更多人了解互联网包括架构的分布，以及去中心化和自愿合作的工作机制。第三，要明确划分ICANN社群、ICANN董事会和ICANN机构的不同职责，即社群负责制定政策并监督董事会和员工，董事会批准政策，机构负责实施政策。这三点概念凸显了ICANN在去美国化下，新的全球性治理架构。①宋崝：ICANN第57次会议简况2016-11-15，网络空间治理创新https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0NTU0N Q==&mid=2649565212&idx=1&sn=0cf37afa6ab0ed78f1202dc05cc7a50d&chksm=be89505a89fed94ca222a945fa799bd84b 5adecf9ff11b78759dae54764151370a8be85c1918&mpshare=1&scene=1&srcid=1115OIQPwQ3Hl0ScesHX0PuM&key=9ed 31d4918c154c88e9851a3de212888402b2bad04e5724c93e1e84ba7f0a63ff06377f0ed73df5656857d50ceb9b2228e72be0045ab 327704b059c233fa2cc5078db4986d818cdd02a42ae73c503d3c&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&devicetyp e=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=SyKgNqongj5ktl3OykplmFWh7ysSvQTQ%2BDHPFbJS69SykM 5AUT9sCbAd9TBHRR6W

本研究报告主要讨论的是：首先，以政治经济学和全球化理论框架解析ICANN新的组织管理架构？其次，面对网络发展的问题日益复杂，ICANN对网络空间的分配和管理以利益群体相互协商，不是以国家的政治边界的概念进行划分，这样的互联网治理模式，可能引发什么不同观点的讨论？

二、ICANN的全球性治理架构

互联网起源于美国，在上世纪90年代之前一直为军事、科研服务，最初互联网的地址资源分配，是由美国政府合同下的互联网号码分配当局负责（Internet Assigned Numbers Authority，IANA），由IANA将地址分配到ARIN（北美地区）、RIPE（欧洲地区）和APNIC（亚太地区），然后再由这些地区性组织将地址分配给各个ISP（Internet Service Provider）。随着互联网的全球性发展，美国开始进行管理改革，着手成立新的机构执行IANA的职权。

因此，ICANN这个非盈利组织，在1998年10月成立，开始参与管理互联网域名及地址资源的分配，2009年10月2日获准独立于美国政府之外，取得独立地位，而IANA成为ICANN下面的一个职能部门。接着，美国政府2014年3月宣布启动IANA职能管理权移交，表示从2016年10月1日，美国商务部下属机构国家电信和信息局把互联网域名管理权完全交给ICANN，两者之间的许可证管理合同在10月1日自然失效，不再续签。

美国政府退出对IANA的监管，宣告ICANN的管理模式走向去政府化和私营化，然而这个组织却负责全世界的域名和IP地址的分配，在全球网络的治理上有着权威性，同时，ICANN的组织却强调去中心化和多元化的运行模式，这两重观点如何取得协调和折衷，ICANN在2016年11月所举行的第57届会议即反映了新的全球性治理架构所呈现的具体形貌。

(一)ICANN的治理权威

ICANN是一个政策协调机构，这个非营利性国际组织集合了全球网络界商业、技术及学术各领域专家，负责互联网协议（IP）地址的空间分配、协议标识符的指派、通用顶级域名（gTLD）以及国家和地区顶级域名（ccTLD）系统的管理以及根域名服务器系统的管理，目前.COM仍为最热门的顶级域名（见图1）。而全球互联网建立在一个庞杂的网络架构下，ICANN负责的主要工作，是标识符领域的政策制定。互联网在域名的分配的过程，必须先有IP地址的政策制定，这是由全球五大地区的互联网注册机构（RIRs）联合协调，然后才在ICANN机制内的地址支持组织（ASO）内工作。这些组织间，RIRs并不隶属于ICANN；其次，国家地区顶级域名（ccTLD）在授予后，各国ccTLD机构有自主权，ICANN不能干预；最后，互联网技术协议参数是由互联网工程任务组（IETF）制定，再交给ICANN登记实施。①宋崝：浅谈ICANN的改革与国际化，2016-11-27，网络空间治理创新https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0N TU0NQ==&mid=2649565282&idx=1&sn=d5a9f219ea644c9bbdfb365f098135c8&chksm=be89502489fed932ea7108758b90 a74a7e82c349654e10df2f6e2653cc8ebda29cfba4082841&mpshare=1&scene=1&srcid=1127xC6Dn2OQlamvYA2VeVLD&k ey=9ed31d4918c154c8e570dcd33be9b946035d1cea94d60b8e6431fa2bbc26a8078e222c89a986b6f67c57c709c7fef74c3e4057 1508910252651c322ca118d34dbd3cca69a82c300c27f2202ed80aa92d&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&de vicetype=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=ND1tHL4wkMJKbIRtCxePsZd%2BNWiYAHqG8rvBz9b ApGkK2hE%2BiCxGG2wKM4%2FoBdpg

图1：排名前十的顶级域名

移交之后的ICANN开始实施新章程，规定ICANN的使命是确保互联网的唯一标识符系统（包括域名、IP地址和协议参数）的稳定、安全运行；同时，也明确规定ICANN不具有任何政府授予的管制权，不得在规定的协调范围之外管制使用互联网唯一标识符的服务，也不得管制这些服务承载或提供的内容。②宋崝：ICANN第57次会议简况2016-11-15，网络空间治理创新https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0NTU0N Q==&mid=2649565212&idx=1&sn=0cf37afa6ab0ed78f1202dc05cc7a50d&chksm=be89505a89fed94ca222a945fa799bd84b 5adecf9ff11b78759dae54764151370a8be85c1918&mpshare=1&scene=1&srcid=1115OIQPwQ3Hl0ScesHX0PuM&key=9ed 31d4918c154c88e9851a3de212888402b2bad04e5724c93e1e84ba7f0a63ff06377f0ed73df5656857d50ceb9b2228e72be0045ab 327704b059c233fa2cc5078db4986d818cdd02a42ae73c503d3c&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&devicetyp e=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=SyKgNqongj5ktl3OykplmFWh7ysSvQTQ%2BDHPFbJS69SykM 5AUT9sCbAd9TBHRR6W尽管ICANN认为组织本身的工作有限，但其具体职能却显示了ICANN对互联网名称和地址的重要治理权威，这些包括：(1)制定政策并指导IP地址段的分配；(2)监督保护联网服务器系统运营；(3)监督政策执行，以决定何时添加新的TLDs到根域名服务器系统中；(4)协调互联网技术参数的分配来维护可连接性，ICANN的权威性，尤其在技术架构的支配和资源的支配权上。③宋崝：浅谈ICANN的改革与国际化，2016-11-27，网络空间治理创新https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0N TU0NQ==&mid=2649565282&idx=1&sn=d5a9f219ea644c9bbdfb365f098135c8&chksm=be89502489fed932ea7108758b90 a74a7e82c349654e10df2f6e2653cc8ebda29cfba4082841&mpshare=1&scene=1&srcid=1127xC6Dn2OQlamvYA2VeVLD&k ey=9ed31d4918c154c8e570dcd33be9b946035d1cea94d60b8e6431fa2bbc26a8078e222c89a986b6f67c57c709c7fef74c3e4057 1508910252651c322ca118d34dbd3cca69a82c300c27f2202ed80aa92d&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&de vicetype=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=ND1tHL4wkMJKbIRtCxePsZd%2BNWiYAHqG8rvBz9b ApGkK2hE%2BiCxGG2wKM4%2FoBdpg

首先，互联网的特性在于，这项通信技术是以相互的协议为基础，并透过计算器相互联系和运算，尽管确实没有任何一个单位可以拥有、控制、组织或管理互联网，但在技术应用上，当互联网互相连接时，需要透过标识符引导，否则无法运行，每个标识符在全球有唯一性的技术要求，所以需要一定程度的集中协调。ICANN主要负责的就是协调域名系统（DNS）的运营和管理，域名系统是以支配性的设计来设置域名。其中，DNS是互联网治理的基础实践，因为DNS负责转译域名和域名对应的IP地址，IP地址是互联网上沿着路由器转发包含信息的数据报的重要据点，DNS系统每天必须处理，针对互联网资源以十亿计的查询和定位的请求，缺少IP地址就无法完成互联网互访。因此，DNS的支配性特征在于其等级架构，这对互联网治理有关键性的作用。④[美]劳拉•德拉迪斯，覃庆玲、陈慧慧等译：《互联网治理全球博弈》，北京：中国人民大学出版社，2017年版

全球互联网的连接性是透过层层等级架构的，在DNS的架构中，核心技术包括互联网的根域名服务器和单个根区域（root zone）文件中的主文档，根域名服务器是域名解析到IP地址的起点，根域名服务器主要存储根区档，全世界有13套。在根区域文件下（Root）有顶级域名，顶级域名下再分层分二、三级域名，因此，ICANN内部的政策制定工作实际上集中落实在最后一项，即通用顶级域名（gTLD），包括.COM、.NET（见表1），也包括新的顶级域名，例如.公司、.联通、.BMW等等。①[美]劳拉•德拉迪斯，覃庆玲、陈慧慧等译：《互联网治理全球博弈》，北京：中国人民大学出版社，2017年版这套层级的运作就从根区档开始向下分层，根区档在IANA部门发布了之后，由Verisign操作进行具体更新，更新之后再同时传到13个服务器，根域名服务器需要在全球范围内布点，称为节点（instance），发布根区档的时候，以anycast的技术同步地传到全世界所有的服务器上。

表1：通用顶级域名

除了从上到下的层级概念外，全球化的互联网的连接靠自治域(Autonomous System)的运作，每个AS由RIRs分配一个专门的自制域号，管理着一个IP地址集合，自治域指的是营运网络系统的大型组织，包括电信业ISP和CDN运营商或是有大量流量的内容供货商以及政府机构等，如何让自治域彼此联合并进一步连接成全球化的互联网？这整个交易层被称为逻辑层，网络的硬件设施是不可或缺的，互联网里面的硬件，透过支持TCP/IP（计算的通信协议Transmission Control Protocol/Internet Protocol）协议，每个设备都有一个独特的IP地址，但都支持这个协议，所以变成一个统一的互联网，而ICANN的重要任务就在协调，域名系统在运行所需的集中协调，以确保域名系统在操作的可靠性、完整性和安全性。②[美]劳拉•德拉迪斯，覃庆玲、陈慧慧等译：《互联网治理全球博弈》，北京：中国人民大学出版社，2017年版

其次，互联网是有限资源，具有稀缺性。尽管互联网在形式上呈现全球分布，但域名系统在底层技术同时涉及通用性和全球唯一性，需要集中协调治理，这是指域名系统除了透过通用的技术作层次性的分布外，还有牵涉到唯一标识符的使用。因此，控制互联网名称和数字地址的资源分配是相当大的权力，关键即在ICANN控制着这些地址的分配，以及如何被分配。这是因为域名的空间是有限的，全世界只有43亿IPv4地址，美国超过一半以上，目前互联网的技术资源就面临了IPv4地址即将耗尽的问题，同时，部分发展中国家未预留充足的地址空间，对其网络发展已造成影响，另一方面，为了扩展有效地址而设计的IPv6在全球布署却发展缓慢。③[美]劳拉•德拉迪斯，覃庆玲、陈慧慧等译：《互联网治理全球博弈》，北京：中国人民大学出版社，2017年版

另外，域名的分配也牵涉到资源的治理，分配决定了谁能使用通讯技术设施，以及谁能从这些基础设施中获利，ICANN在分配网址的权威性，是因为目前互联网具有很大的商业价值，原先的使用只是在通讯和信息的交换，如今，互联网的ISP和CDN（content distribution network）运营商可以透过提供商品和服务，找到了获利的途径。互联网的商业价值在于，互联网经济创造了新的获利模式，不同于工业时代创造供给面规模经济，互联网的商业价值是来自需求面。④[美]劳拉•德拉迪斯，覃庆玲、陈慧慧等译：《互联网治理全球博弈》，北京：中国人民大学出版社，2017年版这个概念是指，网络越大，对用户越有价值，从经济学的概念来解释，这是一种网络的外部性，指的是消费者从消费商品和服务所带来的利益，会随着其他人消费的数量增加而增加，也就是网络的价值，和网络的用户人数的平方成比例。也因此，全球相关组织在讨论ICANN互联网的集中协调的问题上，最大的争议就在互联网关键资源的治理。⑤[美]杰弗里•帕克、马歇尔•范艾尔史泰恩、桑吉•乔德利，李芳龄译：《平台式经济规模》，台北：天下文化出版社，2016年版

（二）Bottom-up的问责机制

ICANN在IANA职能管理权移交后，成立新的作为新的问责机制，由ICANN社群组织所组成的“赋权社群”被赋予多项权力，社群有权驳回ICANN预算、战略及运营规划，驳回ICANN章程、批准ICANN基本章程、罢免个别董事、解散整个董事会、发起独立审核流程、驳回董事会关于IANA职能审核的决策，并对ICANN机构提起诉讼。这些措施包括从下到上对ICANN董事会的制衡机制，以及对员工的监督机制。①[美]劳拉•德拉迪斯，覃庆玲、陈慧慧等译：《互联网治理全球博弈》，北京：中国人民大学出版社，2017年版

ICANN社群组织来自三个支撑组织（Supporting Organizations, SOs）和四个咨询委员会（Advisory Committees, ACs），三个SOs分别为：通用域名支持组织（GNSO)负责通用顶级域名（gTLDs）的政策制定；国家代码命名支持组织（ccNSO）负责国家代码顶级域名(ccTLDs）的政策制定；域名支持组织（ASO）负责IP地址的政策制定。②百度百科ICANN词条，http://baike.baidu.com/link?url=eVoNfpz3VLxMV28Ac5oe2i1d5YhZdd8hpoT6Abc1gwCz5Ljbu0_ RoZdOxOsRS0l1ou9KDzOtR5Vrmf1YAONQSaICANN下的这三个组织，目的在促进互联网政策的多样化发展，并且鼓励互联网技术管理能全球参与。四个ACs则为：政府顾问委员会（Governmental Advisory Committee, GAC），该委员会包含了世界各地的大多数的国家政府机构的代表；the At-Large顾问委员会（At Large Advisory Committee, ALAC），其中包含了被各个区域性At-Large 组织（RALO），包括世界各地的互联网者和任命委员会；根域名服务器系统顾问委员会（Root Server System Advisory Committee, RSSAC），为根域名服务器系统的运行提供建议；安全与稳定顾问委员会（SSAC），由被ICANN授权研究互联网安全问题的专家组成。而这四个咨询委员会的功能在于，能从自身的利益和需求对ICANN的运作提出建议③ICANN，https://www.icann.org（见图2）。

图2:第57届ICANN会议利益社群的参与概况

社群组织对ICANN的问责机制，进一步反映了“自下而上”（Bottom-up）的运作模式。政策制定采取所谓协商模式，有下级支撑委员会向指导委员会提出建议和草案，然后指导委员会加以通过；其他主权国家的代表只具有对和公共政策以及国际法等相关的活动或者事项的建议权，而没有决策权，其建议也不具有强制力。在ICANN机制下政府的权力可能比其他社群更有限，因为其他社群可以选举ICANN董事，有直接制定政策的权力，而政府只能通过向董事会提供咨询意见的方式参与决策，政府在ICANN董事会里也没有表决权。

ICANN的运作，不同于一般国际组织的模式，强调私人性的社群协商，社群的代表包括网络专家、企业等利益团体、非政府组织、国家代表、学者和个人，这是由于在1990年开始，互联网的运营走向私有化和商业化，因此ICANN里的利益格局是以各利益团体来进行划分的，不是以国家的政治边界，政府在ICANN里，没有超越其他社群组织的权力（见图3）。

图3:第57届ICANN会议利益相关方参与者

互联网的技术标准大都是由私营企业和非政府机构所制定出来的，进而应用于互联网的操作上，网络的维系特别强调技术性和安全性，相对而言更重视非政府的专家，因此刻意淡化政府在社群中的角色。以ICANN在节点的治理规划来说，就能够直接体现这个组织在全球信息政策的发展动向，强调网络部署在技术统一和稳定的概念，网络的连接是通过一个根区档向外推送，同时发布到13套根域名服务器再往外部署，然后同时到达全球400多个节点，因此，节点的控制仰赖技术手段、政策条例和非政府间协商来化解全球在网络空间的歧异。

在网络的安全性上，过去十年里，为了确保信息交换的路由安全（routing security），互联网建立了一套公钥加密技术，就是在信息传输前对信息进行数学加密，以进一步确认路由系统中所显示的IP网址和自治域的系统号的真实性、保密性和绝对性（Carr,2014）。①Madeline Carr,“Power Plays in Global Internet Governance”, in Millennium: Journal of International Studies 2015, Vol. 43(2)640-659如何维持系统的安全和稳定，就在于认证系统直接连接与IP（Internet Protocol）网址，这个根区档是定时调整的，因为担心钥匙有被攻破的可能，根区的签名文件每三个月更换一次，ICANN互联网域名体系的稳定性，就建立在自愿合作和相互信任的基础上的，域名的根区被称为信任锚（Trust Anchor），互联网的域名服务（domain name service, DNS）的全部信任链条都维系在这个信任锚上，对于ICANN而言，要维持这个体系的稳定，就必须维护其公信力。②宋崝：浅谈ICANN的改革与国际化，2016-11-27，网络空间治理创新，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0 NTU0NQ==&mid=2649565282&idx=1&sn=d5a9f219ea644c9bbdfb365f098135c8&chksm=be89502489fed932ea7108758b9 0a74a7e82c349654e10df2f6e2653cc8ebda29cfba4082841&mpshare=1&scene=1&srcid=1127xC6Dn2OQlamvYA2VeVLD& key=9ed31d4918c154c8e570dcd33be9b946035d1cea94d60b8e6431fa2bbc26a8078e222c89a986b6f67c57c709c7fef74c3e405 71508910252651c322ca118d34dbd3cca69a82c300c27f2202ed80aa92d&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&d evicetype=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=ND1tHL4wkMJKbIRtCxePsZd%2BNWiYAHqG8rvBz9 bApGkK2hE%2BiCxGG2wKM4%2FoBdpg

ICANN为什么采取一种去中心化的多利益相关方运作模式，这是因为网络世界的稳定性需要高度的技术性，面对在互联网在层级的问题日益复杂，互联网的治理必须高度仰赖非政府的专家，因此，国家的权力必须放在一个基于网络全球化的框架下，与其他的社群共同进行协商，对研究网络世界架构的学者而言，强调技术和利益可以确保互联网层级式的运作系统的纯粹性和稳定性，一旦加入民族国家的考虑因素，原先原本侧重技术参与和利益协商，会因为政治参与而变得困难而不可预测，基于国家的考虑，技术上不只是标准的协商，更要考虑竞争性和领先性，以及技术兼容性的问题，其他考虑的层面还可能包括地缘、军事或监控等，这些因素可能导致动摇密钥认证识别系统在全球的完整性，即使是站在网络安全的考虑，让国家的角色具有超越性，事实上除了带来更多政治性的干扰外，同时也不会带来更多的安全保障（Carr,2014）。①Madeline Carr,“Power Plays in Global Internet Governance”, in Millennium: Journal of International Studies 2015, Vol. 43(2)640-659

（三）ICANN全球性公共利益的概念

ICANN的组织运作，强调相关利益方参与的运作讨论和协调模式，除了企业、政治利益者以及技术背景的专家参与外，也保留了互联网用户的发声权力，让他们能够参与有关互联网逻辑层的基础建设的发展，因此在组织里设有At-large社群，什么是At-large社群？目前ICANN在全球有超过200个At-large组织（At-Large Structures, ALSes），At-large组织独立于ICANN，ICANN认证这些团体，是因为这些网络用户涉及ICANN在地方或特殊议题的相关活动，同时ICANN也希望网络的用户能参与ICANN事务，这包括了网络技术的政策制定以及对ICANN的问责，以确保网络的发展能顾及全球性的公共利益。②宋崝：浅谈ICANN的改革与国际化，2016-11-27，网络空间治理创新，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5Mzg0 NTU0NQ==&mid=2649565282&idx=1&sn=d5a9f219ea644c9bbdfb365f098135c8&chksm=be89502489fed932ea7108758b9 0a74a7e82c349654e10df2f6e2653cc8ebda29cfba4082841&mpshare=1&scene=1&srcid=1127xC6Dn2OQlamvYA2VeVLD& key=9ed31d4918c154c8e570dcd33be9b946035d1cea94d60b8e6431fa2bbc26a8078e222c89a986b6f67c57c709c7fef74c3e405 71508910252651c322ca118d34dbd3cca69a82c300c27f2202ed80aa92d&ascene=1&uin=MjUyNTA4MDYyNA%3D%3D&d evicetype=Windows-QQBrowser&version=61030005&pass_ticket=ND1tHL4wkMJKbIRtCxePsZd%2BNWiYAHqG8rvBz9 bApGkK2hE%2BiCxGG2wKM4%2FoBdpg

同样的ICANN的多元性即体现在地域而非国家，国与国之间的文化和地理的邻近性让许多问题可以集中讨论，At-large社群也分地域和国家，数据显示，目前全球超过80个国家有At-large组织，同时大约40个ALSes属于区域At-large组织（Regional At-Large Organizations, RALO），包括非洲、亚洲和澳大利亚与太平洋岛屿、欧洲、拉丁美洲和加勒比海岛屿以及北美洲等五个区域。以亚洲和澳大利亚与太平洋岛屿为例，又可再分为南亚、东北亚东南亚以及澳大利亚与太平洋岛屿等四个区块。③ICANN，https://www.icann.org而亚太区又可细分东亚、东南亚、南亚以及澳大利亚新西兰太平洋岛四个区域，其中，中、日、韩以及港澳地区，因为地理文化的接近性，对于域名或技术制定的工作可以一起讨论，比如汉字字符的问题。面对一个文化、宗教、语言多元性的亚洲，ICANN把亚太的总部设在新加坡，除了新加坡本身具有多元性外，在地理位置上，新加坡在亚太地区是中心，辐射面比较广（见图4、图5）。④Madeline Carr, “Power Plays in Global Internet Governance”, in Millennium: Journal of International Studies 2015, Vol. 43(2)640-659

图4：第57届ICANN会议各区域参与者

图5：第57届ICANN会议各ICANN区域参与者

RALOs的作用在推动和确保各区域内的互联网使用者社群，让他们可以积极参与ICANN的活动，RALOs还为区域内的ALS组织和独立成员组织各种的互联网工作小组，以协调从政策发展和互联网管理的相关事宜。更重要的是，RALOs在ICANN的区域策略中有着关键作用，他们与ICANN全球利益相关者参与小组合作，积极促进域名系统的关键基础设施的发展。

另外，ICANN的利益代表方还包括公民社会（civil society）的成员，Civil Society的概念指的是，那些非政府组织和机构以凸显公民的意志和利益，在西方的政治学里，民意的概念常被自由主义，特别是功利主义所运用，指的是对于追求自身经济和政治的个人和团体，国家的角色只是作为这些个人和团体的仲裁者，政体视为利益与效用的最大化集合体。

ICANN的组织运作强调，由下而上的广泛参与，社群组成代表来自政府或商业机构的实体组织，也来自专家学者或个人，这些代表来自不同的群体共同为ICANN的运作献策，促进ICANN的公共利益，可以建立在一个更广泛全球性的概念，这个全球网络的治理概念，是由规则制定者和规则遵守者，透过分享相互理解牵涉的特殊政治意识形态或讨论互联网的规范要求，以促进治理模式能够多方面兼容并包。

三、ICANN的多方利益主义

从ICANN第57届年会的参与者的代表不同的利益方来看，技术专家和学者占26%，政府组织与国际政府组织占23%，私人企业包括域名企业等占33%，以及civil society/nongovernmental organization和end-user占17%（见图3）。ICANN除了采取从上而下的问责制以及多元化的公共利益外，其组织运作还有一个重要概念就是采取多方利益相关方的运作模式？

什么是多方利益相关方？这个概念起源于21世纪的多方利益主义，这种新的模式，主要是指主要的利益相关者，针对特定的议题进行沟通以共谋决定（Glen,2014）。①Carol M. Glen, “Internet Governance: Territorializing Cyberspace?”, in Politics & Policy /October 2014, p.636-657ICANN的互联网治理就承袭了这种利益相关者多方协商的精神是因为，首先，互联网治理涉及多个领域，包括科技、商业和政治等领域，在每个特定的情境中，需要在私营企业、国际协调机构、政府以及民间团体等各方不断的权利平衡，以达到共识。其次，从ICANN所负责的域名和IP地址的政策协调工作来看，来自世界各地的政府、企业、技术人员、民间团体和使用者通过自下而上的协商方式，合作制定相关政策，这种模式能够有效地避免政策的制定只利于其中一方，这也正如ICANN北京中心主任宋崝所强调的：没有谁能单独控制互联网。②王峰，专访ICANN北京合作中心主任宋崝：没有谁能单独控制互联网，21世纪经济报导，http://www.cbdio.com/ BigData/2015-12/31/content_4415237.htm

多方利益相关方的模式，采用的是代理模式，提升了私营业者的角色，一方面是为了限制美国政府在互联网治理在职能上的权力，另一方面则是要求支撑组织和其他层级的组织参与，以确保所有利益相关方都能发声，同时没有一个实体能够控制互联网，透过分布式、去中心化和多样性的模式，才能确保互联在运行上的稳定性和适应性。③[美]劳拉•德拉迪斯，覃庆玲、陈慧慧等译：《互联网治理全球博弈》，北京：中国人民大学出版社，2017年版

然而针对基于IANA管理权移交，ICANN在互联网共治上，尽管呈现全球政府、机构和个人广泛参与的局面，而这种以美国为主导的“多方利益相关者”模式，却面临“政府间国际组织的合作”和“多边参与的政府合作”的概念的挑战，而主张的代表同时来自中国和欧洲，然而比较中欧之间的研究，在立论上仍然有着显着的差异。

中国在ICANN互联网共治上的看法，可以具体反应在相关的研究上，学者的研究观点更多仍强调以联合国模式为主导的模式，①沈逸，ICANN治理架构变革进程中的方向之争：国际化、还是私有化.网络空间研究学刊http://mp.weixin.qq.com/s?__ biz=MzI4MjM3Mjg3Nw==&mid=2247483758&idx=1&sn=aea7483b04fd43ea09f8cfecdd16a2dc&chksm=eb9bbf0cdcec361 a86d2290183fbdd56903433ebb3219ce3acc5051f18a2ad9d561b37a530ad&mpshare=1&scene=5&srcid=1004Co37h1LOuqn4 ifvkyKeL例如说是否有必要设立一个外部合约机构（或信托机构），或是多方利益攸关者的成员组成应该包括哪些国家组织，以及监管制度设计等问题，②杜潇枭、张琛，从互联网数字分配机构管理权移交探析互联网共治的新格局，新闻传播学研究，2016年6月，p. 201-205以二元对立的观点，凸显全球互联网共治的失序、分裂、争端和困境，包括从战略的概念批判美国在技术领先的霸权地位，如有关棱镜门丑闻所引发的中美网络谍战讨论，③Rogier Creemers, “The Pivot in Chinese Cyber governance: Integrating Internet Control in Xi Jinping’s China”, in China Perspective. No.2015/4, p.5-13或是把论点集中在意识形态或技术的安全性上，强调国家在网络信息的管理上应该有更多的控制权。④Séverine Arséné, “Global Internet Governance in Chinese Academic Literature: Rebalancing a Hegemonic World Order?”, in China Perspectives.No.2016/2, p.25-35

相对在欧洲，有些学者更赞成的“多边参与的政府合作”的概念，他们认为世界上任何地方的网络都属于法律上的实体，虽然不受任何一个国家掌控，但目前互联网的运用已渐趋复杂化，必须考虑在地国家法律与规约的控制，同时包括国际法的管理。⑤Milton Mueller, Andreas Schmidt and Brenden Kuerbis, “Internet Security and Networked Governance in International Relations”, in International Studies Review (2013)15. p. 86-104尽管如此，在多边参与的政府合作模式下，并不主张把国际关系的概念放在强调全球秩序的互联网治理，⑥Simone Vezzani, “ICANN’s New Generic Top-Level Domain Names Dispute Resolution Procedure Viewed Against the Protection of the Public Interest of the Internet Community: Litigation Regarding Health-Related Strings”, in The Law and Practice of International Courts and Tribunals 13(2014), p.306-346这是因为政府（government）与治理（governance）是两个不同的概念，举例来说，政策的制定在西方社会通常会引发广泛的反对声浪，而治理需要建立在多数人可以接受的基础上，国际关系下的政府占有主导地位，因此存在着一个多中心的世界，在多元的概念下，每个政府角色是平等的，但是全球化的互联网治理基本上是站在去中心化的概念，相对于国家在政策上的考虑，着重在规章、原则或决策制定上有明确的界定，但治理的概念却不限于单一的政策制定，因此政府的角色应该定位在全球治理的概念下（Glen,2014）。⑦Carol M. Glen, “Internet Governance: Territorializing Cyberspace?”, in Politics & Policy /October 2014, p.636-657

另外，在欧洲所主张的“多边参与的政府合作”下，也指出了南北国家在科技资源的不平衡，举例来说，连接网络的互联网交换点（Internet Exchange Point, IXP）已在全球迅速成长，但多半集中在北美欧洲，世界近半数国家没有IXP，这将导致政治经济和技术的问题，许多非洲国家因为没有IXP必须先连到欧洲再连回来，造成经济成本增加技术效率降低和不必要的传输延滞。⑧[美]劳拉•德拉迪斯，覃庆玲、陈慧慧等译：《互联网治理全球博弈》，北京：中国人民大学出版社，2017年版因此，透过多边参与经济或技术应用落后的国家，得以与西方经济技术发达国家，平起平坐，不强调商业科技主导，所谓的共识不应该由利益方的社群多数来决定。

四、结论

这篇报告讨论重点，在于ICANN未来全球网络治理模式所呈现的特点：首先，美国政府移交IANA管理权，退出全球网络治理主导的位子，ICANN的组织运作交由不同利益方，透过多方利益者协商的模式，以自下而上形成bylaw，作为ICANN内部依循的法则，透过赋予社群的方式，强调多元参与彰显全球性的公共利益。然而，在全球网络治理强调技术的通用和识别符的唯一性下，所谓的多方利益仍然不能否认目前西方主导的事实，尤其是目前美国仍在技术应用的领先和独占性，以及美国企业在利益群体的影响力等。

其次，尽管全世界的网络体系都整合在一个体系下，但网络技术进入地方，以2016年十大顶级域名的排名来看，除了.com高居第一外，有六个顶级域名来自单一国家，土耳其、中国和德国分居二、三、四位（见表1），这是因为网络进入地方往往会加上地理标签，如Goolge和Amazon都是，强化地区性的网络使用是为了消费者量身打造网络体验，因为商业化的网络会倾向更个人化、国家化和地域化，因此ICANN在Atlarge社群中加入了在不同地域的个人使用者和联网消费者权益团等的声音，但是讨论的议题还是偏向网络科技对政治、社会和经济等所带来的影响，并没有深入文化在网络应用所造成的差异性。

综上所述，尽管全球各地透过标准技术协议形成一个相互连接的网络世界，但ICANN的全球化运作，并不是把全球化被视为一个“世界体系”（World System）形构的过程，在这个跨国的秩序中，经济、传播、文化与政治都被整合进来，ICANN所采用的概念比较接近“全球化大文化”（global ecumene）的观点，这是一种全球化的讨论，没有所谓的中心边缘地带，因此全球体系的系统性及一致性，都是区域的主体与全球化结构在结合的过程中，协商出来的连带结果（Axfor，2004）。①周易正、蒋宜臻等译：《当代社会学与社会理论的趋势》，台北，韦伯文化出版有限公司，2004年版（原书 Axfor B., (2000) ‘Globalization’. In Browning G., Halchi A. and Webster F. [2000]. Understanding contemporary society: Theories of the present (238-251). London: Sage.）

确实，ICANN在全球网络治理涉及的问题，因为技术的发展和使用技术的扩张而日益复杂，因此，长达一周的ICANN第57届年会仍然只能解决有限的问题，这次会议的重心仍在IANA移交和ICANN新的问责制上的相关流程问题，而其他有关人权、知识财产权以及司法等问题，因为涉及的层面更为复杂，将留待下届年会继续讨论，预定2017年3月在丹麦哥本哈根举行。

(责任编辑：钟宇欢)

A review of ICANN’s global model of Internet governance model after the transfer of IANA function to ICANN

CHEN Lai-ji

This paper discusses how the concept of globalization is used to explain the uniquenessand the independence of ICANN structure after its transition to a global multi-stake holder governance model from the control of the US. The study focuses on whether a new model can be refected the concern of global public interests by a case study of ICANN 57 annual meeting. The results shows: First, the bottom-up accountability in ICANN is based on the consensus to meet by different stake holders which is equal to each other. Second, the interests of internet users is dignifed by the position of At-large community, in which the power of regional At-large organizations surpasses country-state in ICANN. Third, it still cannot ignore the inequality of internet technology use between the developed countries and undeveloped countries no matter in critical internet infrastructure, the allocation of domain name and IP address, or the representative of interest group.

ICANN; bottom-up accountability; global internet governance; multistake holder; globalization

G20

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