谁是拆除违法建筑的强制执法主体?

◎ 张趁心



谁是拆除违法建筑的强制执法主体?

◎ 张趁心

◆ 案例

某县国土资源局向县法院申请强制执行拆除一起不符合土地利用总体规划的违法建筑物案件，法院审查国土资源局移交的相关申请材料后，向该局下发行政裁定：“准予执行，由申请执行人组织实施。”县国土部门认为法院行政裁定是违反相关法律规定的。按照法律规定，国土部门没有强制拆除权，无法实施强制拆除。只能申请法院强制执行，应由法院组织拆除。法院作出以上裁定明显是错误的。那么，谁才是拆除违法建筑的强制执法主体？出现这种情况怎么办？通过本案又带给我们什么反思呢？

◆ 评析

首先，拆除违法建筑的强制执法主体应是人民法院。

国土部门申请强制执行的一般都是造价高的永久性建筑物（其中也包括罚款），也就是不动产，这也是国土资源执法和其他行政执法的区别之处。

结合本案，国土部门处罚决定作出后怎样才算履职到位？笔者认为有两种情形视为履职到位：一种是当事人在法定期限内自行履行处罚决定，即当事人自行将违法占用土地上新建的建筑物其他设施拆除后，恢复原种植条件，土地违法行为视为已经消失，达到行政处罚的最终目的。另一种是因当事人不履行而依法申请人民法院强制执行拆除。因为国土部门没有强制拆除权，凡遇到当事人不自行履行的情形，只能申请人民法院强制执行，也必须申请人民法院强制执行。

《土地管理法》第八十三条规定可以申请法院执行拆除违法占地的违法建筑。该条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”

《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”

河南省《关于建立健全国土资源执法监管责任机制的意见》第一条第一款规定：“法院依法受理、执行国土资源部门申请的强制执行案件，依法审理涉及国土资源违法的行政案件和涉嫌犯罪的刑事案件。”

以上法律和文件充分表明，行政执法的性质决定国土资源行政执法机关本身不具备直接的强制拆除权，对一些行政强制类的执行（比如拆除和罚款）必须通过申请人民法院强制执行这个唯一的合法途径来实现。所以，强制拆除案件应由人民法院受理并组织实施。

在国土部门层面看来，一般认为按照以上规定把案件移交至人民法院，就是前期行政处罚已经告一段落，至于执行结果，那是人民法院的事，执行不执行也在于法院，这恰恰是法院最担心的，认为这是国土部门在推卸责任。

就本案而言，法院对国土部门的申请给予了书面答复，即行政裁定“准予执行，由申请执行人组织实施”，国土部门针对此种情况，可以采取以下措施：

一是国土部门应派出部门主要负责人和法律专业人员，通过以上已经掌握的法律条款，讲清本部门的职责、权力，说明事实和理由，积极与人民法院相关负责人员进行沟通协调，尽快理顺本部门和人民法院之间的共同协作关系，努力争取人民法院的支持配合。

二是如果沟通协调不了，国土部门应该按照裁定书上法律赋予的行政复议权向上一级法院申请行政复议。

三是在申诉的同时，国土部门可以依据行政裁定“准予执行，由申请执行人组织实施”的行政裁定意见，依据河南省《关于建立健全国土资源执法监管责任机制的意见》，书面要求县政府组织召集国土资源执法监管联席会议成员单位，召开执法联席会议，并启动联合执法机制，由县政府牵头组织联合执法对违法建筑物先行处置。

笔者认为，采取第二种措施是一种无奈之举，容易引起国土部门和法院两个单位之间的矛盾，不利于国土资源执法工作的长期开展。

最后，“移交难”一直是国土执法的核心问题，也是热点、难点。“移交难”让国土执法人员陷入两难。一边是口头、书面制止不了，想拆除又没有强制拆除的权力；另一边，向法院申请强制执行，某些法院以种种理由拒绝受理，即使受理也不予执行。一旦移交不到位，面临的就是纪检监察部门又以履行职责不到位追究执法人员的行政、刑事责任。

◆ 反思

近年来，国土执法工作成了公认的高危职业，一定程度上削弱了国土执法工作者的积极性，由原来的主动干、大胆干，到现在的不敢干、不愿干。同时，违法建筑得不到彻底拆除，违法行为就长期存在，一定程度上也严重影响到了政府的公信力。不得不说，造成这一局面，还是国土资源联合执法机制不健全、不完善的结果。

国土部门承担着土地、矿产等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的重要职责，是社会经济发展的重要基础保障部门。“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”是国土资源工作长期的职责定位，这一职责定位的贯彻落实离不开严格规范的国土资源执法手段作保障。只有这样才能做到“执法必严、违法必究”，才能确保各项国土资源法律法规得到全面实施，推进国土资源法治建设进程，促进社会公平正义和维护社会和谐稳定。

（作者单位：西华县国土资源局）