“三规”引领下的土地储备规划编制探析

2016-02-16周志炫广州市番禺城市规划设计院广东广州510000

中国房地产业 2016年21期

文/周志炫广州市番禺城市规划设计院广东广州 510000

“三规”引领下的土地储备规划编制探析

文/周志炫广州市番禺城市规划设计院广东广州 510000

土地储备规划作为创新型的规划，可指导土地储备工作的开展。土地储备工作是将城市发展战略从理想变为现实的重要途径，是规划落地性工作，故土地储备规划应主动与“三规”衔接协调，落实城市发展战略，引导城市发展方向，以提高土地储备工作的预见性、策略性和可实施性，维护土地供应市场稳定。

土地储备规划；编制；“三规”

根据《土地储备管理办法》，“土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”土地储备是城市规划落地和实施的重要途径，有助于落实城市发展战略，推进城市整体空间结构的构建，保障公共服务设施和基础设施的土地供应，维护土地供应市场稳定。为寻找节约集约背景下土地资源有效配置的路径，充分发挥土地储备在城市发展中的引领、保障及调控作用，需开展土地储备规划工作，为土地储备的有序推进提供指导作用。

土地储备规划需以国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划（下文简称“三规”）为依据，加强城市规划和土地储备规划之间的信息沟通，为土地储备工作的顺利进行和城市规划的实施提供良好平台，实现政府土地经营、管理和城市空间布局优化的双赢。

“三规”引领是指以国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划为统领，统筹规划区土地储备的规模、空间和重点。编制土地储备规划时，通过主动与上层次规划进行衔接协调，提高土地储备工作的预见性、策略性，有利于土地储备工作的顺利开展。

1、土地储备存在的问题

1.1 “项目导向”型的被动储备

土地储备主要以重点项目的需求为依据，包括土地的需求量及空间布局等，呈现先有项目后有土地的“被动”特征，在主动调节和引导土地市场方面略显不足。

1.2 缺乏规划的有效引导

一是空间布局与城市发展战略协调不足。为完成土地储备“量”的要求，土地储备呈现易储则储的特点，空间布局零散，缺乏对土地的整体统筹，与城市规划衔接不足，发展方向与城市发展战略衔接不足。二是与规划的建设用地衔接不足，造成部分储备的土地不能开发建设。储备地中部分土地在控规和土规中没有建设用地规模，通过调整相应的规划方可，但规划的调整耗时较长，对政府资金造成一定的损失。

1.3 公共服务设施和基础设施用地储备滞后

近年来，土地出让金成为政府财政收入的重要来源之一，故土地储备多注重经营性用地的储备，对教育设施、医疗设施等土地呈现滞后的态势。

2、土地储备影响因素分析

土地储备规划编制工作，将包括全区储备用地的现状摸查、储备范围、储备地块分析、收储计划等内容，为未来的土地储备工作做引导。广州市番禺区在分析全区土地资源保护、城区发展方向及速度、市政和公共基础设施建设推进情况、土地成本等要素的基础上，确定规划期需要储备地块的数量、布局和时序。

2.1 城市发展方向

城市发展方向影响城市功能的变化及各类用地的地域分布规律和价格趋势。为实现调控土地市场的作用，土地储备工作需要顺应城市发展方向规律，研究城市土地利用扩展的空间模式，优化土地资源配置。

2.2 重要交通系统

城市综合交通系统布局，尤其是各类型交通可达性、通达性直接影响到城市规模和空间结构分布。一般而言，建设交通设施，有利于提升土地资源价值，从而影响到土地储备的“经济可盈利性”。番禺区将打造向北依托中心城区、南接南沙、西联佛山、东延东莞的珠三角交通枢纽，构筑以轨道公交、道路为主体的多模式一体化绿色交通体系。

2.3 重点功能区及发展平台

重点功能区及发展平台是政府近期全力建设的项目。土地储备工作可保障重点功能区及发展平台土地供应，推动项目的建设。

3、土地储备策略

根据选定重点储备区域，按照“面-线-点”思路，结合现状情况、权属情况、历史审批情况、土规和城规情况初步确定储备地块。

3.1 重点储备范围—“面”

重点储备范围主要为国民经济和社会发展规划、城市总体规划确定的重点发展功能区，包括市级确定的重点发展平台和区（县）级确定的重点发展区域，该区域为土地储备的重点区。储备思路为成片储备，为城市发展主动提供土地，引导城市发展方向，落实城市发展战略。

3.2 策略储备范围—“线”

策略储备范围主要为轨道交通、重要交通干线及重点水域岸线周边区域，主要以城市总体规划和土地利用总体规划为依据，主要包括地铁站点半径500米范围内用地，城际轨道站点800米范围用地，重要交通干线500米范围，重要水域边线500米范围。储备思路为尽储则储，顺应市场发展需求，注重发展态势强劲区域，储备优质土地资源，发挥土地价值。

3.3 一般储备范围—“点”

一般储备范围指除上述区域外的区域，主要以控制性详细规划和土地利用总体规划（下文简称“两规”）为依据，储备思路为根据现状、规划、权属等分析，优先储备符合“两规”、现状未建、未办理行政许可的地块。储备思路为优储则储，该区域储备的土地一般呈现零散布局的特征，注重公共服务设施和基础设施用地的储备，结合教育设施、医疗设施等专项规划中的近期建设规划有序储备。

4 、“三规”引领的意义

“三规”引领下的土地储备规划为土地储备部门与规划部门的互动反馈提供了便利渠道，有利于提高土地储备的质量和效率。一是及时与规划部门沟通交流，保障获取最新的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划等信息，从而保障城市发展战略的时效性以及储备的土地资源的可开发利用的有效性。二是将已储备的土地资源提供给规划部门，保障规划变动时已储备土地资源的建设用地规模，避免规划再次调整或修编时导致已有储备地的建设用地规模减少。