我国土地监察的制度缺陷与创新路径探析

2016-02-16周爱英菏泽市国土资源局山东菏泽274000

中国房地产业 2016年20期

文/周爱英菏泽市国土资源局山东菏泽 274000

我国土地监察的制度缺陷与创新路径探析

文/周爱英菏泽市国土资源局山东菏泽 274000

本文以我国土地监察制度为主题展开讨论，首先从委托—代理机制的失灵、法制不健全、社会意识形态的负面影响等方面对我国土地监察制度存在的缺陷进行了分析，之后，从健全土地管理体制中的委托—代理机制、加强法制建设、树立正确的发展观和政绩观等方面对我国土地监察的制度缺陷与创新路径进行了阐述。

土地监察；国家政府；法律法规

土地监察是对各种用地行为进行监督、查处的最后关口，为了确保国家土地管理职能能够得到全面保障，必须正确、有效的行使土地监察权。但是，就目前的情况来看，我国土地监察制度的建立和实施并没有收到理想的效果，由于土地监察制度的缺陷，导致土地以违法行为仍然无法得到有效的制止，所以，对我国土地监察制度的完善和创新则显得意义重大。

1、我国土地监察制度存在的缺陷

1.1 委托—代理机制的失灵

这一问题主要表现为两个方面，一方面表现为中央政府与地方政府的委托—代理机制失灵。就目前的情况来看，我国现行的法律制度中，已经对土地所有者的法律地位进行明确，根据相关的规定，城镇土地归国家所有，国务院具有对土地进行占有、使用、收益的权利。地方政府虽然不是土地产权的所有者，但是，缺失土地的实际占有者，在土地管理中，地方政府是具体的执行者，其实际掌握了土地资源的使用权和处置权。但是，由于地方政府在土地资源管理中并没有建立完善的自我约束机制，导致了土地管理监督的外部性，所以，在很多地区的土地管理中出现了“一管就死一放就乱”的情况，严重影响了我国土地资源的高效利用。另一方面表现为地方政府与土地管理部门的委托—代理机制失灵。就目前的情况来看，我国在土地监察过程中，各地区的土地管理部门依然对地方政府负责，土地管理部门与当地政府已经建立了委托代理关系，地方政府将土地管理权委托于当地的土地管理部门。在这种管理模式下，地方政府与当地土地管理部门之间所建立的关系主要表现为行政授权关系，而非经济契约关系，所以，如果有地方政府领导人在土地管理中出现违规行为，如违法批地，那么土地管理部门无法对这种错误的行为进行有效的制止。由此可见，在土地管理中，这种单向性的负责管理体制，导致土地监察活动有名无实，所以，必须得到进一步的改善。

1.2 法制不健全

在土地监察中，法律制度发挥着重要的作用，法律制度是土地监察制度的有效补充，并且为土地监察制度的实施提供了良好的保障，但是，由于我国的相关法律制度并不完善，导致土地监察工作无法高效进行。我国的土地管理法中，虽然明确规定城市市区土地归国家所有，但是相关法律制度中并没有对城市市区进行明确划分。另外，土地所有权属不清，很容易导致土地所有权遭到侵犯。另外，我国虽然对土地管理法进行了修订和完善，但是，针对土地违法使用方面的处罚所作的规定仍然比较笼统，操作性不高，进而导致我国土地监察工作仍然无法高效进行。例如，《土地管理法》第八十三条做出明确规定，针对继续在非法占用的土地上进行施工的，做出处罚决定的机构有权制止。在这一规定中，针对“有权制止”所使用的具体手段没有明确指出，进而导致制止活动无法具体实施，土地监察工作的进行因此而受到较大的阻碍。

1.3 社会意识形态的影响

土地是我国最重要的经济资源之一，在发展中国特色社会主义市场经济过程中，在土地使用中不断提高其经济效益，已成为我国土地使用发展的主要方向。但是在这一背景下，很多地区一味地追求土地使用中的经济效益，而忽略了对土地资源的保护，土地监察名存实亡，所以，导致很多地区的土地资源得到了破坏和浪费。我国的很多地区，政府部门错误的政绩观和发展观，很容易引发其出现违法使用土地的行为，所以，很多地方政府会对中央所制定的土地监察制度产生抵制，进而影响到土地监察工作的有效开展。

2、我国土地监察制度创新路径探析

2.1 健全土地管理体制中的委托—代理机制

为了进一步完善我国土地的监察体制，则必须健全委托—代理机制，具体而言，国家政府在建立中央—地方委托代理关系时，应该融合激励手段，这样可以使委托人和代理人的最终目标趋于一致。为此，国家政府应该加大对地方政府依法用地的行为奖励和违法行为的惩罚力度，进一步加大土地管理效果在政绩考核中的比重，通过这种方式，可以进一步规范地方政府的土地使用行为。另外，为了进一步健全委托—代理机制，在国家政府的统筹规划下，明确地方政府的土地产权边界，这样可以为土地监察机制的运转提供良好的保障。再者，要建立中央与地方的双向监督机制，从而不断提高我国土地监察效果。

2.2 加强法制建设

在法律法规完善过程中，应该做好以下几方面的工作：首先，在法律法规中进一步明确城乡土地权属。其次，土地所有权的主体或代表要明确化。因为，当下我国农村集体土地所有权还不够明确。为此，在相关的法律法规中，应该将独立核算的地区性经济合作组织作为农村集体土地所有权的主体。再者，对土地监察的日常工作制度进行完善，如在原有制度的基础上添加培训制度、竞争上岗制度、责任追究制度等，这样可以为我国土地监察工作的开展提供强有力的支持。

2.3 树立正确的发展观和政绩观

正确的发展观和政绩观可以为我国土地监察工作的开展提供科学的指导，为此，在土地资源使用管理过程中，地方政府应该树立可持续发展的理念，在不破坏土地资源的前提下，不断扩大土地资源的经济效益。另外，地方政府还应该树立办实事、求实绩的政绩观，通过对土地资源的合理使用，为民众带来更大的利益。地方政府必须根据相应的法律法规，对土地资源进行合理使用，积极配合国家政府土地检查工作的开展，进而不断提高土地资源的经济效益和社会效益。