有问 在国有划拨农用地上进行建设的应当办理收回手续有答

◎ 本刊顾问、国土资源部政策法规司调研员　陈战杰



有问在国有划拨农用地上进行建设的应当办理收回手续有答

◎ 本刊顾问、国土资源部政策法规司调研员陈战杰

问：

经市政府批准，某单位于1998年2月28日取得一宗国有土地，作为生态农业实验场项目用地，当时尚不在城市建设范围。随着城市的扩张，现该宗地已处于城市规划区范围内。该单位拟改变该宗地原批准用途进行其他项目开发建设。

请问，原批准的生态农业实验场应归入建设用地还是农用地？怎么办理建设用地手续？

答：

本案看似简单，包含的内容却不少，相当于一只“麻雀”，可以分为以下五个层次。

一、改变土地用途的，受《城乡规划法》调整

在城市规划区范围的土地，不仅有城镇国有土地，还有国有农用地和农民集体所有农用地，土地做什么用，并不是土地所有权人或者使用权人说了算，而是由政府说了算。按照法律授权，土地用途管理属于城市规划建设部门的职能。

对城市土地用途管理，法律早就有规定，有一个沿革过程， 1984年1月5日国务院颁布施行了《城市规划条例》；1989年全国人大常委会制定了《城市规划法》，同时废止了《城市规划条例》；2007年10月28日经过全国人大常委会修改制定了《城乡规划法》，同时废止了《城市规划法》。

1998年在《城市规划法》施行期间批准的用途是“生态农业实验场项目用地”，现在拟改变用途的，应当受现行的《城乡规划法》调整，由城市规划主管部门行使这一职能。

二、“生态农业实验场项目用地”属于农用地

《土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

根据该条规定，“生态农业实验场项目用地”应当属于农用地。根据《对国有划拨农用地转为建设用地有关问题的复函》，本案土地可以界定为国有划拨农用地。

你们可以到国土资源局查看土地登记资料，如果没有的，可以要求办理土地登记手续，由国土资源局按照土地调查结果和《土地分类（试行）》确定土地地类。

三、规划是龙头，建设必须取得规划批准文件

《城乡规划法》对规划部门与国土部门的职能衔接作出了规定。

《城乡规划法》第三十八条规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。

城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

根据该条规定，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提交申请，取得土地用途许可。

四、国土资源管理部门紧跟，办理国有划拨农用地收回手续

根据《城乡规划法》第三十八条的规定，申请人持规划意见书等批准文件，方可向国土资源管理部门申请办理用地手续，进入国土资源管理领域。国土资源管理部门根据规划批准文件，办理供地事务。

用地单位签订《国有土地使用权出让合同》，取得国有土地使用证后，依照《城乡规划法》第四十条的规定，再到规划管理部门申请办理建设工程规划许可证。

城市规划区范围内，国有土地上的地上附着物补偿，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，由地方人民政府操作。

国土部门依法承办农用地收回补偿、出让等具体供地事务。

《关于加强国有农场土地使用管理的意见》第三条规定，规范国有农场土地使用权收回行为。因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计。收回的国有农场土地使用权，按照国有土地使用权供应的规定，办理供地手续。严禁擅自通过调整国有农场隶属关系、撤销国有农场建制等方式收回国有农场土地或改变国有农场农用地用途。

对拟收回的国有农场土地使用权，在依法报批前，必须将拟收回土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知该农场和所涉及的职工。对拟收回土地的现状调查结果，必须经该农场和所涉及的职工确认，并将该农场和所涉及职工的知情、确认等有关材料作为收回土地报批的必备材料。

依法收回国有农场土地使用权，应给予经济补偿。经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算，并安排相应的社会保障费用。国有农场因土地被收回而不具备失地职工基本安置条件的，各地应将失地职工纳入当地城镇职工再就业体系。具备安置条件的，在安排失地职工新的劳动岗位后，国有农场可将土地补偿费和安置补助费用于农场基本农田的建设保护和补充社会保障资金。

根据该文件规定，收回国有划拨农用地的，土地补偿费应当全部支付给该单位。

五、经过市政府办公会议纪要批准，按批准的出让方式供地

国有建设用地供地方式分划拨和有偿出让，确定土地用途后，不属于划拨方式的，应当有偿出让，有偿出让又分为招标拍卖挂牌和协议，可以根据具体开发项目的性质用途决定出让方式。

国土资源管理部门应当根据《国土资源部关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范〉（试行）和〈协议出让国有土地使用权规范〉（试行）的通知》对号入座，初步确定出让方式，将拟出让方式报告市政府，然后，根据市政府办公会议纪要的决定，确定出让方式。

在办理出让手续时，必须先缴纳土地出让金，签订《国有土地使用权出让合同》，核发国有土地使用证。