改革发展形势下铁路更新改造资金优化配置研究*

李红昌何琳

（1、2北京交通大学经济管理学院副教授，北京100044）

学术园地

改革发展形势下铁路更新改造资金优化配置研究*

李红昌1何琳2

（1、2北京交通大学经济管理学院副教授，北京100044）

铁路更新改造资金优化配置问题本质上是如何在中国铁路总公司和铁路局之间进行权利配置，是集团管控模式下如何进行法人财产权利优化配置，如何按照现代公司治理规律改善资源运用和配置效率。分析铁路产业属性，认为铁路更新改造和改革发展需要增强集中性，建议采取战略管控模式配置更新改造资金。

铁路；更新改造；资金；优化配置；比选方案

0 引言

2013年3月14日，围绕转变职能和理顺职责关系，推进大部制改革，《国务院机构改革和职能转变方案》提出实行铁路政企分开，组建国家铁路局和中国铁路总公司，不再保留铁道部。《国务院机构改革和职能转变方案》提出，为推动铁路建设和运营健康可持续发展，保障铁路运营秩序和安全，促进各种交通运输方式相互衔接，实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。国家继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制，继续深化铁路企业改革。我国铁路产业“政企分开”如图1所示。

图1 我国铁路产业“政企分开”示意图[1]

我国铁路产业“政企分开”一个最直接的后果是，中国铁路总公司需要按照现代企业制度要求，实行总经理负责制，总经理为公司的法定代表人，负责公司全面工作，按照现代公司治理规律进行集团公司管控，这无疑对中国铁路总公司及相关职能部门转变职能、优化管理方式、提高运作效率提出了严峻要求。但是，科学界定两级企业职能定位、规范两级企业的管理行为，还没有实现根本性转变。如何抓好顶层规范、过程监控、结果考核，仍然还有很长的路要走。在铁路改革发展新形势下，铁路更新改造资金配置已经不再是原来“28”、“37”比例的简单划分问题，而是如何赋予铁路局作为市场主体所必需的更新改造权，同时实现中国铁路总公司对更新改造资金配置的有效监控问题。中国铁路总公司是否应当集中使用20％资金，以及如何集中使用；是否应当把20％资金配置权下放给铁路局，以及如果把20％资金配置权全部下放给铁路局，如何实现路网性更新改造项目的资金投入，就会变成一个现实的困难和问题。由于铁路产业网络性特征，如何解决共用性项目的资金投入就会凸显出来。

1 铁路运输设施设备折旧和更新改造属性

1．1 折旧属性

马克思在《资本论》（第2卷第8章固定资本和流动资本）[2]中认为，固定资产价值的流通是逐步地、一部分一部分进行的，和从它那里转移到作为商品进行流通的产品中去的价值相一致。因此，固定资产计提折旧是对固定资产价值的一种补偿。马克思特别提到，铁路经理人为了形成铁路公司经营利润，以获得高额奖金报酬，会人为提高铁路设备计提折旧年限，故意压低铁路设备计提折旧率，在铁路面临生产经营压力和盈亏考核时尤其如此。1994—1997年间，英国路网公司在进行私有化上市之后，就出现了类似情况。为了获取更好的短期资本市场业绩，公司管理层就尽量减少改善信号系统和线路维修的投资和一些与安全有关的成本支出，导致铁路设备更新改造投入严重不足，在私有化短短5年内发生7起重大事故。2003年，英国政府不得不重新接管并将其再重组为新路网公司（Network Rail）。

在固定资产使用寿命内，按照确定的方法对应计折旧额进行系统分摊，并与其收入相匹配，是折旧最基本的本质属性。折旧是按照固定资本耗损的程度而为它的更新提取准备金的办法，是资本保全的一种方式。为了保证再生产的正常进行，需要把转移到新产品上的固定资本价值，从销售商品的收入中及时地提取并积累起来，以备将来更新和恢复固定资本之用。

依据《中华人民共和国会计法》和财政部相关企业会计准则（第4号）及相关财会理论，折旧（Depreciation）是对固定资产的成本摊销，沉淀形成的折旧基金构成货币资金的重要组成部分。2008年1月1日起实施的《中华人民共和国企业所得税法》第十一条规定，“在计算应纳税所得额时，企业按照规定计算的固定资产折旧，准予扣除”；第三十二条规定，“企业的固定资产由于技术进步等原因，确需加速折旧的，可以缩短折旧年限或者采取加速折旧的方法”。同期生效实施的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第五十九条规定，“固定资产按照直线法计算的折旧，准予扣除”；第九十八条规定了采取加速折旧法的条件。

1．2 更新属性

原铁道部《铁路运输设施设备更新改造计划管理办法》（铁计〔2011〕93号）[3]第二条规定，“更新改造是企业利用运输设施设备（不含机车车辆等移动设备）折旧等资金对既有铁路运输设施设备进行的综合性技术改造和采取的重大技术措施，是提高铁路运输设施设备技术水平，保障铁路运营安全、改善运输服务品质的重要手段”。

从理论上来看，铁路运输设施设备更新改造包括更新改造资金、更新改造业务、更新改造权利三个层次的内容：1）更新改造资金。更新改造资金是指更新改造投入来源，铁计〔2011〕93号第十二条规定，“更新改造资金来源，主要是按铁路固定资产价值和铁道部统一规定的固定资产分类折旧办法计提的折旧资金以及企业其他资金”。2）更新改造业务。铁计〔2011〕93号第六条规定，“更新改造包括保障运输安全、重要干线挖潜扩能、主要枢纽点线能力协调、设备升级改造、提升服务质量等建设内容”，主要规定了6大类项目。3）更新改造权利。更新改造权利是指在管控权限上如何进行配置问题。铁计〔2011〕93号第三章规定了分级管理原则，对审批范围、权限、金额、程序等进行了制度性规范。

2 铁路产业基本属性及对更新改造资金配置要求

铁路更新改造资金优化配置，既要考虑铁路局法人财产权利的完整性，也要考虑铁路产业属性，包括网络性、共用性、公益性、债务性、层级性等五个基本属性。铁路产业“五性”要求必须统筹规划、分级管理、集中部分资金用于路网性投资活动，把更新改造专项规划纳入综合规划之中，在中国铁路总公司盈亏平衡和持续发展的综合规划当中体现更新改造专项规划，既实现更新改造专项规划对综合规划的平衡协调作用，也实现综合规划对更新改造专项规划的综合调剂功能。

2．1 网络性[4]

铁路是典型的网络型基础产业（Industry with Network Characteristics），其生产活动综合了点点直达和轴辐中转的特征，运输生产活动具有高度的相互依赖性，任何一项投资活动均会对铁路网的结点或线路通过能力等产生影响。铁路更新改造是在铁路网络上展开的，它能够给其他铁路线路、铁路局、地方政府和整个国民经济带来影响，从而具有网络性特征。也就是说，铁路更新改造的成本收益是在整个铁路网络上分布的，需要综合考虑其效果，进行更新改造资金的分配。

2．2 共用性

铁路共用性是指铁路投资或运输设备服务于多个经济主体或多项运输业务，成本、收益、利润往往由多个经济主体共担或共享，不能完全内部化在单一运输企业内部。专用性体现为收益完全内部化于企业或组织，而共用性体现为收益不能完全内部化于企业或组织，只能采取某种组织方式来分配收益，或者说，间接地内部化收益。如某一路网性编组站，其全部收益无法完全内部化在某一铁路局内。在这种情况下，由中国铁路总公司保留部分共用性财产权利进行统筹配置十分必要。

魏瑜（2007）认为[5]，共用性主要是指某些技术上不可分割的设备或权利由多人或多家企业共同使用的经济现象，这种共同使用具有极强的经济性，它不仅能够提高某些财产权利使用的强度和频率，节约不必要的重复投资，而且还能有效增进不同利益主体之间的协调沟通，在降低平均成本的同时，实现1+1＆gt;2的协同效应，获取单个组织无法获取的“组织租金”。在网络型基础产业固定资产规模巨大，占用运输资源数量较多的情况下，共用性财产权利可以有效增强运输资源的使用强度和频率，充分利用网络经济的好处。正是基于这样一个基本经济动因，共用性财产权利无处不在，财产权利的共用成为一个普遍现象。这一点在网络型基础产业尤其是铁路产业中表现得特别明显。我国铁路更新改造具有显著的共用性，共用性强的更新改造项目应由中国铁路总公司主导，也就是说，应当由集团公司总体规划、总体布局、总体实施，而主要服务于铁路局的专用性强的更新改造项目可由铁路局主导，如图2所示。

图2 更新改造共用性和专用性谱系示意图

2．3 公益性

我国铁路产业被定位为国民经济和社会基础设施，承担了增加社会投资、拉动经济发展、推进区域平衡、满足民众客货需求等公益性任务，导致铁路产业投资不能完全按照利润最大化原则进行决策。2014年4月召开的国务院常务会议提出，加快铁路尤其是中西部铁路建设，推进铁路投融资改革：设立铁路发展基金，使基金总规模达到每年2 000亿至3 000亿元；逐步建立规范的公益性、政策性运输补贴制度；创新铁路建设债券发行品种和方式，2014年向社会发行1 500亿元。

为完成国家加大铁路建设投资的任务，中国铁路总公司在利用债务性（铁路债券、银行贷款、短期票据等）和股权性（合资铁路等）融资工具的同时，想方设法增加内源性融资来源，其中，把应计固定资产折旧中的部分资金用于铁路更新改造，而把其余折旧资金用于铁路建设等投资项目。例如，2015年，中国铁路总公司安排更新改造资金300亿元，其中，中国铁路总公司集中安排92亿元，各铁路局安排208亿元。在208亿元中，北京铁路局安排21亿元，但北京铁路局按照账面计提折旧资金为35亿元，从而《铁路运输设施设备更新改造计划管理办法》（铁计〔2011〕93号）规定2：8的比例实际并没有达到，北京铁路局更新改造资金仅为应计折旧总额的60％。

2．4 债务性

截至2014年上半年，中国铁路总公司负债余额3.43万亿元，亏损53亿元。与2010年铁路负债1.89亿元，盈利1 500万元相比，2014年上半年铁路负债是2010年的1.81倍，而中国铁路总公司由微利转为亏损53亿元。大量依靠债务性融资形成了巨大的还本付息压力，为实现铁路运输企业盈亏考核目标，铁路运输企业有把更新改造投资用于其他用途的潜在动力，中国铁路总公司在铁路更新改造能够满足铁路安全和技术改造标准的情况下，也有把沉淀的折旧及更新改造资金用于铁路建设和还本付息的动力。

2．5 层级性

中国铁路总公司、铁路局、铁路站段等构成了多层级的委托代理关系，作为代理人的铁路局和站段，作为寻求自身收益最大化的主体，客观上有把更新改造投资用于楼堂馆所等用途的可能性，需要采取必要举措进行管控。从委托代理理论来看，作为管理主体的中国铁路总公司需要采取措施预防和管理铁路局可能出现的道德风险问题，也就是说，需要采取管控手段对铁路更新改造资金配置进行监督检查。

铁路产业具有网络性、共用性、公益性、债务性、层级性“五性”特征，考虑到传统管理模式的长期惯性和路径依赖，铁路折旧及更新改造资金在中国铁路总公司和铁路局之间进行配置时，总公司需要统筹资金用于营利性和非营利性投资项目。把更新改造资金全部下放给铁路局，不符合铁路产业属性和中国铁路总公司发展阶段的要求。虽然在理论上存在全部局管模式、全部集管模式的更新改造资金管控模式，但实践上仍然需要集中部分折旧及更新改造资金用于路网性项目。

3 铁路更新改造资金优化配置管控模式

3．1 三种管控模式

管控理论在强调组织、技术、信息、流程、财务、审计等管控元素的同时，也强调企业或业务管控不存在唯一或确定模式的观念。财务管控模式、战略管控模式、运营管控模式是三种主要的集团公司管控模式，其集权程度依次增强。

1）财务管控模式。财务管控模式是指把资源和权利全部下放给所属企业，集团公司主要负责高层任免和EVA、ROI、IRR等绩效指标考核，不参与战略制订与日常经营管理活动，是一种集权程度最低的管控模式。从实践上看，美国GE公司、巴菲特的Berkshire Hathaway投资控股公司、新加坡淡马锡，均对下属公司或事业部采取了更多财务管控模式意义上的管控模式，突出KPI指标考核，充分进行授权。

2）战略管控模式。战略管控模式是指集团公司集中统筹配置部分资源，大部分资源和权利下放给所属企业，集团公司管理核心管理者，与下属单位互动制订发展战略，监督考核关键绩效指标，基本不介入日常经营管理活动，是一种适中的集权管控模式。由于强调战略管控、规划管控、计划管控、预算管控、投资管控、财务管控，故称为战略管控模式。瑞典伊克莱斯是全球最大的厨房、清洁以及户外用途家电的制造商，采取的是战略管控模式。国家电网公司和神华集团对下属企业也采取的是战略管控模式。

3）运营管控模式。运营管控模式是指把资源和权利全部集中到集团公司，集团公司负责战略制订、人事管理、绩效考核等，深度参与日常经营管理活动，是一种高度集权的管控模式。我国铁路局对铁路站段的管控，国外铁路公司对下属业务单元的管控，均属于运营管控模式。

3．2 铁路适合采取战略管控模式

从财务管控模式、战略管控模式、运营管控模式的特点来看，由于中国铁路总公司控制了路网性关键资源且无法完全下放（除非组织模式上做出巨大变革，如成立3～4家区域铁路集团公司，但区域铁路集团公司也同样需要战略管控模式），铁路局业务之间具有高度的关联性，总部人员规模较小，也就是说，中国铁路总公司计划统计部既无法对铁路更新改造采取财务管控模式，也无法采取运营管控模式。在现有内外部环境条件下，中国铁路总公司计划统计部只能采取战略管控模式进行业务管控。铁路符合战略管控模式的原因如表1和图3所示。

表1 三种管控模式特点对比分析

图3 铁路比较符合战略管控模式的特征

从中国铁路总公司内外部环境条件来看，运输产品处于多元化和单一之间，总部出于网络性等“五性”考虑对铁路局干预较强，铁路局及相关业务独立性弱，单纯的财务回报考核并不完全适合铁路局，集团总部并不完全追求股东价值，总部员工不仅管控战略而且管控项目审批，总部人员规模数量有限。总之，我国铁路不仅具有上述特征，而且上述特征短期内还无法得到根本性改变，从而决定了我国铁路适应采取战略管控模式。

铁路更新改造资金优化配置要按照战略管控型方式进行总体布局，遵循分级管理原则、激励约束原则、建章立制原则、规划引领原则、市场机制原则、信息化原则，按照“规划引领、计划管控、预算管理、事后评估”进行体制机制框架体系建设。集中部分折旧及更新改造资金用于路网性项目是必要的，但在管控模式上却有着不同的模式。运营管控模式、战略管控模式、财务管控模式是三种最基本的管控模式。战略管控模式是采取战略、规划、计划、预算管理的集团公司管控下属各级单位的重要手段，既不是事无巨细的运营管控，也不是只关注EVA的财务管控，基本上是现代集团公司管控的统一模式。建议中国铁路总公司采取战略管控模式，并建立ERP系统进行基于信息化的专项规划管控。

4 结论

本文根据铁路改革发展形势，分析了铁路运输设施设备折旧和更新改造属性，认为本质上是一种内涵扩大再生产资金。在分析铁路产业网络性、共用性、公益性、债务性、层级性等基础上，认为中国铁路总公司未来改革和发展需要提高其集中性（centrality）水平而不是简单下放权利[6]。同时，在分析财务管控模式、运营管控模式、

战略管控模式基础上，推荐采用战略管控模式。

[1]北京交通大学.铁路改革发展形势下铁路更新改造资金优化配置研究[R].北京：北京交通大学课题组，2016：1-180

[2]马克思.资本论（第二卷）[M].北京：人民出版社，1975

[3]中华人民共和国铁道部.铁路运输设施设备更新改造计划管理办法（铁计〔2011〕93号）[Z].北京：铁道部计划司，2011

[4]李红昌.铁路管制的契约分析[M].北京：经济科学出版社，2008

[5]魏瑜.铁路网络共用性财产的权利配置[M].北京：经济科学出版社，2007

[6]李红昌.中国铁路总公司发展战略重点及政策需求研究[J].铁道经济研究，2013（4）:1-7,16

（责任编辑：魏艳红）

Studyon theOptim izationofRenovation Fund Allocationunder theBackgroundofRailwayReform

LI Hongchang1HE Lin2
(1，2 SchoolofEconomicsandManagement,BeijingJiaotongUniversity,associateprofessor,Beijing100044,China)

Railway renovation fundallocation is,inessence,aproblem ofhow toallocateproperty rightsamongCRCand railwaybureaus.Undergroup controlmodel,it'scrucialtoallocateand optimize resourceefficientlyaccording torailwaynetwork characteristicsandmodern corporategovernancemethods.Thispaperanalyzesthe featuresofrailwayindustryandmaintainsthatcentralityofrailway renovation.In theend thesuggestionsthatusingstrategicmanagementandcontrolmodetoallocaterailwayrenovation fundareputforward.

railway;renovation;fund;optimizationallocation;modecomparisonandselection

A

1004-9746（2016）02-0001-05

2016-03-20）

*本文受到中国铁路总公司科技研究开发计划重点课题“铁路改革发展形势下铁路更新改造资金优化配置研究”（2015F007）、重大课题“铁路综合管理技术研究——支持铁路发展的资产经营开发平台及关键技术研究（2014Z001-A）”的资助