国企政策性负担存与留的困境与治理思路<br/>——以中国邮政集团公司为例

国企政策性负担存与留的困境与治理思路
——以中国邮政集团公司为例

2016-02-15肖芬蓉班琨长江大学湖北荆州43403中国邮政集团荆州分公司湖北荆州43403

四川行政学院学报 2016年2期

文/肖芬蓉班琨（.长江大学，湖北荆州43403；.中国邮政集团荆州分公司，湖北荆州43403）

国企政策性负担存与留的困境与治理思路
——以中国邮政集团公司为例

文/肖芬蓉1班琨2（1.长江大学，湖北荆州434023；2.中国邮政集团荆州分公司，湖北荆州434023）

无论是“新制度经济学”还是“新自由主义”经济理论都致力于反对政府干预市场，政策性负担被认为是国家干预的主要表现形式之一。剥离政策性负担成为了解决中国情境下提高国有企业业绩的重要法宝。但是，企业社会责任和利益相关者等理论认为企业承担一定的社会责任并与政府存在一定的政治关联可以提高企业业绩。本文以中国邮政集团公司为例，分析得出政策性负担和企业社会责任存在重合，两者时而互为本质与表象，在此基础上认为国有企业有保留一定政策性负担的必要性，国有企业改革的关键在于改变其“行政治理”的现实、回归“公司治理”的本质。

政策性负担企业社会责任中国邮政集团

一、引言

“新制度经济学”可谓在近现代经济学领域掌握着话语权，几乎占有数学公理式的强势，其标志性代表人物科斯（RonaldH·Coase）和诺斯（DouglassNorth）曾经断言：唯有市场经济才能促进经济发展，也唯有清晰的私有产权才能带来市场经济的高效运作。［1］如果此断言为真理的话，那么与民营企业相比，产权并不清晰的国有企业成了“低效率”的代名词，并被冠之以“低效、庞大、愚笨”等标签。也正是基于此种认识，英国前首相撒切尔夫人、美国前总统里根等政坛大佬在20世纪70年代末80年代初开启了一场轰轰烈烈的“私有化”运动，剑锋直指国企“大恐龙”。姑且不论“被私有化”的国有企业在2008年席卷全球的经济危机中是否经住了考验，中国的诸多国有企业却显得卓尔不群，在经济发展中拿出了不同凡响的成绩。但在西方观察者眼中，由官僚而不是由企业家经营的国有企业只可能是低效率的，中国盈利性国企从来不是经济发展的重要动力，只是转轨时期的暂时现象而已。［2］中国学者盛洪也认为国有企业的效率要远低于私营企业。政府干预成了千夫所指，而政府干预最主要的表现是让企业承担政策性负担。［3］林毅夫认为剥离国有企业的政策性负担是解决国企低效的必由之路。［4］但依着企业社会责任以及治理等理论的路径，企业本身就具有一定的公共性，参与公共产品和服务的提供、承担社会责任理应受到鼓励和支持。

对于国有企业而言，政策性负担和企业社会责任的界限在哪？国有企业应在多大程度上承担社会责任才不至于背上政策性负担？本着科学研究问题导向意识，本文带着国企低效的疑问，试图从政企关系的角度以中国邮政集团公司（以下简称中国邮政）为例探究国企绩效改进的可能措施。

二、是政策性负担，还是企业社会责任？

（一）基于国有企业低效的政策性负担概说

国有企业与政府之间总有着“剪不断，理还乱”的关系。在现实中这种关系表现为国有企业一旦发生亏损，政府往往伸出“援助之手”，通过追加投资、减少税收、财政补贴、银行贷款等方式帮助国有企业度过危机，这种现象被Kornai用来描述社会主义经济现象并称为“预算软约束”［5］。“预算软约束”的概念可谓在政府和企业之间搭起了一座窥探秘密的桥梁。由于“预算软约束”会带来企业经理人的道德风险和逆向选择、银行呆坏账和金融风险以及财政风险，因此，关于“预算软约束”的“为什么”和“怎么办”受到了越来越多学者和实践者的关注。Kornai（1980）认为政府出于社会主义意识形态特有的“国家父爱主义”情结，李稻葵（Li，1992）认为是公有制的原因，Segel（1998）认为是垄断的原因导致了“预算软约束”问题［6］。但在学者林毅夫看来，这些原因显得片面而缺乏说服力，因为在资本主义市场经济、苏联和东欧私有化后的企业中也存在“预算软约束”现象。因此，企业的所有权性质与企业的预算软约束之间并不存在必然的因果关系。“政策性负担”才是形成企业预算软约束问题的根本原因。根据林毅夫的界定，中国的国有企业承担着战略性政策负担和社会性政策负担两方面的政策性负担。其中，战略性政策负担是指在传统的赶超战略的影响下，投资于不具备比较优势的资本密集型产业或产业区段所形成的负担；社会性政策负担，则是指由于国有企业承担过多的冗员和工人福利等社会性职能而形成的负担。［7］这两方面政策性负担的形成与特定的历史发展特征紧密相连，属于历史遗留性难题。

图1 政策性负担的成因及表现

如图1所示，政府与国有企业在某种程度上是一个利益共同体。出于国际竞争的战略考量、解决国内就业、维护社会稳定等方面的原因，政府通过低利率贷款、税收减免、关税保护、法律特许等事前优惠政策和行政补贴、政府追加投资等事后行政扶持政策维持企业的生存与发展。但是，很大程度上依靠政府输血的国有企业是缺乏自生能力的（林毅夫、谭国富，2000）［8］。自生能力是指一个产业部门或一类企业在不依靠外援的前提条件下能在开放的竞争性市场环境中具备获取预期收益的能力，它是一个企业存在和发展的前提。由于技术结构和要素禀赋结构所决定的比较优势不一致的原因，国有企业往往先天上不具备自生能力。为了扶持不具有自生能力的国有企业，政府只好人为扭曲资源和产品的价格，使用行政手段扶持大多数国有企业。即使是向市场经济转轨后，出于战略目的，政府仍然向这些国有企业输血支撑。国有企业经理也有在企业亏损后政府会提供支持的理性预期，道德风险的问题也由此产生。此外，政府面临的解决就业、维护社会稳定等职能也试图依托国有企业解决，国有企业冗员、社会职能负担过重等问题相伴而生，这就造就了国有企业的社会性政策负担。

（二）基于国有企业合法性的企业社会责任评价

如果说政府在提供公共产品和服务方面具有垄断性的话，治理理论、企业社会责任理论则认为此论断不足可信。随着治理理论的兴起，公共事务参与主体的多元化已经得到了学者和公共事务实践者的认同和鼓励。企业、非政府组织、公民等社会主体非但不能被排斥在公共事务管理之外，反而被赋予或被认为应该承担相应的社会责任。对于企业所承担的社会责任，根据Carroll于1973年提出的概念模型，企业应承担四个层面的责任：经济责任，即企业应创造利润和不断发展；法律责任，即企业应该遵守法律并在法律的框架下经营；道德责任，企业应满足社会对其公正、公平、权利的期望；博爱、慈善的责任。［9］管理学界则认为企业社会责任意味着对经济和环境发展的经营承诺。尽管关于企业社会责任的内涵没有达成一致，但可以肯定的一点是企业社会责任意味着企业的经营应考虑对经济、社会和环境等公共性事务的影响。近年来，基于提升公众形象的利己主义或者纯粹的利他主义原因，越来越多的企业开始把适当的资源投放于承担社会责任。

社会学家马克斯·韦伯认为每一个社会活动系统的存在都取决于它是否有能力建立培养对其存在意义的普遍信念，这种信念就是其存在的合法性［10］。一个组织是否具有合法性直接关系到组织的生存与发展。对于国有企业来讲，合法性的获得很大程度上来自于社会公众对其存在的价值以及价值实现程度的认可。里斯认为国有企业存在的价值主要基于“纠正”市场失灵、改变经济中的支付结构、推动中央集权的长期经济计划、经济性质由资本主义转为社会主义四个方面。［11］由此可见，相较于私营企业以盈利为主要目标，国有企业或承载着政治梦想、或背负着社会责任、或推动经济发展等多种价值期待，这也构成了国有企业存在的合法性理由。从这个角度而言，国有企业本身就被赋予了承担更多社会责任的重任。

（三）政策性负担存留问题的提出

政策性负担理论和企业社会责任理论从不同的角度给国有企业改革作了不同的诊断结果并提出了不同的甚至是相互竞争的方案。林毅夫认为只要企业承担着政策性负担，就会引发企业的预算软约束。由此，从政府的角度来讲，要避免国有企业经理的道德风险、提高企业绩效、解决预算软约束等问题，首先需要硬化自身财政约束，其次剥离国有企业承担的政策性负担。天则经济研究所及其所长盛洪（天则经济研究所，2011；盛洪，2012）也表达了类似的观点：国有企业要么是没有利润的，要么是低利润的，是不可持续的。［12］国有企业表面的光鲜是滥用“公权力”并获得私营企业不具备的竞争条件的结果，例如无偿地使用土地和自然资源、特殊的税收优惠、特殊的贷款条件等等。因此，要解决国有企业低效问题必须剥离其所承担的政策性负担，通过进一步的私有化迫使国企进化。但是从企业社会责任的角度来讲，在中国，作为“共和国的长子”的国有企业应承担更多的社会责任。这里的“负担”和“责任”是一种价值判断上的文字错觉，还是存在重复、交叉、还是各有所指？显然需要有一个清晰的厘清并在此基础上判断是剥离还是保留。

三、案例呈现：中国邮政的“负担”与“责任”

邮政行业一直承担着普遍服务的义务，也正因为如此，世界上几乎所有的国家都将邮政行业置于专控经营的地位。20世纪80年代以来，全球化、信息化浪潮席卷全球。在这样的变革背景下，世界各国邮政改革出现了鲜明的分化，大致呈现出由政企不分向政企分开和公司化、股份制改造两种趋势［13］。中国邮政也经历了一个政企分开的探索过程：1998年中国邮政与电信分业经营，中国邮政局首次独立运营。为了扶助邮政扭亏为盈，国家推出了8531财政补贴逐年递减计划直至2003年彻底断奶。尽管邮政的财务状况经过多年经营有所改观，但从2007年邮政储蓄银行的分离、2010年邮政速递物流的专营来看，邮政行业的拆分以及将来可能的合并改革预示着邮政改革并没有因此而停止。本文将视角聚焦在邮政集团中邮政储蓄银行、邮政业务、物流速递三大板块特别是传统邮政业务，试图以小见大的从政策性负担的角度来探讨政企关系的调整和国企改革。

（一）邮政集团的政策性负担

1.中国邮政的战略性政策负担

战略性政策负担意味着国家采用了违背比较优势的赶超战略，这一战略决定了企业除了承担经济目标以外还要承担政治目标。显然，战略性政策负担能给政府带来一定的政治利益。承担战略性政策负担的国有企业缺乏自生能力，从经济学的角度而言，即缺乏盈利能力。［14］如果以是否具备盈利能力、是否承担除盈利之外的政治职能来界定战略性政治负担的话，中国邮政显然承担了战略性政策负担。一方面，从政府和市场的分工而言，市场解决效率问题，政府致力于公平实现。政府为了达至邮政公平的政治目标，将普遍服务的职能赋予邮政。另一方面，邮政承担的普遍服务（函件、报刊发行等传统邮政业务）为亏损或微利业务，如果将此类业务市场化，私有企业可能由于其逐利本质会产生“撇脂”行为［15］。

为了让中国邮政承担普遍服务职能，政府先是通过直接的财政补贴，后是通过政策扶持即鼓励中国邮政采取多元化的发展模式，通过拓展金融业务实现对亏损或微利普遍服务的交叉补贴。尽管随着信息化的发展，以书信为代表的邮政传统业务出现了很大程度上的萎缩，但“保证公民以最低的可以承受的价格享受尽可能好的”邮政普遍服务依然是企业盈利的“短板”。国家以立法的方式规定了邮政必须要承担普遍服务，普遍服务成为了邮政甩不掉的“包袱”，成为了某种程度上的“政策性负担”。

2.邮政集团的社会性负担

按照相关研究的界定，社会性负担主要体现在福利支出、冗员、价格扭曲三个方面。结合中国邮政历年年报以及访谈实际，中国邮政存在以下一些社会性负担：

（1）员工住房、医疗、养老和其他福利支出。相较于其它社会性负担，福利支出的社会性负担呈现出较大地域差异性。与此同时，随着社会保障的社会化推行，中国邮政员工的住房、医疗、养老等其他需要不再由国家财政解决，而是归入社会统筹逐步实现社会化。这与剥离企业社会性负担的发展方向是一致的。但是由于各地市场化水平存在差异，政府对企业干预程度也呈现出不同。就笔者所访谈的湖北省J市邮政分公司就存在残联就业指标分配、学习培训任务、“三万”活动（干部下乡驻村活动）等参与地方行政行为。

（2）冗员。作为社会性负担的冗员意味着政府为了更好地实现社会稳定等政治目标，把国有企业作为解决就业的绝佳工具，国有企业不能随便解雇员工，支付冗员的工资就成了典型的政策性负担。尽管中国邮政早已实现用工制度的公开化、市场化，但事实上其人力资源投入依旧存在冗余现象。首先，相当一部分地区邮政从业人员相对过剩。长期以来，邮政人力资源呈现出合同工流动性低、规模庞大、结构不合理的现象（见表1）。由表1可见，中国邮政劳务工在从业人员中所占份额较大，存在“同工不同酬”现象，这也导致了合同工由于存在心理上的优越感和事实上的稳定地位而导致的流动性极低，其晋升在很大程度上依然是论资排辈，与外资和民营企业的员工相比，在市场的敏感度、技术革新的能力上缺乏竞争力；与此相对应的是，似乎是“二等员工”的劳务工往往身处一线，但由于待遇低下流动性较高，这也导致了培训成本的浪费和忠诚员工的流失。

表1 摇中国邮政人力资源构成情况

其次，人力资源配置与运用机制存在制约。为了充分利用现有资源，提高企业经济效益，中国邮政一直致力于多元化经营，现已涉及邮务、金融、速递物流、电子商务、保险等诸多领域。但是，按照专业化经营模式，多个专业营销人员往往面临一个客户，造成了人工成本的浪费和服务质量的下降；在投递方面，原有的一个投递网络，被人为地划分为速递网、报刊网、广告专递网、普邮网等，投递路线和投递对象多有重复，造成人力资源的浪费和低效，也降低了邮政网络的资源共享度。由此可见，作为传统国有企业，在新的时代背景下，中国邮政传统邮政业务萎缩、新业务开发未见成效，人力资源结构和素质的现状形成了一种“相对冗员”。

（3）价格扭曲。价格扭曲意味着为了补贴消费者和没有自生能力的企业，企业生产的产品和服务的价格受到压制。中国邮政的价格扭曲总是与政府规制紧密地联系在一起的。与通信、航空、交通等传统性垄断行业相比，关于邮政业的政府规制放开及放开程度呈现出滞后性和保守性，这与邮政公司以普遍服务为基础密不可分。事实上，价格规制应建立在业务的市场性质上：竞争性强的业务可由市场定价，自然垄断性强的业务则由政府定价。在放松进入规制的环境中，政府定价必然有着不可避免的滞后性和不同程度的价格扭曲。如果以竞争性强弱为一条连续的链条，邮政的多元化业务事实上存在着明显的竞争性差异（如图2）。但是，由于传统管理模式形成的路径依赖，邮政业务基本以政府定价为主。以“国内小包”为例，“国内小包”利用了邮政资源优势，通达偏远农村、乡镇，显示出了不同于民营企业存在投递盲区的投递全覆盖特点，但省内5元、省外8元的定价使得邮政盈利空间较小，盈利不足则又影响投递速度和服务质量，由此形成一种恶性循环。

图2 邮政业务市场竞争性链条

由此可见，中国邮政事实上不仅仅承担着追求利润的经济职能，更重要的是还承担着接纳就业以维护社会稳定和公平的政治职能。某种程度上来讲，这种政治职能的承担和政府的行政干预即是政策性负担。由于目前我国尚未建立有效的机制将政府与商业分开，政府往往掌握着企业生存和发展的资源分配权力。在这样的情势下，国有企业承担一定的“政策性负担”则显得较为普遍。

（二）国企主动承担“责任”何以可能？

政企关系类似于权力-依赖关系，但处于弱势的企业可以通过“平衡性”运作改变其弱势地位［16］。也就是说，企业并不是“负担”的被动接受者，也可能是主动而为之。希尔曼（Llimanetal，1995）也认为企业往往通过信息策略、财务刺激策略和政绩支持策略以改善与政府关系获取政治资源，而政绩支持策略则意味着企业把自己的经营活动与政府部门政绩及偏好联系起来，增加政企关联，［17］这是一种主动承担的“责任”。企业特别是国有企业为什么要主动承担可能有损企业经营绩效的“负担”呢？其主要原因是国有企业高管行事风格类似于政府官僚，国企高管身份可以与政府官员互换。这种身份的互换也从侧面说明了“政企合一”的隐性事实。在这样的体制中，国有企业高管的晋升机制成为了促使企业“自愿”承担政策性负担的隐性动因（廖冠民，沈红波，2013）。［18］为了获得更多的晋升机会，国有企业高管往往不仅仅追求更好的企业业绩，而是在追求企业业绩的同时有动力承担更多的政策性负担，并在此基础上获得掌握有考核和任免权的政府的认可和支持。更有甚者，“国企高管的第一目标往往不是企业利益的最大化，而是赢得上司的赏识。”［19］由此可见，响应政府号召、迎合政府意愿等为政府“排忧解难”的主动承担责任行为与被动接受政府强加的“负担”并无截然的分野。

四、基于国企政策性负担存与留困境的治理思路

社会交换理论认为个体或组织的互动从本质上来讲是一个交换的过程，而交换则隐含着自我利益和相互依赖，其本质则是个体或组织通过交换资源达到互惠的目的。［20］对于企业来讲，与投资者、员工、顾客、政府等利益相关者形成良好的社会关系是其持续发展的基础。因此，企业特别是国有企业承担慈善捐助、环境保护等社会责任可以塑造企业形象形成行业竞争力、提高顾客忠诚度、获得政府支持，营造良好的经营环境。Porter也认为企业的慈善捐助、环境保护创新可以形成企业的核心竞争力，不仅仅可以弥补企业由于承担社会责任增加的成本，甚至可以给企业带来净收益。然而，资源依赖理论则认为，在资源交换活动中，组织对关键性资源的需求往往造成组织对资源掌握者的依赖。为获取资源，组织往往会采取积极的行动达成交换。［21］在政企关系中，双方地位和交换的不平等使得企业往往寻求主动的政治关联。也正是基于此，“主动性”的企业社会责任掩盖了部分事实上“被动性”的政策性负担（如图3）。这也为政企关系的处理和国企改革提供了新的视角：

图3

（一）改革思路：由简单的私有化取向到价值导向的转变

国有企业低效率的深层次原因在自由主义经济学家看来是产权的国有所致。从中国邮政的EMS速递在快递市场占据半壁江山到民营企业进入后迅速衰落可见一斑。但是事实上，国有企业也因为其在制度上所享有的便利而存在“比较优势”，这也造就了国有企业在和具有强劲的资本和先进技术的跨国企业竞争中有着不俗的表现（进入《财富》500强的中国企业中90%以上都属于国有企业，中国邮政也在列）。由此可见，通过私有化路径实现国企改革固然是一条可以参考的路径，但不能盲目乐观。深入观察和探索可以发现，民营企业可能因为缺乏国家支撑和政治关联在融资、技术创新等方面存在困难，也有可能因为太多的政治关联而承担过多的政策性负担导致破产、资金链断裂等不良后果。因此，国企改革的关键不在于其应不应该存在的问题，而是其盈利的目标在于公共利益，而不是被资本家、官员和国家机器所吞噬（黄宗智，2009）［22］；国有企业本应是解决社会不公的利器，不是社会不公的根源。从这个角度来讲，国企承担一定的“政策性负担”理所当然。也就是说，对于国有企业而言，社会责任的承担应由一种工具理性向价值理性转变。

（二）政府行为：减少政府干预，剥离过度的政策性负担

事实上，政策性负担更多地表现为政府对国有企业经营过程的干预，特别是在人事配置、政治任务下达等方面。众所周知的是政府对国有企业经营过程的盲目干预往往造成市场的扭曲，要么形成垄断地位获取垄断利润，因为承担与所获利润并不匹配的社会责任成为千夫所指；要么因为经营不善缺乏企业绩效，不仅不能承担一定的社会责任，反而成为需要政府耗费行政资源予以扶持的政府负担。因此，政策性负担应由政府占据主导地位的情势切实转变为以国有企业为主导的“主动”行为，这种主动的责任承担以企业盈利能力和盈利结果为前提。国有企业承担社会责任必须坚持责任与自愿的统一，从政府角度来说，要求和鼓励国企积极承担社会责任；从企业角度来说，要在自身经济利益得到保障的基础上承担社会责任，并用通过承担社会责任得到额外的经营外汇报，比如社会声誉的提升，知名度和美誉度的扩大，与政府关系的改善等，这对作为理性主体的企业来说是不容置疑的，因为国有企业首先是企业的性质，其次才是国有的特征。企业尚不存，国有无意义。因此，在承担社会责任的问题上，政府必须从尊重企业自主经营权入手，本着自愿、适度、协商的原则行事。从根本上说就必须努力实现从政府与国企治理关系行政治理向公司治理转型。

（三）绩效考核：建立科学的业绩考核体系，转变国企高管身份。

本研究表明，“被动”的政策性负担以一种“主动”的企业社会责任面目出现时，政府干预的事实即被隐匿。潜在的原因是国有企业犹如另一个官场，其运转机制与行政系统别无二致，国企经理人主动迎合政府意愿承担更多的政策性负担能获得更多的晋升机会，市场化水平较低的地区尤为如此。在中国现有的压力型体制下，晋升锦标赛和行政发包制成为了具有中国特色的行政运行机制（荣敬本，1997；周黎安，2007；周黎安，2014）。［23］国有企业显然也纳入了此种运行机制，地方政府为了完成上级行政任务，往往将行政任务即政策性负担的完成情况直接纳入考核国企经理人的范畴。为了减少国有企业主动承担政策性负担的激励，激励国企经理人将注意力集中在经济业绩上，有必要减少对国企经理人政策性负担因素的考核。这也说明国企改革并不是简单的私有与国有、私营与国营的二元对立问题，更重要的是“企业”人员在市场经济中的目的、价值观和工作伦理的问题：国企经理人由游走于官场和商场的“准官僚”向真正的企业家转变，员工以其工作技能晋升，企业内部的“官本位”氛围由以“顾客导向”的企业文化取代。［24］

我们有理由相信，国有企业有其存在的必要性，其价值体现于公共责任的彰显。通过“行政治理”向“公司治理”的转变，希望就在转角。

［1］［12］［22］黄宗智．国营公司与中国发展经验：“国家资本主义”还是“社会主义市场经济”［J］.开放时代，2009（02）．

［2］［18］［19］廖冠民，沈红波．国有企业的政策性负担：动因、后果及其治理［J］.中国工业经济，2014（06）．

［3］［5］［6］［7］林毅夫，李志赟．政策性负担、道德风险与预算软约束［J］.经济研究，2004（02）．

［4］［8］林毅夫，谭国富．自生能力、政策性负担、责任归属和预算软约束［J］.经济社会体制比较，2000（04）．

［9］田敏，李纯青，萧庆龙．企业社会责任行为对消费者品牌评价的影响［J］.南开管理评论，2014（02）．

［10］沈洪涛，黄珍，郭肪汝．告白还是辩白——企业环境表现与环境信息披露关系研究［J］.南开管理评论，2014（02）．

［11］欧文·E·休斯（著），张成福、王学栋等（译）．公共管理导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2007．

［13］［15］胡宏．信息化条件下邮政资源与邮政产业边界研究［D］.北京邮电大学博士研究生学位论文，2009．

［14］皮建才．预算软约束：基于企业自生能力视角的考察［J］.人文杂志，2007（01）．

［16］Richard，M.E..Power-dependenceRelations.American SociologicalReview，1962，27（01）．

［17］李健．企业政治战略、政治性社会资本与政治资源获取——政府俘获微观机理的实证分析［J］.公共行政评论，公共行政评论，2013（01）．