政府公信力与现代化改革路径抉择

2016-02-15付相波北京大学北京100871

四川行政学院学报 2016年2期

文/付相波（北京大学，北京100871）

政府公信力与现代化改革路径抉择

文/付相波（北京大学，北京100871）

在亨廷顿现代化理论视阈下，后发展国家政府公信力问题内生于现代化改革进程之中。中国现代化改革进程中效率与公平的价值失衡、政府与市场的双轨运行以及集权与分权的权威悖论等两难抉择造成的困境，是政府公信力低下的深层原因。政府公信力低下是现代化改革难以避免的问题，也是世界各国面临的普遍现象，更是人类历史发展的必然趋势。提高政府公信力，夯实政权合法性基础，构建政府与公民互信互动的新模式，需要在全面深化改革中对改革路径作出调整。

政府公信力现代化改革

政府公信力低下是当前中国面临的一个重大问题。公众对政府的信任度不高影响了全面深化改革的继续推进，部分公众对一些改革政令持怀疑、不满乃至抵制态度，反而对坊间流言、小道消息和网络传言更为相信。政府公信力问题受到了决策高层的高度关注，前总理温家宝、现任总理李克强多次强调要提高政府公信力。学界对政府公信力也多有研究，其中对政府公信力低下的原因分析用力颇多，论者多从政府信息不透明、政策制定不科学、公共精神流失、官员腐败高发等方面来回答这个问题。这些研究当然也触及了政府公信力低下的原因，但还缺乏理论高度、历史纵深和全球视野。本文端启于塞缪尔·P.亨廷顿（SamuelP.Huntington）的现代化理论，提出效率与公平的价值失衡、政府与市场的双轨运行、集权与分权的权威悖论等现代化改革路径中两难抉择的困境是造成政府公信力下降的更深层次原因。30多年的改革固然给中国创造了举世瞩目的辉煌成就，但也带来了政府公信力下降等不良后果。这并非中国独有的现象，而是世界各国现代化面临的普遍问题，更是人类历史发展的必然趋势。

一、亨廷顿的现代化理论

亨廷顿的现代化理论主要体现在出版于1968年的《变化社会中的政治秩序》一书中。该书以后发展国家现代化进程中的经济增长、社会发展和政治稳定为主题。对于后发展国家而言，改革是推进现代化、实现现代性的必由之路。当时主流学者认为，经济繁荣与民主政治之间存在某种必然的联系，因此后发展国家要实现现代性，就要模仿西方发达国家的样板，遵循经济—社会—政治的现代化改革路径，先启动经济增长，再进行社会改革，最后获致稳定的民主政治。循此路径，后发展国家现代化进程几乎都肇始于经济改革，大多数也取得了快速的经济增长。然而，亨廷顿在托克维尔（Alexisde Tocqueville）等人的影响下对此持质疑态度，在其著作中曾多处引用托克维尔的思想。托克维尔在分析法国大革命时，对迅速的经济发展和政治动乱的相互关系分析道：在这场革命前，“国家繁荣的步伐不仅突飞猛进，而且史无前例”，“这种持续稳定增长的繁荣，远没有使人民乐其所守，却到处滋生着一种不安定的情绪”，而且“正是在法国那些发展最快的地区，人民大众的不满情绪才最高”［1］，“繁荣反而加速了大革命的到来”，“后来成为这场革命主要发源地的法国那些部分，恰恰正是进步最明显的地方”［2］。亨廷顿还通过大量的实证分析表明，后发展国家在经济快速增长的现代化进程中，不但没有出现当时多数学者所设想的稳定的民主政治，反倒出现了动荡、暴乱、军事政变等亨氏称为“政治衰朽”的结果。他指出，“经济发展本身就是一个造成不稳定的过程”，“经济增长以某种速度促进物质福利提高，但却以另一种更快的速度造成社会的怨愤”［3］。经济增长对后发展国家可能带来政治不稳定的负面影响，“政治秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力”［4］。据此，亨廷顿提炼出一个经典命题：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”［5］，这是对后发展国家现代化改革中发展与稳定关系的经验总结。

在亨廷顿看来，“改革”对应于“革命”，往往比革命“更加罕见”、“更为困难”［6］，是在速度、范围、方向和规模上均受到限制的社会政治变迁方式，“意味着社会、经济或政治上的进一步平等，意味着人民对社会和政治生活的更为广泛的参与”［7］。正如现代化的广泛、深刻和复杂，改革之路充满了挑战、风险和陷阱。在一定条件下，“改革非但无助于政治稳定，反而会造成更大的动荡甚或形成革命。改革完全可能成为革命的催化剂而不是其替代物”［8］。政治不稳定的一个重要表征便是民众对政府的信任下降，“那些缺乏稳定和效能的政府的社会，也同样缺乏公民间的相互信任，缺乏民族和公众的忠诚心理，缺乏组织的技能”，“笼罩着这些社会的互不信任的气氛，使得人们和与自己休戚与共的团体也是离心离德的。他们对自己的宗族，也许还有部落，尚能勉强能保持忠顺。但是，对于那些范围再大一些的政治制度，他们就不会如此了”［9］。

后发展国家现代化改革必然涉及价值观念的再确立、社会资源的再分配和权力结构的再调整，需要整合多元力量、协调多方利益、权衡多项选择。要而言之，包括下列三组二元抉择：从利益分配来看，存在效率与公平两种价值目标的抉择；从资源配置来看，存在政府与市场两种基本手段的抉择；从权威模式来看，存在集权与分权两种权力结构的抉择。作为后发展国家的中国，在现代化改革进程中也面临亨廷顿半个世纪前总结的相似情况，既享受着现代化创造的丰富的物质利益，也遭遇着现代化带来的尖锐矛盾和艰巨挑战。追逐效率与忽视公平的价值失衡、政府规制与市场调节的双轨运行、集权与分权的权威悖论等两难抉择造成的困境，始终贯穿中国现代化改革的全过程，是造成社会不安定、政府公信力下降的深层原因。

二、效率与公平的价值失衡

亨廷顿认为，现代化改革的一个重要内容是“更公平地分配物质性和非物质性的资源”［10］。中国30多年的改革开放采取了一种非均衡的路径，突出表现为价值目标上效率与公平的失衡。如果说“效率”侧重于经济领域，那么“公平”更关乎社会和政治领域；如果说“效率”强调“物”的增长，那么“公平”关心“人”的发展。改革之初提出的“效率优先、兼顾公平”的价值取向，在提法上隐含了对“效率”的推崇和对“公平”的贬抑，在实际中则过于强调“效率”而轻视了“公平”，也就没有充分重视“人”的发展。

中国作为后发展国家，实行经济上的“赶超战略”在特定的历史条件和国际环境下属必然选择。以经济建设为中心，中国取得了辉煌的经济成就，“效率优先”得到了充分体现；与此同时，社会建设一直滞后于经济建设，政治体制改革一直落后于经济体制改革，“兼顾公平”并没有受到应有的重视，社会已经显失公平。这可以用下面三个指标来衡量。

首先来看基尼系数。基尼系数是国际上衡量收入分配公平程度的常用指标，按照联合国一般标准，基尼系数0.4是检验一国收入分配公平与否的警戒线，基尼系数达到0.6表示贫富悬殊。国家统计局发布的最近十一年基尼系数均值为0.48。西南财经大学2013年的中国家庭金融调查数据显示，2010年中国家庭收入基尼系数为0.61。北京大学中国家庭追踪调查项目发布的《中国民生发展报告2015》显示，中国居民收入基尼系数从80年代初的0.3左右上升到2015年的0.45以上，中国家庭财产基尼系数从1995年的0.45扩大到2012年的0.73［11］。无论是官方数据还是科研机构数据，都表明中国基尼系数已经超过了国际警戒线。再来看城乡居民收入差距。据国家统计局数据，2009年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的3.33倍，2014年为2.75倍，而国际上一般在1.7倍以内。2012年城镇最高收入户居民家庭人均消费现金支出是农村居民最低收入户人均消费总支出的10倍强。然后看贫富阶层收入差距。世界银行数据显示，中国占总人口10%的最贫困人口占收入或消费的份额只有1.7%，而占总人口10%的最富裕人口占比高达30%，二者相差17.65倍［12］。前引北大调查报告显示，在中国顶端1%的家庭占有全国约三分之一的财产，而底端25%的家庭拥有的财产总量仅占1%左右。此外，该报告还指出不同人群在教育机会、健康保障等方面的差异也非常明显：60年代出生的人群教育不平等程度最低，此后不平等程度不断上升，80年代出生的人群教育不平等程度达到历史最高，户口、父母的教育水平、出生所在省份等非个体努力可以改变的因素对教育资源获得的影响份额在过去30年有所上升；医疗补贴不成比例的给了富裕人群而不是穷人，高收入人群享有更多的医疗补贴，而健康状况更差的个体往往更加缺乏医疗保障资源［13］。居民收入、城乡收入和贫富差距太大，教育和医疗等基本公共服务严重不均，这些都极大地削弱了民众对公平的感知，也影响了民众对政府的信任。

政府长期追逐GDP，片面追求经济增长，忽略社会公平正义，透支了政府公信力，随着时间的延长，人们对政府的改革诚意和能力都会产生严重怀疑。这可以说是对孔子“不患寡而患不均，不患贫而患不安”思想作了生动的现代版注脚。

三、政府与市场的双轨运行

亨廷顿将改革的推进途径分为全面的、斩草除根的“闪电战”战略和渐进的、枝节的“费边式”战略两种，认为“改革的最有效方式是将费边战略与闪电战术配合起来使用”，“能否把费边主义和闪电战术恰当地结合起来，是对改革者政治技巧的一种严峻的考验”［14］。

中国改革采取了类似于亨廷顿称为“费边主义”的渐进式路径。渐进式改革当然有赢取改革支持、减少政策成本、增加试错机会等优点，然而也必须看到其存在的问题。渐进式改革意味着先前的政府计划手段在相当一段时间内不会退出，同时又引入了市场调节机制，因而必然产生政府和市场两种资源配置手段同时运行的双轨制，而这种双轨制往往失范甚或失灵。较长时期的双轨制是政事不分、政社不分、政企不分、政商不分的主要原因，容易导致官商勾结，制造寻租机会，滋生腐败土壤。改革开放初期的“官倒”，煤矿等资源开发中的“官商”，股市上严重扭曲市场信号的“政策市”，行政审批领域的“红顶中介”，政府高价卖地和开发商哄抬房价联手催生的“土地财政”，都是政府与市场边界不清、官员与民争利的典型案例。政府及其官员深入参与到经济生活的微观层面，攫取了大量的经济利益，掠夺了巨额的国民财富，造成了严峻的贪墨腐败，民众的相对剥夺感较强，极易招致民众的反感、愤慨甚至仇恨，诱发和蔓延“仇商”、“仇官”情绪，在社会上产生了一种既对政府巧取豪夺而不满，又想钻入或依附体制内资源分一杯羹的畸形心态。

政府规制和市场调节的长期双轨运行还会延宕政府职能转变。在计划经济时代，“全能主义”政府承担了所有公共职能，政府成为包办一切事务的超强“利维坦”；而在（准）市场经济时代，全能政府应当转为有限政府，政府职能应当更多地转向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义［15］。然而由于渐进式改革使得政府的经济职能“卸载”过慢，社会职能始终承担不足，政府职能转变严重滞后。社会科学院报告显示，中国财政支出向教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域的投入同国际标准相比明显偏低。在教育支出方面，中国公共教育支出占GDP的比重仍未改变在2%—3%水平徘徊的局面，不仅在国际比较中远低于世界平均水平（2008年为4.6%），甚至不及不发达国家的水平（2010年低收入国家已达到4.5%）。在医疗卫生支出方面，2009年公共卫生保健支出占GDP比重世界平均为6.1%，其中高收入国家为7.4%，中等收入国家为2.9%，而中国只有2.3%。在社会保障支出方面，中国就业和社会保障支出合计占当年财政支出和GDP的比重近年来分别提高到10%和2%左右，但即便与20世纪90年代中期的国际水平相比也显著偏低，当时高收入国家社会保障支出占财政支出的比重和占GDP的比重已分别达到27.5%和12.2%，中等收入国家也分别达到15.7%和4.6%。社科院另一份报告指出，公众对环境保护、食品安全等公共服务满意度偏低，信心严重不足。

改革以前，提供公共产品是各级组织的主导任务；改革开放以后，各级组织提供私人产品，追求经济利益的倾向逐步占主导地位或至少是相当重要的地位，而提供公共产品则降到次要甚至从属的地位，使得中国面临公共权威的整体危机。［16］过去那种虽然低水平但均等而全面的公共服务唤起了部分民众对“美好的旧时光”的追思，他们对从摇篮到坟墓无微不至予以管控的全能政府心存感念，这是国内出现“走老路”论调的重要原因，也是一些群体对现实不满的间接表达。反观当前，政府参与经济过多过细，僭越了市场的基础作用，社会建设、公共服务领域的公共产品供给匮乏，显现出经济管理上的越位、社会管理上的错位和公共服务上的缺位并存的局面，造成“该管的没管好，不该管的处处插手”的现象，政府对社会的有效控制受到削弱，民众对政府的信任也打了折扣。

四、集权与分权的权威悖论

亨廷顿提出，后发展国家政治现代化大致要经历三个阶段：权力的集中、权力的扩大和权力的分散。权力集中以推进社会和经济均等化变革，权力扩大以吸收新动员起来的参政团体力量，权力分散以确立各团体之间相互制约的制度。每一阶段的改革都是对政治体制适应能力的挑战。［17］其中改革初期树立一个集中权威的重要性受到亨廷顿的特别强调，然而这至少涉及两个殊难把握的问题：一则能否凝聚不同利益集团树立强大的集中权威即所谓“强大政府”，二则拥有了强大权威的政府能否在改革的适当时期舍弃部分权力并合理稳健地分权。“由现代化领导集团自上而下摧毁旧秩序，而且还得尽力保证这种摧毁不至于产生混乱、干扰新秩序的建立，这是一个不容易扮演的角色。一方面，它得运用权威推行现代化改革，另一方面又得适时地建立一种新控制体系（法制），这就意味着自己削弱自己的权威，背弃那些传统权威的旧支持者”［18］。

可见，改革存在着自我改革的内在悖论，可称之为“权威悖论”：改革既包括“政府改革”，也包括“改革政府”；政府既是改革的主导力量，也是改革的主要对象［19］；在改革的过程中，政府是改革的主导者和推进者，政府需要集中权力和强大权威来推动改革，而改革却要求政府简政放权，在一定程度上会削弱政府权威，削弱政府往往也就意味着削弱推动现代化改革的力量；政府出于自身利益的考量，对分散权力、削弱自己缺乏内在动力，不得不靠社会的迫切需求和外在压力来倒逼改革。就一般结果而言，集权导致经济落后，分权导致秩序混乱［20］，集权和分权的来回拉锯极易导致经济波动、社会动荡和政治失序。

而在中国这样一个政治、经济和文化发展极不平衡的国家，亨廷顿所言的现代化三个阶段在不同领域和地区有不同的进程，这为总体政治发展的设计带来了难以克服的困难，也使任何一种单一的战略选择都表现为不足和不完全［21］，改革的权威悖论在中国显得尤为突出。中国1978年以来的改革经历了“集权—分权—再集权—再分权”的往复调整，至今也没能走出“一收就死、一死就放、一放就乱、一乱再收”的循环怪圈。集权和分权主要表现为中央和地方的权力分配结构，因而可以通过央地关系来考察中国改革在集权和分权的路径选择上面临的困境。

改革之初，高度集权的中央政府无法应对纷繁复杂、层出不穷的各种事务。中央提出发挥中央和地方“两个积极性”，实际上侧重于激发地方的积极性，向地方分权成为央地关系的总趋势。分权日久，却出现了地方利益区割，地方保护盛行，形成“诸侯经济”，甚至“政策出不了中南海”、“上有政策、下有对策”，在单一制国家中一度出现了浓重的联邦制色彩，即所谓的“行为联邦制国家”［22］。面对这种局面，中央收回权力，实行“再集权”，但过了一段时间又发现统得过死，不得不“再分权”，继而又产生一系列乱象：分割市场、重复建设、过度竞争、产能过剩、纵容造假等等。这引发中央新一轮“再集权”，权力上收，责任下沉，规范地方权力，严肃问责监督，但又出现经济活力下降、基层懒政怠政等问题。

财税体制改革就是这方面的典型例子。改革伊始结束了计划经济时代统收统支、一灶吃饭（集权）的历史，实行划分收支、分级包干（分权），充分激发了地方的能动性和创造性。然而到80年代末、90年代初问题越来越凸显，中央财政增速低于地方财政增速，中央甚至需要向地方借钱来平衡收支，中央宏观调控能力受到严重削弱。为应对这个问题，1994年启动分税制改革，分设国税和地税两套税务机构，中央控制了主要的税收来源，明确了中央对地方税收返还和转移支付制度（再集权）。中央掌握了税收立法权，财权上移、事权下放，地方政府承担大多数事务，面临巨大的支出压力，出现了央地之间财权、事权和支出责任不匹配的问题。中央“只给政策不给钱”，地方“跑部钱进争拨款”，为填补巨额支出不得不想方设法增加收入，导致非税收收入连年扩大，地方政府不堪重负，企业居民税负居高不下，且易酿成腐败。面对这种情况，又恰逢2008年金融危机后亟需提振经济，中央放松了对地方的财政约束，允许发行地方公债和建设地方融资平台（再分权），但又造成地方债务规模急剧膨胀，一些地方政府甚至濒临破产的风险，中央不得不对地方财政和债务收紧管控（再集权）。

集权和分权的困境在其它很多领域也不同程度地存在。例如，工商部门1978年恢复成立，为“放开搞活”，实行属地管理（分权），在地方政府的领导下负责企业个体户登记管理，开办集贸市场并收取市场管理费，查办非法经营案件并获取罚没款返还，在繁荣市场经济的同时也出现了为地方利益降低准入门槛、选择性执法等问题；为了建立社会主义统一大市场，1998年中央决定工商部门实行省以下垂直管理（集权），使工商部门在一定程度上摆脱了地方政府对工商执法的行政干预，提高了工商监管的专业性和公正性；2011年至今，为落实地方政府食品安全监管责任，全国多数工商部门重归地方政府管理（再分权），但因部门利益和地方利益的博弈等复杂因素，这项机构调整直至2013年才真正启动，少数省市依然保持原来的管理体制，不同地方机构调整的方式和调整后的机构名称各不相同，引发了上下机构不一、政府干预执法、地方保护重现的担忧。

在权威悖论的作用下，中国改革长期徘徊于集权和分权的消长摇摆，这种尚未纳入制度化轨道的上下拉锯会干扰社会秩序，消解政府权威，消耗民众对政府的期望，造成民众对政府行为普遍缺乏稳定预期和可靠信任。

五、拓展讨论——政府与公民的互信

政府公信力低下并非“中国特色”。1990年代以来的研究表明，政府公信力低下是全球面临的一个共同问题。哈佛大学约瑟夫·S.奈（JosephS.Nye）教授通过大量的实证调查与数据研究指出，政府公信力下降、“政府信任赤字”是一种国际共同现象［23］。西方国家普遍面临选举投票率持续走低的“民主参与困境”，其中一个重要原因便是公众对政府的信任度持续处于低迷状态。2007年6月，联合国主办的第七届全球政府创新论坛的主题就是“提高政府公信力”（BuildingTrust inGovernment），并在闭幕式发表了《提高政府公信力维也纳宣言》（TheViennaDeclarationonBuildingTrust onGovernment）。会议认为，公民对国家和政府的期待和信任水平都越来越低，这种趋势无论在发展中国家还是发达国家都表现得很明显［24］。现代化为民众提供了丰富的物质，但并没有使民众提高对政府的信任。“仓廪食而知礼节”只是想象中的简单结果，事实可能适得其反，“人民一旦富裕，就很难遵章守纪”，“夹起筷子吃肉、放下筷子骂娘”就是这类反面案例的生动写照。

如果我们“放宽历史的视界”，就会发现民众对政府的信任关系呈现出总体下降、局部波动的大趋势。对此试作一个马克斯·韦伯（MaxWeber）“理想类型”（idealtype）式的阶段划分：1.神圣化（sanctification）阶段：古代君主自称天神或受其委托来管理人间，政权与神权合一，政府笼罩在神秘的光环之中，民众对政府权威处于迷信状态。古埃及法老自称神的化身，古巴比伦汉谟拉比王是“月神的后裔”，古印度国王属刹帝利族并得到婆罗门的神权佑护，中国典籍记载“有夏服（受）天命”，“配我有周，膺受天命”。2.威权化（authoritarian）阶段：无论是欧洲的“君权神授”，还是中国的“天人感应”、“替天行道”，政权与神权虽有所分离但高度统一，政府是神灵的尘世代言人，政府公信力受到神灵的庇佑和背书，政府在民众中的威信至高无上。3.理性化（rationalization）阶段：中世纪以降，随着平等、自由、民主等理念的提倡和普及，宗教改革实现政教分离，现代意义上的国家得以形成，政府权威理性化，政府的神权被“祛魅”（disenchantment）和“世俗化”（secularization），从神坛走向了普罗大众，不再显得高高在上。4.平等化（equalization）阶段：20世纪后半叶盛行的新公共管理运动，认为政府集中了太多职能，提出政府职能应该“卸载”（unloading）和“去中心化”（decentralization），由企业、社区、中介组织或非盈利组织来承接部分公共职能。及至21世纪的现在，方兴未艾的治理理论提倡多中心治理（polycentricgovernance）结构，“善治”（good governance）理念意味着更进一步的分权和让权，政府再度疏远曾经长期占据的国家治理中心位置，而降落为仅仅是国家治理权力结构多个中心之一，逐渐成为与市场、社会等基本平等的一种力量。国家政治权威和行政权力将进一步分权给市场和社会，相应地越来越多的政府职能将由市场力量和社会组织来承担和履行。后者要承担起这些公共职能，必然需要民众对其理解、信任和支持。如果没有公众对市场和社会的信任，公共职能的转接和履行就难以为继。正是民众对市场和社会的信任增强，才使得这两种力量在承接原来由政府承担的职能时拥有广泛的民众支撑和厚实的民意基础。再者，迄今仍在继续的现代化也伴随着全球化和信息化：在全球化时代，自由民主思潮对国家传统权威带来极大的冲击，民众越来越具有批判的思维和自由的心灵，对政府权威不再盲从迷信而是习惯性地质疑；在信息化时代，互联网加速了权力的弥散，互联网带来的公共讨论零门槛使公共议程的设置权力趋于分散化，互联网信息流方向的多元性对政府结构和回应能力形成挑战［25］。总而言之，从人类历史的大光谱来看，政府的权威趋于削减，市场和社会的力量趋于增强，民众对政府的信任和依赖也趋于降低。

政府公信力的历史走势

那么，政府公信力会一直降低下去吗？答案是否定的。政府公信力下降到一定程度时会保持稳定，并可能小幅提升。这一预测基于以下判断：首先，一个政治共同体必然具有共同的利益代表和管理机构即政府，这就意味着政府必定拥有一定的公信力，不然政府公信力跌到零点就会陷入无政府主义的状态。其次，政府在多中心治理结构中尽管失去了排他性的中心地位，但依然是国家治理的一个中心，也必然拥有一定的权威。再次，公众的质疑和批判既对政府公信力有削减的一面，同时也要辩证地看到“批判性公民”（critical citizens）或许正是负责任的公民，可以成为维持社会稳定的力量［26］。他们对政府表现出一定程度的批判态度，但不是政治疏离者，而是对政治共同体仍然保持高度忠诚，更加积极地参与到社会治理中，改进和提升制度绩效［27］，监督和约束政府权力，挤掉愚民政策制造的虚假的公信力泡沫［28］。公众的理性质疑恰恰是政府公信力建立过程中不可或缺的必要环节。［29］因此，政府不仅不能对公众理性的质疑和批判予以压制、置之不理或斥为叛离，反而应当以开放包容的态度去接纳、反思和改进；而公众也不能在批判中借机泄私愤谋私利，而应当秉持公民精神提出富有理性的建设性意见。如此，才能实现政府与公民互信互动的良好局面。

结语

后发展国家政府公信力问题内生于现代化改革进程之中。中国现代化改革过程中显现出效率与公平的价值失衡、政府与市场的双轨运行以及集权与分权的权威悖论等两难抉择造成的困境，是政府公信力低下的深层原因。但我们不必为此过分担忧和焦虑，因为这是现代化进程中难以避免的问题，也是世界各国面临的普遍现象，更是人类历史发展的必然趋势。当然，不必过分担忧并不是说不需高度重视；相反，要提高政府公信力，夯实政权合法性基础，政府在全面深化改革进程中要对之前的改革路径作出较大调整，在价值取向上更侧重公平，在资源配置上更侧重发挥市场的基础作用，在权力结构上更侧重适度集权下的合理分权。

本文所涉论题至少可以在两个方面继续研究。第一，在现在及以后相当长的一段时期，政府公信力还将处于下降趋势，在这个过程中，政府的价值目标、职能定位、权力边界、权力结构和行政模式等如何作出适应性调整，以维持足够的权威继续推进现代化改革？第二，中国面临经济上跨域中等收入陷阱、社会上构建和谐社会、政治上推进国家治理体系和治理能力现代化等多重任务，能否从中华传统思想文化中汲取有益养分，建立政府与公民互信互动的新模式，从而为现代化改革和政治制度发展留下具有中国特色的浓重一笔？这两个问题有待后续努力。

［1］［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［10］［14］［17］［美］塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等译.上海：上海世纪出版集团，2008.

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［15］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2012-11-18（1-5）.

［16］李强.评论：国家能力与国家权力的悖论［M］.张静，主编.国家与社会.杭州：浙江人民出版社，1998：1-23.

［18］［美］兰比尔·沃拉.中国：前现代化的阵痛——1800年至今的历史回顾［M］.廖七一，等译.沈阳：辽宁人民出版社，1989：4.

［19］［20］张国庆，等著.典范与良政：构建中国新型政府公共管理制度［M］.北京：北京大学出版社，2010.

［21］王沪宁.现阶段中国政治发展中的几对关系［J］.社会科学，1989（10）：14-19.

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［23］JosephS.Nye，PhilipD.Zelikow，andDavidC.King. WhyPeopleDon’tTrustGovernment.Poston:HarvardUniversity Press，1997：584.

［24］冉冉.提高政府公信力：第七届全球政府创新论坛综述［J］.经济社会体制比较，2007（5）：147-151.