武陵源世界自然遗产地环境治理演进

向延平，陈友莲

（1.湖南女子学院a.旅游系；b.图书馆，湖南长沙410004；2.湖南省自然与文化遗产基地，湖南张家界427000）

武陵源世界自然遗产地环境治理演进

向延平1a，2，陈友莲1b，2

（1.湖南女子学院a.旅游系；b.图书馆，湖南长沙410004；2.湖南省自然与文化遗产基地，湖南张家界427000）

遭受“黄牌”警告的武陵源世界自然遗产地经历了单边治理、法律治理和共同治理等环境治理演进阶段。文章结合武陵源世界自然遗产地环境治理演进历程，提出了完善共同治理机制、重视科技治理、建立治理绩效评价体系等武陵源世界自然遗产地治理对策。

世界自然遗产地；治理演进；共同治理；武陵源

一、武陵源世界自然遗产地治理的缘起

1992年12月武陵源被联合国教科文组织批准列入《世界遗产名录》，戴上了世界自然遗产地的荣誉光环。1998年9月，由于武陵源在旅游发展中违章建筑以及过度排污遭到联合国教科文组织官员“武陵源景区现在是一个旅游设施泛滥的世界遗产地区”的严厉批评并受到“黄牌”警告。1998年之前，武陵源世界自然遗产地经历了“先污染后治理”的道路，从1998年至今，为了保护世界自然遗产“原貌”，武陵源经历了单边治理、法律治理和共同治理的环境治理征程，本文围绕武陵源世界自然遗产地环境治理演进历程展开分析并提出相关建议。

二、武陵源世界自然遗产地治理演进

（一）单边治理阶段

从1998年9月开始，武陵源世界自然遗产地主要是以政府为主体进行单边治理，当地政府树立了“保遗产”就是“保饭碗”的理念，采取强权治理策略，上演了世纪生态大拆迁事件，迅速完成第一期、第二期拆迁工程，拆除违法乱占乱建，搬迁移民整改，拆除对武陵源美景的“破坏性建设”，去掉“现代气息”和“商业气息”，还世界自然遗产原貌，修复、保护甚至提升武陵源旅游资源的美学价值，确保武陵源世界自然遗产寻求发展的“生命线”。

武陵源世界自然遗产地的污染源主要为宾馆酒楼、食店餐馆和居民住宅。截至2001年11月拆迁之前，区域内有近79家宾馆饭店、招待所，7585个床位，612家商场和店铺，52家管理服务机构和325家民宅。商业化气息浓厚，歌厅、网吧、金银珠宝店等应有尽有。宾馆酒楼、食店餐馆和居民住宅严重影响了武陵源世界自然遗产地美学景观，所排放的“三废”严重污染了武陵源区域内的水和空气。

拆迁是武陵源世界自然遗产地单边治理的大决策和大手笔。1999年，武陵源区政府完成了第一期拆迁任务，拆除了武陵源区域内游道、公路旁和游客集散地等违章建筑190余处，拆除面积达2.5万平方米。2001年10月武陵源区政府开展了近300多位干部职工参与拆迁区域内436家违章房屋的第二期房屋大拆迁。至2002年6月份，武陵源区总共拆除分布在袁家界、水绕四门、天子山等景区内的59家旅游接待设施，搬迁377户共1162人世居居民，拆除面积达15.5万平方米房屋建筑面积。同时，当地政府将黄石寨、金鞭溪、索溪峪、杨家界等景区内的65家旅游接待设施和169户世居居民列为第三期房屋拆迁范围，共拆除房屋建筑面积3.6万平方米。到2005年，张家界政府共耗资达10亿元用以恢复武陵源原始风貌，拆迁面积达21万平方米，迁出区域内常住人口近2000人。房屋拆迁任务的顺利完成基本解决了武陵源城市化倾向问题，有效地遏制了破坏武陵源世界自然遗产地景观的违章建筑和废水排放。武陵源核心区域基本形成无常住人口、无经营接待设施的新常态，逐渐还原世界自然遗产本来面貌，开始恢复了生态原始、风光独特的世界自然遗产地的本来面目。

除此之外，武陵源区政府采取严禁烧柴、烧烟煤、燃放烟花爆竹的“三禁”强制治理手段，同时采取改燃煤锅炉为燃油锅炉、电锅炉、液化气炉灶的“三改”治理手段，全面取缔燃煤锅炉，积极倡导清洁能源，由此改善武陵源世界自然遗产地的空气质量。

（二）法治阶段

为了真正做到有章可循和有法可依，武陵源世界自然遗产地设置了“警戒线”和“高压线”，制定法律法规填补武陵源世界自然遗产地治理的“真空地带”。

2001年1月1日施行的《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》是在我国还没有专门保护世界自然遗产的法律法规背景下出台的首部保护世界自然遗产的地方性条例。该《条例》是武陵源的当家法，成为武陵源世界自然遗产治理和保护的尚方宝剑。为了增强该《条例》操作性，结合武陵源实情，当地政府还先后制定了对森林、环境、野生动植物、国土、旅游管理等33个禁令，出台了《关于保护武陵源世界自然遗产的决定》《关于加快建设国际旅游休闲度假区的决定》等系列文件，制定了《武陵源控违拆违责任追究规定》《武陵源核心景区摊棚摊点管理暂行办法》等一系列管理制度，对武陵源资源保护更有针对性、现实性和操作性，真正实现了有法可依，对武陵源治理具有里程碑的意义，标志着武陵源世界自然遗产保护和治理步入了法制化的轨道。2011年 4月，湖南省省人大再次修订了该《条例》，为科学治理武陵源提供了规范依据。

同时，为了更好地治理武陵源世界自然遗产地，湖南省政府修订编制了《武陵源国家重点风景名胜区总体规划（2001-2020）》，2005年9月1日获得了国家建设部批复，要求建立健全保护管理和治理体制，建立省、市、区三级建设行政主管部门联合审批建设项目制度。

2002年4月国务院要求文化部、建设部、国家文物局等部委联合发布我国政府指导世界遗产保护的纲领性文件《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》，成为我国政府指导世界遗产保护的纲领性文件，也为武陵源世界自然遗产地治理提供了法律保障和依据。

（三）共同治理阶段

通过梳理武陵源治理环节，武陵源世界自然遗产地进入由政府、企业和社区居民参与的共同治理阶段，织成了一张环境治理大网，努力形成以“减总量、提质量、保安全、促发展”为目标的常态长效机制，设置了武陵源世界自然遗产地治理“控制线”。

武陵源区2000年成立了由区委、区人大、区政府、区政协四大家领导组成的遗产保护规划建设委员会这一专门议事机构，负责城镇规划建设和遗产保护，集体议事决策遗产保护相关重大问题，同时设立专门的遗产办公室，配备2名专人负责，确定武陵源风景名胜区管理局是世界自然遗产保护的最终法人。武陵源区2002年在政府机构增设了景区保护所、景区办事处、规划局、房管局等部门，并设立了拥有500多人的专业保护队伍的张家界、天子山、索溪峪、杨家界等专业遗产保护机构，极大地保护了武陵源世界自然遗产地。

2014年，武陵源区加大世界自然遗产保护力度，着力改善生态环境，启动了由政府牵头、武陵源风景名胜区管理局实施的综合整治工程，按照“严格保护、统一管理、科学规划、永续利用”的原则，下大力气加大“三废”治理力度，强化污染治理，全面维护了世界自然遗产的真实性和完整性，绩效显著。2014年投资1.8亿元建设的锣鼓塔、索溪峪污水处理厂和武陵源区野猫峪生活垃圾卫生填埋场运行正常，对垃圾进行无害化处埋。

三、武陵源世界自然遗产地治理建议

透视“武陵源现象”，发现以“糟蹋自然”换取“世外桃源”是被人所不允许的，以牺牲“碧水蓝天”为代价，赚取“金山银山”，可谓“丢西瓜捡芝麻”，贻害无穷，在花费巨资违章建设后，又不得不斥巨资拆除和生态恢复，得不偿失，浪费了财力物力，教训异常深刻。旅游是无烟产业，武陵源世界自然遗产地要跳出“旅游陷阱”，进一步完善共同治理机制、科技参与治理和建立治理绩效评价体系，提高治理绩效，还原世界自然遗产地真实性和完整性“原貌”。

（一）完善共同治理机制

共同治理基于利益相关者，建立政府主导，企业、当地居民、游客和其他利益相关共同参与、共同协作的治理机制，才能真正达到治理绩效目标。武陵源世界自然遗产地治理利益相关者包括国际层面（联合国教科文组织）、国家层面（旅游局、建设部和林业局）、地方政府层面（湖南省政府、张家界市政府、武陵源区及周边县市）、旅游企业（管理处和旅行社）、当地居民和游客。其中政府应做好“运动员”和“裁判员”，既做好“开发商”，又做好“保护者”，协调旅游企业、当地居民和游客共同参与武陵源治理，建立共同治理网络，完善共同治理体系，多举措打好武陵源环境治理“组合拳”，规范相关利益者行为，维护和增进公共利益，保证武陵源世界自然遗产地真实性与完整性的同时促进当地经济和社会发展。

（二）重视科技治理

重视运用世界自然遗产地资源和环境的保护、修复与整治技术治理武陵源，针对世界自然遗产地旅游发展进行必要的环境影响评价与环境审计，对武陵源环保技术水平要有硬性标准，在武陵源设立环境监测点和检测系统，动态监测环境质量，加强环境监测能力水平建设。武陵源区建设了“数字武陵源”工程，投资近5000多万元，形成一个覆盖整个武陵源世界自然遗产地范围内的信息化监测网络，极大地提高了武陵源世界自然遗产保护的科技含量、管理水平和治理能力，初步实现世界自然遗产保护的数字化，使其真正回归自然。

（三）建立治理绩效评价体系

在武陵源世界自然遗产地治理过程中，为了量化其治理绩效，必须确定多维治理绩效评价指标，运用科学的治理绩效评价方法，建立治理绩效评价体系，准确评价武陵源世界自然遗产地治理绩效。就绩效指标而言，要包括经济绩效、社会绩效和环境绩效，其中环境绩效最为重要，所占权重最高。结合治理绩效评价指标，运用正确的治理绩效方法评价武陵源世界自然遗产武陵源治理绩效，为日后开展科学治理武陵源世界自然遗产地提供可靠依据。

［1］刘兴国.论武陵源世界自然遗产的保护［J］.工程设计与建设，2005，37（4）：1-8.

［2］全华.武陵源风景名胜区旅游生态环境演变趋势与阈值分析［J］.生态学报，2003，23（5）：938-944.

（责任编辑：徐国红）

The Evolution on the Environmental Governance of the Wulingyuan World Natural Heritage

XIANG Yan-ping1a，2，CHEN You-lian1b，2
（1.Hunan Women’s University a.The Tourism Department；b.The Library of Hunan Women’s University，Changsha 410004，China；2.Natural and Cultural Heritage Research Center of Hunan Province，Zhangjiajie 427000，China）

Wulingyuan World Natural Heritage has suffered from“yellow card”warning and has experienced the stage of environmental governance，such as unilateral governance，legal governance and co-governance.Based on the evolution of environmental governance in Wulingyuan World Natural Heritage，we put forwards the governance measurements of Wulingyuan World Natural Heritage such as the improvement of co-governance system，scientific and technological participation，the establishment of governance performance evaluation system.

world natural heritage；governance evolution；co-governance；Wulingyuan

F592.7

A

1009-3583（2016）-0041-03

2016-01-09

湖南省高校创新平台开放基金项目“武陵源世界自然遗产地治理绩效评价研究”（12K111）

向延平，男，湖南绥宁人，湖南女子学院旅游系副教授，博士，硕士生导师，中国人民大学应用经济学博士后。研究方向：区域经济。陈友莲，女，湖南绥宁人，湖南女子学院图书馆，经济师，硕士。研究方向：企业管理。