我国公民检举权保障制度的成就不足与完善路径——从与国际人权公约比较的角度考察

韩邦会

(淮北师范大学政法学院，安徽淮北 235000)



我国公民检举权保障制度的成就不足与完善路径
——从与国际人权公约比较的角度考察

韩邦会

(淮北师范大学政法学院，安徽淮北 235000)

与国际人权公约要求相对照，我国公民检举权存在着国家权力越位、保护职责失位、实现要素缺位的问题，导致公民检举权的实现遭受层层诘难，检举人的自身权益受到多重侵犯。因此，我们应该从事前以法确权、事中依法保护、事后奖惩与救济并举的角度，建立健全公民检举权全过程保障机制。

公民检举权；国际人权公约；全过程保障

一、公民检举权的内涵分析

公民检举权作为一个独立的概念，从语义学和语法学上来看，可以理解为公民享有(行使)检举权，也可以理解为检举是公民的权利。从法理学上分析，“检举”一词，古今中外学者因研究侧重点和关注度的不同，提出了不同的内涵分析观点，但都可以分为广义和狭义两种。广义上的“检举”，是指公民和单位对所有违法行为向有关国家机关报告的行为。[1]检举的主体既包括行政体制内的单位和个人，也包括非行政体制内的单位和个人；检举的对象除国家行政机关、公务员序列，还包括非国家行政机关、公务员序列中的党组织、党员以及非国家行政机关、公务员序列中的一般组织和个人。狭义上的“检举”，重点从宪法的视角关注公民权利与国家权力的关系，将检举的对象限定在国家机关及其工作人员，指公民或者组织将国家机关及其工作人员的违法失职行为向有关国家机关或组织进行揭发或控诉的行为。本文采用狭义的“检举”概念，从维护和遵从宪法的角度论述我国公民检举权保障制度的成就不足与完善路径，相应的“公民检举权”即指“公民对于违法失职的国家机关和国家工作人员，有向有关机关揭发事实，请求依法处理的权利。”[2]

二、国际标准下公民检举权的基本权利

公民检举权作为公民的一项基本权利，是检验各国公民基本人权能否得以顺利实施和有效保障的重要标准，也是国际社会高度重视和普遍关注的重点内容。特别是随着经济社会的发展，公民检举权逐步成为许多国家开展反腐倡廉工作的重要武器，包括联合国、世界银行、透明国际组织、经济合作与发展组织、美洲国家组织等国际组织均支持和保护检举活动，并形成了一系列涉及公民检举权的人权标准，对推动世界范围内公民检举权的保障起到了积极作用。这些标准大致有两类：一类以一般性人权标准为基础，包括《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》三大基本国际人权公约；另一类以专门性反腐标准为指导，包括《联合国反腐败公约》、《反腐败的实际措施》、《打击贪污腐败二十项指导原则》、《美洲国家组织反腐败公约》、《非洲联盟预防和打击腐败公约》等。

根据上述公约和原则规定，公民在实施检举活动时应该享有的权利主要集中在两个方面：一是检举自由权。公民有检举的自由，包括有权决定是否检举，以及采用何种方式检举等自由。《世界人权宣言》第十九条明确“人人有权享有主张和发表意见的自由。”《公民权利和政治权利国际公约》第19条同样规定“人人有自由发表意见的权利；此项权利不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”二是要求保护权。检举人在检举活动中存在可能遭受被检举人打击报复的潜在危险，有权要求给予保护。《经济、社会和文化权利国际公约》第九条规定“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障。”《联合国反腐败公约》第三十三条明确“各缔约国均应当考虑在本国法律制度中纳入适当措施，以便对出于合理理由善意向主管机关举报涉及根据本公约确立的犯罪的任何事实的任何人员提供保护。”

三、我国公民检举权保障制度的成就与不足

(一)我国公民检举权保障制度取得的成就

1.理论基础不断深化。我国公民检举权是中国传统文化和国外法学发展碰撞融合的结晶，具有深厚的理论基础。根据目前我国学界的普遍认识，公民检举权的理论基础包括人民民主理论、权力制约理论、抵抗权理论以及廉政理论等，这些理论在建立完善我国公民检举权保障制度中起到宏观指导作用，可以成为构建与执行这些制度的基本指导原则。华东理工大学李志明教授在此基础上“选取增强理论，作为分析与完善公民检举权保障制度的理论工具，”[3]主张通过给予正增强物，免除负增强物，增强权利保障，提高检举实效。

2.立法确权积极推进。我国围绕实现公民检举权和要求保护权，将公民检举权在根本法和普通法中予以确立。在根本法上，根据宪法第四十一条有关规定，我国所有公民享有针对任何国家机关及其人员违法违纪行为向有关国家机关进行检举的权利，受理检举主体要实事求是、客观公正地给予调查和处理；受理检举主体和被检举对象均不得对检举人及其行为进行隐瞒压制和打击报复，如果检举人因检举行为，其合法权益受到侵犯或损失，检举人有权依法提请赔偿。在普通法上，根据刑法第254条和刑事诉讼法第49条、第85条有关规定，受理检举主体和被检举对象如果假借公权力对举报人及其行为进行打击报复，将构成“报复陷害罪”；公安、检察等国家司法机关负有保护检举人及其近亲属的职责。

3.法规保障逐步系统。除立法层面，我国关于公民检举权的配套制度纵横交织，对公民检举权保障制度的完善提供了有益补充。在横向上，有关保障公民检举权实施的职能部门对检举人及检举行为作了保护性规定，如检察机关《关于保护公民举报权利的规定》，公安机关《举报中心工作试行办法》，纪检监察机关《关于保护检举、控告人的规定》等。在纵向上，除在中央、国家机关层面制定保护公民检举权的有关规定外，部分省、市也相继制定了许多保护公民检举权的地方性法律规范。就笔者所在地区来说，1992年9月山东省第七届人大常委会第三十次会议通过了《山东省保护公民举报权利的规定》，其中第十二条至第十六条对公民检举权的保护做了具体的规定。中央、国家部委以及地方制定出台关于公民检举权的保护规定，为公民安全有效实施检举活动提供了法律法规上的重要保障，也使检举逐步成为我国所有单位和个体同国家行政机关及所属系统人员违法违规违纪行为作斗争的重要方式，成为我国有关国家机关(司法、行政监察机关等)收集违法违纪问题线索、查处职务性违法犯罪案件、净化政治生态的重要途径。

(二)我国公民检举权保障制度存在的不足

1.权力越位，去政治化存在不彻底性。追溯我国古代检举制度的发展历史，在以中央集权体制为主导的政治穹庐下，检举只是作为君主统治者对各级行政官僚进行控制和掌握舆情的辅助手段，其目的是维护和巩固王权，带有明显的政治性，“王允许你说，你才可以说”，检举并不是古代民众享有的普遍权利，与现代的人权更有本质区别。1917年，社会主义国家的典型代表俄国爆发了十月革命，随着革命浪潮的推进，在马克思主义人民民主理论及群众路线的基础上，建立了社会主义性质的国家监察制度，成为现代检举制度形成和发展的渊源。然而，20世纪30年代苏联发生了肃反运动，我国建国初期的反右派斗争、“文化大革命”，使群众检举蒙上了浓厚的政治色彩，群众检举成为派系斗争和政治运动的工具。1982年宪法虽然将公民检举权正式入宪，但在现实的制度实践中，无论是《刑事诉讼法》中规定的“举报义务”，还是公安、检察等有关国家机关的规范性法律文件，都是从有利于司法机关办案的角度，侧重于国家对违法、犯罪行为的打击，弱化了公民检举权的宪治价值，公民检举权的保障也相应被虚化。

2.职责失位，实现渠道存在不畅通性。根据《联合国反腐败公约》第十三条有关规定，该公约所有缔约国均应当采取有效措施，畅通包括匿名举报在内的各种检举渠道，使该国公民能够充分知晓公约所列反腐败机构，能够便捷运用检举、举报手段，保障公民检举的知情权、参与权和自我保护权。上节中我国有关法律、法规虽然规定了检察、公安以及纪检监察机关负有保障公民检举权实现的责任，但是这些法规性文件规定的职责存在着公、检、法、纪各部门职能交叉、程序模糊的问题，在具体执行中缺乏指导性和可操作性，造成检举人不明晰保护渠道，受理检举机关不知道如何实施保护，公民检举的要求保护权难以得到真正保障。由此派生出应保未保、信息泄露等问题时有发生，导致检举人的政治、经济、人身等权益遭受损害。

3.要素缺位，权利保障存在不完全性。公民检举权的实现是一个法学系统，需要法律支撑、保护、激励、救济等多种实现要素。但是，目前我国公民检举权的部分要素存在缺失，影响了公民检举权的立法本意和真正实现。我国虽然对公民检举权进行了法律明确，但对公民检举权的保障条款零星分散于相关的法律文件中，没有制定专门的检举法或检举保护法，在保护对象、保护内容、保护方式、保护程序上存在诸多漏洞和空白。如在保护对象上，我国现行法律规定，检举权保护的对象仅限于检举人及其近亲属，关于检举人的其他密切关系人员可能遭受的损害则被排除在保护范围外。救济是对权利的一种事后保障，关系权利实现的完整性，而我国现有的公民检举权救济规定较少且程序不明确，检举人遭到打击报复后请求赔偿之路举步维艰，增加了公民检举的风险和成本，打压了公民行使检举权的积极性。

四、完善我国公民检举权保障制度的建议

权利的设定具有抽象性和普遍性，要通过建立健全全过程保障机制，为权利的实现提供充分条件和必要支撑。

(一)事前——以法确权。检举是调整国家权力与公民权利的一种方式，检举权由政治工具转为独立的人权，需要以法治化的思维和方法，使之回归宪法赋予的权利地位，与法治秩序相协调。一方面，要凸显公民检举权独立的宪法权利属性。根据我国宪法第41条规定，公民检举权与批评权、建议权作为政治性权力，共同构成公民监督权，并与为了个人权利救济而行使的非政治性权利的申诉、控告、国家赔偿请求权合并规定，这种交叉、融合使用一定程度上弱化了公民检举权作为政治性权力的地位。因此，应当将包括公民检举权、批评权、建议权在内的公民监督权与非政治性权利分开规定，作为公民基本权利的一项独立规定列入宪法中，凸显公民检举权的独立性、强制性和实效性。另一方面，要围绕公民检举权单独立法，明确公民检举权的法定保障地位。宪法第41条规定的公民检举权是一种原则的、抽象的规定，具体权利的主体、内容、要求等必须通过全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律加以具化、细化，明确法定机关、法定职责、法定程序，消除法律行使的模糊地带，为公民检举权的贯彻和执行提供具体、详实、可操作的法律依据，确保国际法中规定的公民自由检举和要求保护的权益得到实现。

(二)事中——依法保护。检举失保的过程多是检举信息泄密的过程，因此，依法保护的关键是完善检举保密制度。一方面，要严格检举保密要求，重点针对实名检举行为。目前我国有关法规性文件提出了一些检举保密措施，如1996年中纪委监察部《关于保护检举、控告人的规定》第四条明确了纪检监察机关必须严格执行“七条保密规定”，2009年修订的《人民检察院举报工作规定》第五十一条规定各级人民检察院应当采取“五项保密措施”。此外，公民检举权法定机关要根据独立制定的《公民检举法》或《公民检举权保护法》规定的职责要求，明确保密程序，创新保密方式，落实保密责任，确保程序法定、失责问责。另一方面，要尊重检举人和检举行为，重点针对匿名检举。当前，许多关于公民检举权的法规性文件以鼓励和倡导实名检举为主，在具体实践中，受理检举机关也有一条不成文的规定，即对实名检举要认真受理、认真调查、认真处置，要求100%办结；对匿名检举，则存在打折扣的现象，往往不能做到全面核实、全部办结。根据《人民检察院举报工作规定》第五章关于实名举报的答复的有关规定，检察机关要优先办理实名举报件，并且实名举报件调查结果的回复率必须达到100%，对匿名举报则没有硬性要求。笔者认为，在我国公民检举权尚未十分完善的情况下，应对匿名检举给予实名检举同等待遇，在我国宪法、法律的大框架内，充分尊重和保障所有检举人采取的任何检举方式和检举行为。

(三)事后——奖惩与救济并举。公民检举权的事后保障主要集中在奖惩与救济制度的完善，激发检举正能量，弥补检举行为对检举人带来的负面影响，使公民权利与国家权力处于平衡、均等的地位。一方面，要严奖惩。奖罚分明是实现平等权的重要内容，保障公民检举权就要实现检举人的受奖励权，目前我国现有的检举人激励制度存在着奖励方式单一、奖励标准弹性过大等问题，通过制定专门的《公民检举法》或《公民检举权保护法》，明确规定奖励方式、奖励标准和奖励程序，确保检举人得到安全、适度的奖励。同时要加大对侵犯公民检举权的惩罚力度，将泄露检举信息行为列入法定惩罚内容。要完善《刑法》中关于侵犯公民检举权的法律漏洞，健全受理检举主体和被检举对象因公权力滥用造成检举人权益遭受损害等问题的问责执罚机制。另一方面，要宽救济。要完善我国公民检举权救济法规制度，做到应救济尽救济。目前我国有关部门制定出台的举报工作规定办法明确检举人因受打击报复而造成损害的，只能向人民法院提起诉讼并请求赔偿，这种单一申诉受理机关、单一诉讼途径和具体程序缺失影响了公民检举权救济保障的实现。因此，我们可以根据损害性质(民事、刑事、行政)不同，建立不同类型的申诉受理机关，扩大诉讼途径，明确并公开申诉程序，确保公民在自己的检举权受到侵犯后，能够便捷、高效地进行申诉，切实保障检举人的合法权益及时得到补偿。

五、结语

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着我国正式迈入全面推进依法治国的新阶段；同年12月，习近平总书记强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。在这种国家大局导向下，公民参与国家事务的愿望越来越强，积极行使宪法赋予权利的热情越来越高，公民检举权作为公民监督权利成为一种参政形式，有力推动了我国政治、经济、文化和社会事业的发展。但是在现实条件下，公民不敢检举、不愿检举、不想检举的问题仍然大量存在，其原因在于检举人因其检举行为经常遭受人身伤害或名誉、财产、经济等损失。在当前全面推进依法治国的新的历史时期，以国际人权公约和国内法律法规为基本框架建立健全公民检举权全过程保障制度，必将成为依宪治国的重要内容，必将推动全面依法治国目标的实现。

[1]宁立成.论我国公民检举权保障制度的完善[J].湖北社会科学,2007,4(147).

[2]周叶中.宪法[M].北京：高等教育出版社、北京大学出版社,2000.

[3]李志明.公民检举权研究[D].武汉：武汉大学法学院,2011.

[责任编辑：张昌林]

2016-09-05

韩邦会(1983-)，女，山东枣庄人，淮北师范大学政法学院2015级硕士研究生，主要从事法学理论研究。

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