中国国家公园向何处去

清华大学建筑学院景观学系主任、高等学校风景园林学科专业指导委员会主任 杨锐教授

中国国家公园向何处去

清华大学建筑学院景观学系主任、高等学校风景园林学科专业指导委员会主任 杨锐教授

本文作者在韩城学术会上

一、从国家公园到保护地体系

19世纪至今，国家公园和自然保护地实践，从美国一个国家发展到世界上193个国家和地区；从“国家公园”单一概念发展成为“自然保护地体系”、“世界遗产”、“人与生物圈保护区”等自然保护领域的系列概念。

国家公园概念本身也从公民风景权益和朴素的生物保护扩展到生态系统、生态过程和生物多样性的保护。

根据《2014联合国自然保护地名录》的统计，全球共有209，429处自然保护地，面积为32，868，673平方公里，占陆地面积的15.4%和海洋面积的3.4%。其中最大的陆地自然保护地是丹麦的东北格林兰岛，面积约72万平方公里；最大的海洋自然保护地是法国的珊瑚海国家公园，面积约为129万平方公里。

根据《保护地球2014年报告》，符合IUCN分类标准的自然保护地中大约26.6%的面积属于国家公园这一类别，即国家公园所占的地球表面积约560万平方公里。

什么是国家公园？什么是自然保护地？

IUCN国家公园定义：大面积自然或近自然区域，用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征，同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游客的机会。

IUCN保护地定义：通过立法或其他有效途径识别、专用和管理的，有明确边界的地理空间，以达到长期自然保育、生态系统服务和文化价值保护的目的。

不同国家对国家公园的定义有所不同，但设立国家公园的目的是共同的、性质是共同的，也是全民公益性。

二、国家公园是保护地和公众的媒介

1.中国自然保护地的类型：（1）自然保护区（1956年）（2）风景名胜区（1982年）（3）森林公园（1982年）（4）世界遗产（1987年）（5）地质公园（2001年）（6）水利风景区（2001年）（7）湿地公园（2005年）（8）城市湿地公园（2005）（9）海洋特别保护区（2011年）（10）海洋公园（2011年）

2.中国自然保护地发展的3个阶段

缓慢发展期（1956-1978）：1978年全国共有34处保护地，占国土面积的0.13%，平均每年设立的自然保护地仅1.6处。类型单一，只有自然保护区1种类型。

高速发展期（1979-2013）：各种类型的自然保护地数量达到7403处，增长218倍，占国土面积的18%，增长了131倍；平均每年命名自然保护地309处，增长193倍。

全面改革期（2013开始)：以“建立中国国家公园体制”为契机，通过全面深化改革，“打破各种体制机制弊端”，“突破各种固化利益的藩篱”，为当代和子孙后代，建设整体性强、协同度高、健康高效的中国自然保护地体系！

三、中国自然保护地存在的问题

总的问题：不成体系，整体性差、协同度低、内耗低效。

1.体制上尚未形成协同高效的自然保护地管理制度，部门之间竞相圈地，一地多名或多头管理。

重设立、轻管理，立法质量不高或法律法规之间矛盾冲突。

2.空间分布尚未形成合理完整的自然保护地空间网络，孤岛化、破碎化现象严重。

3.自然保护地之间的连接问题重视不够。

4.自然保护地边界范围内重要性保护、轻整体性保护。

四、中国国家公园向何处去

中国自然保护地的发展是中国整体发展的一个侧面，有名称上的国家公园，但没有真正意义上的国家公园。宜以“建立中国国家公园体制”为契机，通过全面深化改革，“打破各种体制机制弊端”，“突破各种固化利益的藩篱”，为当代和子孙后代建设整体性强、协同度高的中国自然保护地系统，这就是改革方向。

改革成功关键在于能否将“国家公园与自然保护地”提升到国家环境、社会、经济总体发展战略的高度去认识。要看中央政府能否有足够的资金投入，能否坚决破除各方面体制机制弊端，能否坚决突破各种固化利益的藩篱。

难点和要点就在于责权的清晰化，明确各级政府的权责利，筹建区域型国家公园和自然保护地管理部门，在中央政府层面成立“国家公园和自然保护地专家委员会”，和省一级政府建立自然保护地首席科学家制度，对管理者和专家实行终身问责。

五、中国国家公园制度包括哪些内容

内容包括法制建设，补偿机制，卫星数字监控系统，动态信息网络建设，环境、社会、生态与视觉影响评价机制并得到社会支持。在运营机制上，实行特许经营制度（禁止特许垄断经营），向资源依托型企业收取资源使用费，采用Easement等协议制度取得非国有土地的管理运营权。

规划上，“中华人民共和国国家公园和自然保护地管理局”拥有国家公园和国管保护地的规划编制权、保护项目和设施建设审批权，为每一国家级自然保护地编制总体管理规划。

人力资源制度上，建立国家公园技术资格认证和注册制度，定期技术培训。

理顺、理清五种类型保护地之间的逻辑关系、法律关系和管理关系，先机构改革，再推进立法。

中国国家公园应该同时满足以下4个条件：

主要生态系统或生态过程的典型代表区域；最高品质的中国自然遗产地区，符合遗产完整性和真实性的要求；具备一定的公众可进入性；能够提供公益性国民教育和休闲的条件。防止中国国家公园从公益事业变质为企业的“摇钱树”或地方政府的经济“发动机”。

目前，中国自然保护地体系和国家公园体制正处在一个关键的十字路口，呼唤我们这一代中国人超越各种形式的个人利益、地区利益和部门利益，形成中国国家公园以保护为主，造福子孙后代的价值观。