城市轨道交通PPP模式的实践与探索

2016-02-13程天寿程建刚

铁路技术创新 2016年6期

■ 程天寿程建刚

城市轨道交通PPP模式的实践与探索

■ 程天寿程建刚

以北京地铁4号线PPP模式和深圳地铁4号线BOT模式为例，论述我国城市轨道交通PPP模式的实践；从建筑施工企业视轨道交通PPP模式为必争之地、轨道交通运营企业转变思路积极参与等方面分析城市轨道交通PPP模式市场环境变化；创新提出城市轨道交通的“A+B”包PPP模式和B包PPP模式，并从政府层面和社会资本层面对两种PPP模式进行对比分析，从社会资本方角度提出尽快出台轨道交通PPP模式相关法规等建议。

城市轨道交通；PPP模式；北京地铁；深圳地铁；社会资本；A+B包；B包

1 我国城市轨道交通PPP模式的实践

1.1 北京地铁4号线PPP模式

2005年，北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式建设，成为城市轨道交通的经典案例，引起众多学者和业界的研究与学习[1-3]，在此不再赘述。北京地铁4号线经典的交易结构见图1。

北京是国内最早建设和运营地铁的城市之一，其轨道市场率先向社会资本开放与多种因素有关，北京地铁投资、建设、运营分开的治理格局是促成此事的重要条件之一。建设项目将非经营性A包资产从PPP模式范围中剔除出去，留下B包可经营性资产，使京港地铁公司轻装上阵，增强了盈利能力，符合城市轨道交通行业属性，也为其他城市提供了借鉴。法人治理结构中，根据相关规定，香港地铁持股比例未超过50%，不设绝对控股方，有利于调动股东积极性。

图1 北京地铁4号线经典交易结构

在北京地铁4号线实施后，京港地铁公司先后获得了北京地铁14号线和16号线的特许经营权。这两条线路是在北京地铁4号线合作模式框架不变的前提下，吸取经验并优化提升[4]。例如，与北京地铁4号线相比，下调A部分租金，象征性的每年收取1万元；在B部分投资控制方面，采用“多退少补”方式，而非北京地铁4号线的“工程包干”；政府补贴方面采取“可行性缺口补贴”，即政府补贴主要是弥补约定票价和实际票价之间的差额等。另外，北京地铁4号线模式被杭州地铁1号线项目借鉴，合作模式类似，区别是杭州地铁集团有限公司与香港地铁均通过设立子公司的形式进行股权合作，相对北京地铁4号线模式有所改进。

1.2 深圳地铁4号线BOT模式

深圳地铁4号线是国内首例轨道交通BOT项目[5]。2003年6月中央政府与香港特别行政区政府共同签署了CEPA协议，探索深港合作新模式。深圳地铁4号线交易结构见图2。

深圳地铁4号线轨道交通BOT项目与北京地铁4号线轨道交通PPP项目相比，其交易结构相似，但内容有很大不同。

图2 深圳地铁4号线交易结构

（1）深圳地铁4号线模式中，建设和运营主体为香港地铁独家，而北京地铁4号线模式则为政府实际控股的合资公司。从股权结构上看，深圳地铁4号线属于广义PPP模式，而北京地铁4号线更符合当前阶段中央政府对PPP模式的指导方向。

（2）深圳地铁4号线模式中，特许公司负责投资、建设的内容为4号线二期工程“A+B”包，而北京地铁4号线模式中仅为B包。因此，政府对项目补贴标准和方式也不尽相同。

（3）从补贴方式上，原本深圳市政府就深圳地铁4号线沿线290万m2建筑面积的物业开发权，拟与香港地铁签署土地配置协议，因未被批准，采用了现金补贴形式。2011年8月18日，香港铁路有限公司轨道交通（深圳）有限公司联合香港铁路有限公司物业（深圳）有限公司通过“招、拍、挂”方式，以挂牌底价获得龙华车辆段上盖土地的开发权，应该说得到了部分土地补贴。而北京地铁4号线模式则未就土地做过安排。

1.3 小结

城市轨道交通PPP模式除北京地铁14号线、16号线外，几乎都起自2005年前后，表现出一些较明显的特征。一是国内轨道交通市场开放度不高，潜在的社会资本参与主体相对较少；二是国内经济政策以扩大投资、拉动内需为基调，地方政府通过融资平台可以解决轨道交通投资问题，实施PPP模式的动力不足；三是实施PPP模式的城市（北京、深圳、杭州）本身经济实力相对较强，其目的诚然有解决轨道交通投资压力的意图，但更主要是对城市轨道交通投融资模式进行探索和创新；四是PPP模式项目的潜在社会资本方很少有内地企业，几乎全部是港资和外资参与，如香港地铁、新加坡地铁、西门子、威立雅等，国内地铁产业链企业尚未启动市场布局。

2 城市轨道交通PPP模式市场环境变化

2.1 建筑施工企业视轨道交通PPP模式为必争之地

PPP模式的推广对建筑施工市场产生了深远影响，因为在政府主导的传统投资模式下，无需招商而直接招标，并且工程招标可划分若干标段，因此施工企业中标机会较多。但在PPP模式下，政策允许施工企业作为社会投资人参与特许经营项目，地方政府为了节约时间、简化程序，往往把招商和招标合二为一，如果施工企业未能通过招商进入特许经营公司，就几乎等同于错失了工程施工合同。

按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第（三）项规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或提供的，可以不进行招标。大型建筑施工企业通过参与PPP模式特许经营公司，以有限金额的股权投资为代价，换取少则数十亿、多则数百亿规模的轨道交通工程施工合同，在这种巨大利益驱使下，施工企业比任何投资者都有参与的积极性。在实践中，这种“两招并一招”的做法已被多数政府部门接受。

2.2 轨道交通运营企业转变思路，积极参与

在国家政策推动下，各地轨道交通PPP模式项目呈爆发式增长，相对而言市场上优秀的运营企业稀缺。面对供需结构失衡的状况，国内较早开展轨道交通运营的企业开始市场试水，较典型的有深圳市地铁集团有限公司、北京京港地铁公司、重庆轨道交通集团有限公司等。国内轨道运营企业对PPP模式项目的积极参与，改变了过去香港地铁一家独大的市场格局。

深圳市地铁集团有限公司是国内市场化经营程度较高的地铁企业，在二期工程之初开始探索通过“轨道+物业”模式开展准市场化经营和可持续性发展。2011年开始布局“走出去”战略，并提出通过整合地铁产业链上下游企业，组成“轨道交通BOT联合体”，共同为目标城市提供轨道投资、建设、运营等一揽子服务，这个思路与现阶段轨道交通PPP模式的发展方向不谋而合。

2.3 金融机构和房地产企业成为轨道交通PPP模式项目的新成员

传统建设模式下，金融机构（银行）只能参与项目的配套融资，无法参与股权投资，PPP模式给金融机构（基金、保险、信托等）创造了投资空间。受国有资产投资监管等约束，国内地铁企业（全部为地方国企或国有控股）的域外轨道交通PPP模式项目股权投资路径不够通畅，难以满足PPP模式的基本投资要求。同时，国内地铁企业普遍亏损，面临无力投资的尴尬局面。而建筑施工企业参与PPP模式项目意图明确，虽然投资权限较宽松，但投资意愿不强烈。金融机构作为财务投资人参与PPP模式项目特许经营公司，较好地解决了这一矛盾。在国内外宏观经济持续下行压力下，优质资产变得越来越稀缺。城市轨道交通PPP模式项目，这种投资大、期限长、收益稳定的资产很快受到金融机构等投资者的追逐。

房地产企业同样能在轨道交通PPP模式项目中找到切入点。虽然并非每个城市都具备实施条件，但“轨道+物业”的发展理念已得到“政商”各界的普遍认可。城市轨道交通的天然属性决定了沿线物业存在价值升值。随着城镇化建设的加快，城市土地资源越来越稀缺。房地产企业通过参与轨道交通PPP模式项目而获得土地开发先机，不仅成功避开了激烈的土地举牌竞价，而且可以通过轨道交通项目与开发项目的财务平衡实现避税效应。目前，较早采取行动的房地产企业有万科股份有限公司、绿地集团有限公司等。

2.4 社会资本参与PPP模式项目的形式以联合体为主

与以往不同，现阶段轨道交通PPP模式市场参与主体更加强调优势互补、强强联合，往往以联合体形式参与。比较典型的组合形式：“A+B”部分的PPP模式项目采用“建设企业+运营企业+财务投资人（基金）”或“建设企业+运营企业+地产开发商”；只建B部分的PPP模式项目采用“运营企业+财务投资人（基金）”或“运营企业+装备制造企业+财务投资人（基金）”等。

3 城市轨道交通PPP模式创新探索

根据轨道交通PPP模式市场的新变化，结合实践提出两种较典型的交易结构模型，并对其中关键的问题展开探讨。

3.1 轨道交通“A+B”包PPP模式（模式一）

模式一中，政府将轨道交通的土建施工（A包）、车辆装备和运营维护（B包）等打包成一个PPP模式项目，招募社会投资人与政府指定机构（一般为当地轨道企业）共同组建PPP模式项目特许经营公司，统筹负责项目投资、建设、运营。特许经营期结束后，固定资产无偿移交给政府。在此，A包不含征地拆迁、管线改迁、绿化迁移等前期工程（所谓A1），一般情况下，前期工程是由政府负责投资，并指定部门或企业负责实施。

模式一是一种典型的轨道交通PPP模式，若实施主体只有1家企业，就会变成深圳地铁4号线的BOT模式。但现在市场环境已经发生变化，大型施工“央企”成为市场最活跃的群体。若从“建设企业+运营企业+投资基金”联合体的组合模式来看，深圳地铁4号线模式也许并非最优选择，探究其原因：一是建设企业在建设期结束后就失去了优势，其股权投资长期不退出损害了其他股东积极性；二是A包、B包资产同时放在特许经营公司中，既影响到特许公司的盈利能力，又让政府补贴压力变大。因此，提出轨道交通“A+B”包PPP创新模式（见图3）。

轨道交通“A+B”包PPP创新模式将PPP模式项目特许经营公司一分为二，为政府和社会投资者提供更多的选择机会。对政府来说，投资非经营性的A包资产投资是政府无法回避的责任，将A包资产独立划分出来有利于政府根据中期财政状况，灵活选择购买服务或是回购股权，这在长达30年的轨道交通PPP模式项目中显得尤为重要。因为政府购买服务虽然减轻了当期财政压力，但付出的代价更高，并且整条线路的运营效果主要取决于负责B包投资的PPP模式项目运营公司，从经济角度考虑，政府应在财力充裕的情况下尽可能加快A包资产回收。对社会投资者来说，将A包和B包资产划分，有利于其根据自身特点灵活选择加入或不加入资产公司。对于PPP模式项目建设公司来说，联合体全员均要参与，在股权分配上运营企业相对较小，其参与的意义不在施工管理，而是将运营前置并起到监督、改善运营条件的作用；对PPP模式项目运营公司来说，施工企业可以不直接参与，建议以基金劣后级投资人的身份参与。

3.2 轨道交通B包PPP模式（模式二）