国家治理视野中的出版业发展模式探析*

□文│张　森



国家治理视野中的出版业发展模式探析*

□文│张森

［摘要］国外出版业治理模式主要有市场主导型、政府主导型和“混合型”三种。基于治理的内涵本质并借鉴国外经验，完善中国出版业治理需明确治理的本质是工具理性、出版业治理的核心是政府与市场的关系问题、出版业治理的基石是“文化观”。

［关键词］治理国家治理出版业治理模式

*本文系国家社科基金青年项目“我国文化产业发展中的政府角色定位及治理结构研究”（11CSH037）阶段性研究成果

党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进“国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标。对出版业而言，能否以国家治理的要求更新理念、确立路径，是关系行业能否加载“新引擎”及实现长远可持续发展的关键一环。

一、治理要义

虽然“治理”（Governance）是较晚才出现的概念且存在概念上的模糊性和多样性，但其作为一种旨在维持正常社会秩序的公共管理过程，是建立在对传统公共管理模式——统治（Government）的反思基础上的一种崭新理念，［1］已成为一种共识。

治理一般涉及三个基本问题：一是，谁治理（治理主体）？二是，如何治理（治理机制）？三是，治理得怎样（治理效果）？［2］

二、国外出版业治理模式

各国在包括出版业在内的文化治理上呈现出不同的特点，并形成了特色各异的治理模式。其中，主要有市场主导型模式、政府主导型模式和“混合型”模式等。

1.市场主导型模式

概言之，市场主导型模式的主要特点是市场机制在资源配置中发挥着主导性作用，其中以美国为代表。作为一个有着深厚自由主义传统的国家，“管得越少的政府才越好”［3］的观念已深入人心，美国政府竭力避免任何可能对个人表达自由造成干涉的行为。美国在包括出版业在内的文化治理上呈现出三方面特点。

一是治理主体的“虚置”。虽然有学者指出，认为美国没有或根本不应该有文化政策的观点过于武断，［4］但美国不设联邦政府文化部且没有出台过任何统一的全国性文化产业政策确是事实。美国一贯秉持“硅片和土豆片没有区别”的“文化一般论”主张——对内强调文化产品的生产、销售的高度市场化和最低限度的政府干预；对外奉行自由贸易政策，主张各国开放本国文化市场，取消贸易保护壁垒。

二是治理体制的中介性。治理主体的“虚置”并不意味着美国政府无所作为，事实上，其对文化领域的资金投入力度相当之大。但与其他国家不同的是，该文化资金的分配并非由美国政府或其相关行政部门负责，而是通过国家艺术基金会具体实施。作为一项特别的制度设计，基金会属于独立机构，主要职能是帮助执行政策或提供特定的服务，而不能制定政策。构建这一体制的目的，正是通过其中介性降低甚至消除政府由于拥有拨款权而介入和干预相关文化机构、艺术团体的管理与业务的可能性。

三是治理手段的宏观性。美国政府虽然极少直接介入文化产业，但会通过国内立法、加入国际公约等宏观手段实现“提供创造伟大艺术的环境”的目标。这在其版权保护领域表现得尤为突出。早在1790年，美国即颁布首部《版权法》。但在此后相当长一段时间里，该法只保护本国公民版权，对外国作家和出版商的相应权利则采取“忽视”政策。［5］20世纪中叶后，随着美国成为文化产品出口大国，它开始谋求加入国际主流版权保护体系，并最终于1989年加入《伯尔尼公约》。当后者又不能满足其版权产业快速发展的需要时，美国利用关贸总协定乌拉圭回合谈判全力推动建立与国际贸易相关的国际版权保护体制和机制，并最终于1994年达成《与贸易有关的知识产权协议》，从而将版权保护纳入国际贸易体制的诉求以世界贸易组织（WTO）的规则被确定下来。

2.政府主导型模式

政府主导型模式的主要特点是政府在资源配置中居于主导地位，其中以法国为代表。法国包括出版业在内的文化治理具有如下特点。

一是中央政府文化主管部门的绝对主体地位。

在法国，文化由国家最高统治层进行统一管理由来已久。［6］1959年，第五共和国文化部的成立普遍被认为是法国文化政策趋于成熟的标志。作为国家在文化领域的化身，文化部代表国家发挥四个主要职能：立法与限制的职能、直接管理文化机构的职能、再分配资金的职能以及活跃文化氛围的职能。［7］

二是治理机制的直接性。法国的一些重点文化设施、文艺团体和艺术院校等均由文化部直接领导，人员享受公务员待遇。政府对一些国家重点文化机构和团体、重要文化活动每年通过直接拨款的方式固定给予补贴和资助。据统计，法国总计有148个文化团体、26个研究中心、176个考古队和11200名文化官员。［8］

三是治理手段的具体性。政府会适时采取特定的方式对出版业进行干预。20世纪七八十年代以来，针对大型连锁书店以规模优势不断挤压中小型独立书店生存空间的局面，法国文化部门一方面通过由文化部重要官员担任负责人的国家图书中心对出版业进行扶持，另一方面于1981年颁布《图书统一价格法》，以保证图书市场的充分竞争和中小型书店的生存。［9］此外，为应对来自国外特别是美国图书销售巨头的强烈冲击，法国多年来高举“文化例外论”和“文化多样性”旗帜——主张图书杂志作为一种精神文化产品，扮演着保护和传承本国文化的重要角色，不将其与一般商品等而视之进行自由贸易，形成了对美国“文化一般论”主张的反制。

3.“混合型”模式

“混合型”模式的主要特点是在相关领域的资源配置中，充分发挥政府和市场两方面的作用。具体表现为，一方面在中央政府层面设立文化主管部门并以积极政策介入产业发展，另一方面在治理机制上保持间接性。其中最具代表性的国家是英国，其文化治理的主要特点如下。

一是强烈的政府推动色彩。英国是最早关注文化政策的制定并自觉建构其文化治理体制的国家之一。从早期的财政部（负责文化领域的拨款），到20世纪60年代之后的教育与科学部，及至20世纪90年代前期的国家遗产部，英国不断调整其文化治理主体。这一过程在1997年达到高潮。是年，跨部门的“创意产业特别工作小组”和作为中央政府文化行政主管部门的文化传媒与体育部正式成立。1998年和2001年，英国政府先后两次发布创意产业纲领性文件，形成了目前世界上产业架构最完整的文化产业政策。

二是“一臂之距”的治理机制。为更好地实现文化治理，英国创造性地提出了“一臂之距”原则（Arm's Length Principle）。该原则的基本要义是分权——国家所有的大型文化单位，如大英博物馆、大英图书馆等都是独立运作，不隶属于任何行政部门或由其管理。文化传媒与体育部负责制定政策和财政拨款，但不能对文化单位直接提供资金支持。相关文化项目的评估和拨款均由众多专家组成的社会中介机构（或称准官方机构），如英国艺术委员会、博物馆和美术馆委员会等进行。在这一过程中，文化传媒与体育部可以通过政策调整，体现政府对文化艺术的管理目标和支持重点。

4.小结：治理效果之辩

美国无疑是当今世界出版业最发达的国家。也正因为此，以“自由市场”为主要特征的美国文化治理模式一直被当作一种成功的典范而引起国内外诸多学者的关注。［10］英国的出版业也同样成就斐然，已成国内最大的创意产业门类。［11］

对当今法国包括出版业在内的文化状况的评价却是最易引发争议的话题之一。一面是“衰落论”。2007年12月美国《时代（欧洲版）》杂志刊发题为《法国文化已死》的封面文章指出，法国文化影响力正日渐式微已是不争的事实。另一面是法国一些文化界人士的强烈反击。他们称《时代》对文化“生”或“死”的判决，建立在极其傲慢而荒谬的理论基础上，例如：文化是通俗化的，美国文化是优秀文化的标准；文化就是生意，卖得不好就不是好文化，等等。［12］

关于法国文化的争论还将持续下去。但可以肯定的是，“文化观”的不同是引致这一争议的根本原因。法国注重的是传统的“精英文化”，美国式流行的、娱乐的“大众文化”恰恰是其一贯鄙视并激烈反对的。在法国官方发布的文化政策性文件中，很少出现“文化产业”一词。基于文化活动在国民素质、民族传统和凝聚力、国家形象与国家安全等领域的重要性考虑，对文化遗产的保护始终被放在法国文化政策的首位。

三、思考与对策

改革开放30余年来，中国不仅经济成就举世瞩目，从政府治理的角度看，也发生了重大变革。［13］相应的，出版业治理也取得显著成效。这主要体现在从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管理政府到服务政府等诸多方面。

但也应该看到，长期制约和困扰我国出版业发展的体制机制性障碍仍然存在。政府治理不完善、政府角色定位不清、政企不分等现象仍然突出。从上述治理的内涵本质及国外出版业治理模式的分析可知，完善中国出版业治理需从进一步明确以下三方面认识入手。

1.治理的本质是工具理性

治理强调是从整体、多元、系统的角度探寻人类社会的公共管理之道，其所针对的是传统管理中或过分依赖政府或单纯依靠市场的“两难困境”，即通过更多治理主体的引入着力解决政府失灵和市场失灵的双重叠加问题，它的工具理性要重于其价值理性。［14］不论在什么政治体制下，不论是发展中国家还是发达国家，不论是什么行业，政府无不希望有更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服务，治理必然因其相对于传统的统治方式所具有的优越性而成为各国政府之可能选项。在这个意义上，治理具有普适性。包括出版在内的文化部门应进一步明确认识、统一思想，自觉以治理的理念和要求理顺架构、完善制度。

2.出版业治理的核心是政府与市场的关系问题

党的十八届三中全会指出，当前我国经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。文化治理的关键就在于如何认识政府在治理中的角色和地位。前述世界各国实践表明，出版业治理应破除两个误区：一是出版业治理不需要政府，二是出版业治理全靠政府。国家治理理念的提出，事实上是走出这一困境的可行出路。国家概念绝不仅仅意指政府，否则又将重蹈“政府包办一切”的旧路；在国家之中，政府亦不能缺位，否则必将导致国家的“空心化”。因此，中国的出版业治理路径，必将是在“国家”框架之下，发挥党委领导、政府主导作用的同时，充分引入企业、社会组织、公民个人等多元力量的参与，既保证整体的统一性，同时最大限度地激发个体的创作活力。

3.出版业治理的基石是“文化观”

从各国实践可知，包括出版业在内的文化治理的评估标准不尽统一。从不同的角度观察和考量，对特定国家文化治理的效果评价可能会得出不同的甚至截然对立的结论。这也是文化治理与一般行业治理相比较的特殊性所在。归根到底，文化治理有效与否，与各国所秉持的“文化观”有关，即对于文化在国家和社会中所扮演的角色、承担的功能的认识有关，各国有理由也有必要根据各自的国情选择适合自己的文化治理道路。

具体到中国实际，习近平总书记在2014年10月文艺工作座谈会上的讲话是一次对我国“文艺观”“文化观”的生动而系统的阐述，具体回答了“我们需要什么样的文艺（文化）”“文艺（文化）为什么人”等关键问题。2015年10月《中共中央关于繁荣发展社会主义文艺的意见》发布。我国出版业“十三五”时期改革和发展的关键在于落实上述精神。具体说来，就是坚持文化的人民性、时代性，坚持“文化例外”，牢牢把握将社会效益放在首位基础上的社会效益和经济效益相统一的原则，在抓好出版物内容综合评价体系，特别是强化、细化社会效益指标评价的基础上，推动优秀作品的不断涌现。

（作者单位：中国政法大学新闻传播学院）

注释：

［1］让-皮埃尔.戈丹.现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识［J］.国际社会科学（中文版），1999（2）［2］［14］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：3

［3］梅里亚姆.美国政治思想［M］.朱曾汶，译.北京：商务印书馆，1984：64

［4］凌金铸.美国文化政策的形成［J］.学术界，2013（6）

［5］张昌兵.美国版权产业发展战略探析［J］.商场现代化，2010（9）［6］田珊珊.法国的文化政策：一个基于民族文化视角的研究［J］.法国研究，2010（2）

［7］王海冬.法国的文化政策及对中国的历史启示［J］.上海财经大学学报，2011（10）

［8］［12］蔡宸亦.美国宣告“法国文化已死”［EB/OL］.http：// www.luxury.qq.com，2007-12-19

［9］黄玉蓉，车达.法国文化资助制度运作特点及其对中国的启示［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），2015（9）

［10］李宁.“自由市场”还是“文化例外”——美国与法-加文化产业政策比较及其对中国的启示［J］.世界经济与政治论坛，2006（5）

［11］缪学为.英国文化创意产业发展的经验与启示［J］.人文天下，2015（21）

［13］俞可平.中国治理变迁30年（1978-2008）［J］.吉林大学社会科学学报，2008（3）