推进检验检测地方立法助力上海质量高地建设

文/黄小路

封面报道 Cover Story

推进检验检测地方立法助力上海质量高地建设

文/黄小路

检验检测行业是国家重点发展的高技术服务业。如今，上海实施创新驱动发展战略和建设具有全球影响力的科技创新中心，对检验检测行业提出新的要求。推动一部符合区域经济社会发展需要的地方性法规——《上海市检验检测条例》（以下简称《条例》）的制定，是上海促进检验检测行业发展、建设质量高地的重要之举。

消除行政监管盲区

检验检测行业覆盖产品质量、食品安全、建设工程、环境保护、科技服务等国民经济的各个领域，为社会经济活动和行政管理、司法审判、仲裁裁决等提供技术服务支撑，被称为“传递信任的行业”。

据统计，2015年本市取得计量认证的检验检测机构达731家，拥有国家级质检中心47家，从业人员达4.7万，全年出具检验检测报告1 954万份，营业收入164.2亿元（占全国近10%）。此外，还有3 000余家高校和科研院所设立的实验室、研发中心等，共同服务于上海的地方经济发展。

但是，从法制建设情况来看，检验检测没有专门的、统一的上位法，相关规定散见于各个行业的法律法规、规范性文件中，系统性不强，内容比较滞后，且大都侧重资质管理，缺少行为约束，大量无需取得资质认定的检验检测机构处于监管空白地带，存在管理盲区。另一方面，由于政出多门，导致重复审批、多头监管，增加了企业负担。为此，有必要通过地方立法为检验检测行业发展提供制度保障，营造公平竞争的市场环境，更好发挥检验检测机构在服务本市经济社会发展中的重要作用。

固化上海自贸区改革经验

《条例》能够快速成型，得益于上海自贸区先行先试建设中一系列检验检测工作的改革创新：实施资质认定告知承诺，审批时间减少近两个月；对检验检测机构同时申请多项资质的，实施联合评审，有效减轻机构负担；开展联合监管，共享监管专家资源和信息，打破信息孤岛，形成监管合力；在监督抽查、生产许可证发证检验、进出口商品检验鉴定等政府委托的检验检测业务中，打破行政垄断，采信第三方检验检测机构的数据等，取得了良好效果。上海自贸区改革经验的复制推广，需要通过地方立法加以固化并进一步完善。

2016年，《条例》被列为市人大常委会正式立法项目。市质监局与市政府法制办共同组成立法起草小组，市人大财经委、市人大常委会法工委提前介入，全程参与起草工作。11月11日，上海市十四届人大常委会第三十三次会议进行表决，全票通过了《条例》。在《条例》起草过程中，主要遵循了以下思路：①坚持问题导向，强化落实主体责任，划定检验检测机构和人员的行为底线，建立市场行为规则；②由重事前资质审批转变为加强事中事后监管，将面向社会接受委托的检验检测机构纳入调整范围；③优化审批流程，简化审批程序，创新监管手段，提高监管成效，释放市场活力。

突出主体责任和强化行业自律

为保护消费者权益，规范检验检测机构行为，营造公平竞争的市场环境，《条例》突出检验检测机构的主体责任。一方面规定了检验检测机构的从业基本要求。检验检测机构和人员应当按照《条例》规定的行为规范独立开展检验检测活动，确保数据、结果的真实、准确和完整，对在检验检测活动中所知悉的国家秘密、商业秘密、技术秘密和个人隐私负有保密义务。要求检验检测机构应当在其经营场所、官方网站和网络交易平台经营活动主页面的醒目位置公示其取得的资质证书和认可证书。另一方面，划定了行业底线。《条例》规定检验检测机构和人员的禁止行为，包括出具虚假检验检测报告，伪造和变造检验检测机构印章和人员签字，推销、监制与检验检测活动有利益关联的产品和服务等。在发现被检对象不符合法定要求或者强制性标准，可能存在严重危害环境或者公共安全情形时，应当立即向检验检测监督管理部门报告。

2016年8月24日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署促进消费品标准和质量提升。会议确定，建立检验认证机构对产品质量承担连带责任制度。因此，检验检测机构将承担更大的经营风险。为了提高检验检测机构的赔付能力和风险抵御水平，《条例》鼓励检验检测机构投保机构责任保险和人员职业责任保险。

此外，《条例》要求，行业协会应加强行业自律和诚信建设，制定行业服务规范和相关标准，开展业务培训，协调解决会员纠纷。对违规的会员采取警告、通告批评和开除会员资格等惩戒措施。

优化审批程序 降低企业制度性交易成本

按照国务院简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，《条例》对现有的行政审批从制度层面加以创新和优化。

1.建立联合现场评审制度。由于资质种类较多，检验检测机构每年要花费一定的时间和精力应付资质许可部门的评审。为减轻企业负担，《条例》规定对检验检测机构同时申请多项资质及相关资质的复审，实施联合现场评审。联合评审的实施办法由市质监部门会同其他资质许可部门制定并发布。

2. 建立采信计量认证制度。计量认证（含实验室资质认定）是检验检测领域通用的基础性准入制度。从行政许可的考核内容来看，计量认证与其他资质许可大多集中在人员能力、仪器设备、样品管理、检测方法、环境设施、管理制度等要素，存在着大量的交叉重叠。为避免重复审批，《条例》规定检验检测机构申请以计量认证为前置条件的资质的，许可部门应当依法采信计量认证结果，对相同内容不再重复考核，但若发现检验检测机构不再符合计量认证规定的，则除外。

3. 简化评审程序。从便利行政相对人的角度，《条例》规定除涉及国家安全、公共安全、生态环境保护等许可事项的，对信用状况良好、无违法违规行为的检验检测机构申请资质变更或者延续的，可以简化评审程序。如市质监局目前在计量认证审批中，对符合条件的复查项目探索实施书面审查，为简化评审程序积累了经验。

创新监管方式 提高效率

按照《条例》的制度设计，检验检测行业从重事前资质审批转变为加强事中事后监管，以创新监管方式为切入点，有效整合政府监管资源，切实提高监管成效。

1. 建立联合监管和分类监管机制。为解决多头监管问题，《条例》规定市质监部门应当会同其他检验检测监督管理部门建立联合监管机制和信息共享机制，组建行业监管专家库，编制专项监督检查计划。此外，为提高监管针对性，《条例》还规定检验检测监督管理部门应当根据行业风险程度、能力认定结果、日常监管记录和投诉举报等情况对检验检测机构实施分类监管。

2. 完善市场退出机制。为破解司法鉴定等领域检验检测机构和人员退出渠道不畅的难题，《条例》根据《行政许可法》第六十九条的规定设计了市场退出机制，规定检验检测监督管理部门在日常监督检查中，发现检验检测机构和人员不再符合资质许可或者执业资格条件仍继续从事相应检验检测活动的，由检验检测监督管理部门责令限期改正；逾期未按规定要求改正的，暂扣其资质许可证；情节严重的，依法吊销其资质许可证。要求能力认定机构应当对取得其认定的检验检测机构进行跟踪监督，验证其是否持续符合认定条件。检验检测机构不再符合认定条件的，能力认定机构应当撤销其能力证明文件，并予以公布。

3. 明确行政监管措施。为保障执法权的行使，赋予检验检测监督管理部门监督检查权。《条例》规定检验检测监督管理部门对检验检测机构进行查处时，可以进入经营场所现场检查，向检验检测机构、委托人等询问和调查有关情况，查阅、复制有关资料等。此外，根据违法证据或者投诉举报线索，检验检测监督管理部门可以对涉嫌出具虚假数据的检验检测机构相关办公场所和仪器设备实施查封、扣押。

4. 推行信用管理。通过信用约束，提高违法成本，倒逼检验检测机构诚信经营。《条例》从三个方面加强信用管理：①检验检测监督管理部门应当将检验检测机构和人员受到的行政处罚信息纳入市公共信用信息服务平台；②对于信用状况不良的检验检测机构和人员，检验检测监督管理部门应当在日常监管中将其列为重点监管对象，增加检查频次，加强现场核查；③对信用状况不良的检验检测机构和人员，市、区人民政府有关部门在政府购买服务、授予荣誉或者政策扶持时，依法予以限制。

促进和严惩并举 推动产业发展

加快发展检验检测产业，对上海培育壮大战略性新兴产业，促进产业结构调整升级和建设具有全球影响力的科技创新中心具有重要意义。2014年，市政府办公厅印发《关于促进本市检验检测产业发展的指导意见》，提出了18条促进措施。《条例》结合上海科创中心建设需求和实践探索，要求市质监部门会同有关部门对检验检测产业发展进行规划，明确产业发展目标和促进保障措施。市、区人民政府在开放政府检验检测业务的同时，应当综合使用战略性新兴产业发展等专项资金引导和支持检验检测产业的发展，鼓励检验检测机构申请高新技术企业、技术先进型服务企业等认定。鼓励检验检测机构开展技术研发，申请仪器设备和检验检测方法等专利，创新管理服务模式，参与标准制定。支持检验检测机构申请国内外实验室认可等能力认定，使其检验检测能力符合国际准则和通用要求，实现检验检测数据和结果的国际互认。

与此同时，为了提高违法成本、维护权威性，《条例》在法律责任一章中设定了相应罚则。考虑到相关法律、行政法规对检验检测机构也设定了一些法律责任，为避免与上位法抵触，《条例》规定，对违反本条例规定的行为，其他法律、行政法规有规定的，依照其规定处理。在此基础上，《条例》对本法规定的检验检测机构应当履行的信息公示义务、重大信息报告义务、普遍服务义务、不得出具虚假报告义务、不得伪造变造检验检测机构印章标志、资质许可标志或者检验检测人员签字等义务，设定了相应的法律责任。

（作者：上海市质量技术监督局局长）