分享经济及其治理——以杭州网约车为例

蓝蔚青 王淑翠

分享经济及其治理
——以杭州网约车为例

蓝蔚青 王淑翠

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》第一次把“分享经济”写入党和国家的发展战略规划，要求“发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展。”分享经济是在互联网技术发展的大背景下诞生的一种全新商业模式，是“新经济”的一种重要形态，它不仅有着巨大的市场空间，而且正在冲击传统的经济模式。发展分享经济，对于人均物质资源匮乏、人力资源丰富而且资源错配严重的中国具有极为重要的意义，也提供了“弯道超车”的良好机遇。能否抓住机遇，妥善应对分享经济急剧扩张给经济社会管理带来的挑战，关键在于国家和社会治理能力的现代化。如何规范分享经济的发展秩序，是当前公共管理领域一个未雨绸缪的研究主题。

分享经济是关乎生产关系的革命

2014年之后，分享经济进入快速扩张期，迅速渗透到许多领域和细分市场，2015年全球市场交易规模估测为8100亿美元。分享经济强调的两个核心理念是“使用而不占有”和“不使用即浪费”。它的特征可以归纳为五大驱动（用户驱动、信任驱动、平台驱动、数据驱动、价值驱动）、三大基石（信息对称、游戏规则、协同协作）、四低（低交易成本、低信任成本、低门槛、低碳）、四高（高渗透率、高效能、高估值与高留存）。便利、参与感和信任是推动分享经济发展的主要原因。由于分享经济模式中企业具有低成本、轻资产、高度的灵活性以及投资回报快等特点，分享经济成为新兴的创业领域和大众选择。它使个人参与到社会化大生产中，有效推动了大众创业、万众创新；它使各种闲置的资源都可以变现增值，变成兼职的合理收入，通过大规模盘活经济剩余而激发经济效益；它为服务业增长提供新动能，将服务业变成经济增长的主引擎。

我国市场与成熟市场经济相比，有更多的供需错配、低效管理造成的资源冗余和需求痛点。分享经济能够增加供给，改善供给结构，刺激新的消费需求，缓解经济失衡，大有用武之地。分享经济还可能成为网络化社会中激发个人创造力、调节产业结构和供求结构的重要支点。互联网协会分享经济委员会发布的《中国分享经济发展报告2016》指出，2015年中国分享经济市场规模约为2万亿元，超过5亿人参与了分享经济的不同环节，未来5年增速将达到40%，到2020年市场规模占GDP比重将达到10%以上，未来十年将产生5-10家巨无霸企业。

数据显示，2014年在线房屋短租市场交易规模突破40亿元；2015年短租市场规模预计突破105亿元，环比增长159.3%。2015年9月滴滴出行的估值已高达165亿美元，2015全年完成14.3亿订单；2016年滴滴春运跨城顺风车共计190万人合乘，用户遍及332个城市。浙江分享出行规模位居全国第三，全国汽车分享出行量最大的30个城市中浙江上榜城市最多，乘客分享出行频率最高，分享出行的深度用户最多，参与分享车辆在城市汽车保有量中的占比杭州位列全国第一。浙江拥有丰富的各类人力资源，创新创业氛围浓厚，经济效益意识强烈，互联网基础设施先进，覆盖面广，完全有条件走在分享经济发展的前列。

杭州网约出租车和私车合乘管理制度

2015年底，杭州市区网约车注册数已达60万辆，规模居全国首位。网约车的迅速发展缓解了出行难的问题，也提高了存量私家车的利用率，减少了购买私家车的需求。刚刚出台的《杭州市网络预约出租汽车和私人小客车合乘管理实施细则（试行）》，是全国第一个正式出台的网约出租车管理地方实施细则。与同时征求意见的其他城市的实施细则征求意见稿相比，被舆论普遍认为有温情、尊重创新、包容开放，既符合国家要求，又符合杭州实际，符合城市定位和文化，符合网约车市场化和乘客至上的导向，政策措施总体可行。这个实施细则的主要特点是：

明确了管理机构的责任。规定市道路运输管理机构负责网约出租车管理的具体实施，主要是把住准入关以保障乘客安全，保障相关信息的公开，包括受理网约出租车平台公司、车辆和驾驶员的资质审查与证件核发工作，组织开展服务质量测评，向社会公布平台公司的相关信息。各有关部门按各自职责建立平台公司和驾驶员信用记录并纳入信用信息共享平台。

明确了网约出租车企业的责任。规定网约出租车平台公司承担承运人责任和相应社会责任，应当是在杭州市设立的具有法人资格的企业或持有营业执照的分支机构，取得网络预约出租汽车经营许可证，这一规定能保障属地管理。规定平台公司应当与驾驶员签订劳动合同或者协议，保证车辆合法安全、驾驶员持证，保证线上预约的车辆、驾驶员与实际用车一致，向约车人提供驾驶员以及车辆各种信息；确保网约出租车车载卫星定位装置和应急报警装置正常使用，所采集的个人信息和生成的业务数据不得外流，不得用乘客个人信息开展其他业务；为乘客购买承运人责任险，对安全责任事故等承担先行赔付责任；公开服务项目和服务质量承诺，保证原始记录和统计数据真实、准确，建立服务评价体系和服务监督、乘客投诉处理机制，设置投诉处理机构，公布服务监督电话及其他投诉方式与处理流程。这些规定，都是用制度设计落实网约出租车平台公司保障乘客人身安全、个人信息安全、服务质量和驾驶员合法权益的责任，以保证网约出租车的安全性高于传统出租车。

合理规定了网约出租车的条件。规定了网约出租车必须具有杭州市号牌，这是城市控制机动车总量的需要；规定轴距和计税价格的底线，是防止为了降低购车成本而忽视安全的必要举措；对新能源汽车轴距的要求低于非新能源汽车，并规定了另一个可供选择的续航里程标准，是为了鼓励发展新能源汽车；还有一个可供选择的标准即车辆购置价格在12万元以上并非过高的门槛；规定已使用年限不超过5年，行驶里程达到60万千米时强制报废，未达到60万千米但使用年限达到8年时退出网约车经营，既保障安全，又避免浪费；规定车辆技术性能要符合环保和运营安全相关标准要求，安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置，是安全和环保的需要；规定不能喷涂巡游出租汽车标志标识和安装顶灯装置，是为了对两类出租车分类管理；规定网约出租车主要依靠存量转换，不单独新增小客车指标，不设置专用牌照号段，是为了控制出租车总量，充分利用存量资源。这些都是必要的、合理的限制。

合理规定了网约出租车驾驶员的条件。在户籍问题上弹性较大，把在杭州市取得浙江省居住证或临时居住证一定期限的纳入准入范围，既保障驾驶员身份和基本情况可核查，一旦发生问题可追溯，又避免了就业歧视，也符合杭州市出租车驾驶员大都是外地户籍的实际情况；对网约出租车驾驶员持证情况、驾驶经历和肇事、违章、犯罪记录作出比较严格的规定，都是为了乘客安全，但不用身份制约，而以本人行为为依据，体现了公平原则。规定了巡游出租汽车驾驶员申请换发网约出租汽车驾驶员证的条件，给传统业态从业人员提供选择权，有利于新旧业态共同发展。

不用行政手段限定网约出租车数量和运价，但保留临时管控权。明确对网约出租车数量和运价实行市场调节。对于绝大多数网约出租车驾驶员属于兼职的杭州市，这一规定的最大意义在于鼓励发展分享经济。同时规定必要时可对网约出租车的数量和价格实行临时管控，这是为了避免数量过多造成严重拥堵或者价格畸高损害乘客利益而保留的行政救济手段。但只要网约出租车平台不形成垄断，传统出租车有适当的数量，竞争机制能够把运价控制在合理的水平上。还规定平台公司应当实行明码标价，公布计程计价方式并符合国家有关规定，调整运价规则时应提前公布并报备，不得以低于成本的价格运营等，这都是市场经济基础上的价格管理手段。

严格区分网约出租车和私人小客车合乘。目前我国的多个网约车平台中，部分业务是商业资本运营的网约车业务，部分私家车网约合乘业务是真正意义的分享经济。杭州明确规定私人小客车合乘出行不得以营利为目的，合乘信息服务平台不得以奖励、补贴等形式吸引合乘服务提供者变相从事非法营运。具体规定合乘出行的驾驶员必须预先发布出行信息供合乘者选择，合乘者仅分摊部分出行成本或实行免费互助，驾驶员和信息服务平台收取的每公里费用总额不得超过巡游出租汽车的50%，明码标价，并投保车上人员责任险；每车（人）每日提供合乘服务不得超过4次。网约出租车平台公司开展合乘信息服务的，应分别签订协议，明确两者不同的法律关系以及平台法律责任。这样一系列规定既鼓励发展分享经济，充分利用存量私人小客车资源，又避免不正当竞争。

网约车对社会治理的挑战

网约车作为分享经济的一种形态，也带来了很多不确定性。其线上运行的特点，使传统的经济社会管理模式难以适应。近年来分享经济的爆发式增长使这一挑战日益凸显。

使用权和所有权分离冲击了传统权益分配模式。分享经济创造价值的核心，在于利用互联网等信息技术对现有闲置资源的高效利用，实质就是出售部分闲置的或剩余的使用权。所有权与使用权的分离，创造了瞬时的、短期的、高效的租金等收入，改变了传统的以交易为主的权益分配模式。在分享经济模式下，网状经济结构取代了原有的以企业为主体的块状经济结构，深刻地冲击了产权制度、财税制度等核心问题。这也将触及到既得利益者的利益，引发新旧经济的冲突。

平台避税给财税部门带来政策难题。分享经济既有公益模式也有营利模式，也有介于两者之间的模式，还有从非盈利发展为盈利的模式，因此面临着复杂的税收问题。某些商业资本借此披上“分享经济”的外衣，利用当前法律和政策的漏洞，企图实现免税偷税漏税的目的。目前许多平台上的服务提供者或个体生产者除了向平台交服务费之外，并无个人所得税或营业税负担。这种不公平的税负必然导致同行业传统公司的不满。随着这些新型平台公司从“烧钱”转为盈利，税收之争还会从国内转向国际，有些平台公司选择税负轻的国家或地区注册，利用离岸避税港将利润转往国外，目前已涉及数十亿美元的企业所得税。除非世界各国间能在税收制度上形成共识，找到应对办法，否则税收损失将是很严重的。

平台、供应方、需求方责任划分不清。分享经济作为一种全新的商业模式，世界范围内还没有明确的法律出台，供应方、需求方和平台企业三方的责任、义务、权利缺乏完善的法律依据，导致各种问题及纠纷。例如分享经济提供了大量的就业机会，促进了隐性就业和自由职业者的规模化发展。但这种非传统雇佣的劳动关系脱离社会保障安全网，现行的各种社会保障制度难以覆盖，而且一旦发生劳动争议，劳动者难以维权，对于这种逐步成为就业新趋势的新型劳动关系该如何保障，需要制度化的解决。又如网约交通平台上的服务提供者在工作期间的车险、折旧费等究竟该由谁出？平台顾客的权益如何界定？权益受损该由谁负责？平台和服务提供者之间的责权利如何划分？这些都是对于分享经济能否顺利发展的挑战。

杭州治理网约车的做法对治理分享经济的启示

继续完善相关法律和政策。分享经济在我国还是新生事物。面对信息不对称和监管乏力，政府需要完善法律体系，规范分享经济中各主体的行为，让分享经济有法可循，竞争有序。汉德公式（Hand Formula）主张涉及事故的各方应该承担的责任，与其避免事故所需要付出的代价成反比，可作为划分和制定分享经济中各主体法律责任的理论依据，能用来解决目前网络平台普遍面临的内部治理和政府监管的难题。对于平台和个人避税的问题，可参考传统工商企业的税收制度，由平台代收代缴相关税收。

由政府联合平台监管平台上的个体。政府直接管个体，不仅抛弃了网络平台这一最有效的协调主体，而且还让政府直接面对无数的麻烦和冲突，这不仅会极大地增加公共服务的负担，而且还会由于监管挫折而损害政府的管治威望。而平台公司在维护平台秩序和信誉方面，具有比政府更强烈的积极性、更多的知识经验及管理手段，有能力管理平台上的个体。政府的任务主要是为平台和平台上活动的个体制定行为规则，在不需要政府强制力干预的领域，还可以指导和监督市场主体制定行业自治规则。至于准入审批，涉及公共安全的领域政府还需要履行职责，其他的也可以由平台审批并承担责任。

平台公司要承担起制定规则和准入门槛的责任。在引导和规范分享经济发展的过程中，平台公司需要充分认识到平台的责任边界，制定有利于平台良性运营、政府监管和惠及社会的平台规则，利用大数据等高科技手段加强平台运营管理，承担更多的公共服务功能。阿里巴巴对平台上的商家采取了多种监管和治理措施，如开发支付宝提供交易担保功能，买卖双方公开评价功能，累积店铺信誉和个人芝麻信用分数等。此外，阿里巴巴建立了庞大的打假队伍，并通过中国质造计划、满天星计划等对企业产品质量进行严格监督和管理，对行为恶劣的网店进行查封和销号。这些行为分担了部分本属于政府的质量监管工作，减轻了政府工作压力，保护了消费者权益、改善了创业环境、树立了平台信誉，这类工作需要政府给予认可和采信，鼓励平台积极作为。

增强个人信用评级。分享经济模式是高度依赖信用的商业模式，分享经济的活跃程度与信用评级的建立和完善紧密相关，分享经济的健康发展也会增强社会信任。因此，需要建立覆盖交易双方的信用评级系统，确保能够在交易前、交易中和交易后提供信用参考，为分享经济提供安全的交易环境。在这方面阿里巴巴集团作了很好的尝试，面向商家推出诚信通和淘宝店铺信誉等级，面向需求方推出芝麻信用分，综合个人用户的信用历史、人脉关系、行为偏好、身份特质、履约能力五个维度的数据信息，目前已被很多国家的政府认可，应用在针对中国人的签证服务等信用评价领域中。各级政府应采纳和广泛分享平台推出的信用体系。

鼓励社会监督和协同治理。监管主体和监管手段要多样化，发动平台、社会机构、消费者、提供者等多方力量，建立一套多主体互动的公开社会评价和综合治理体系，让各主体在分享前、分享中、分享后都能找到评价依据和关键证据。在政府监管手段上要充分利用信息技术和大数据，让每个人的行为都能在互联网上有迹可循，纠纷发生时能够还原事实真相，同时增强社会公众的监管意识。另外，也可引入商业保险，为分享经济的各方主体提供保险服务。