我国公共文化保障立法的内容、特点与突破

李国新

（北京大学信息管理系 北京 100871）

我国公共文化保障立法的内容、特点与突破

李国新

（北京大学信息管理系 北京 100871）

《公共文化服务保障法（草案）》对公共文化服务、公共文化设施做出了法律界定，初步构建了我国公共文化服务的基本制度，主要包括政府制定基本公共文化服务标准、政府建立公共文化服务目录制度、政府建立公共文化服务综合协调机制、政府建立公众参与的公共文化服务设施使用效能考核评价制度、政府建立资金使用监督和公告制度、公共文化设施管理单位建立资产统计报告制度和公共文化服务开展情况的年报制度。法律草案对基层公共文化服务给予了特别关注和高度重视，有关经费保障条款的思路和表述有新意。

《公共文化服务保障法》 基本制度 公共文化设施

长期以来，我国的文化立法非常薄弱，民间有“两部半法律治文化”的说法（一部《文物保护法》，一部《非物质文化遗产法》，还有一部《著作权法》只是和文化相关），与社会主义文化大发展大繁荣、构建现代公共文化服务体系的要求不相适应。党的十八届四中全会把建立健全保障人民基本文化权利的文化法律制度纳入全面依法治国的总体布局，提出制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化的任务，中办国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》进一步要求加快出台公共文化服务保障法等相关法律法规。在这样的背景下，我国公共文化立法迈入了前所未有的快速推进新阶段，制定《公共文化服务保障法》就是最为重要的标志。

1 立法进程

2014年初，《公共文化服务保障法》的制定工作正式启动。经过一年多的研究、起草，2015年5月，法律草案由全国人大常委会正式向全社会公开征求意见。2016年2月，全国人大常委会第21次专题讲座以构建现代公共文化服务体系为主题，为审议《公共文化服务保障法（草案）》做准备。2016年4月，全国人大常委会首次审议《公共文化服务保障法（草案）》，10月底，将要进行二审。从目前的推进进程看，《公共文化服务保障法》有望在2016年底由全国人大常委会三审表决。出台《公共文化服务保障法》是我国公共文化服务体系建设进程中的历史性事件，对构建现代公共文化服务体系具有重要意义和深远影响。

2 界定“公共文化服务”

《公共文化服务保障法（草案）》首先对“公共文化服务”做出了法律界定：指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。这一界定包含了3大要素：一是公共文化服务的责任主体，由政府主导，社会力量是参与者。二是公共文化服务的目的，是为了满足公民的基本文化需求。为什么要满足公民的基本文化需求？从根本上说是为了保障公民的基本文化权利。公民的基本文化权利为什么必须保障？因为社会发展的最终目的是为了人的全面发展，人的全面发展以公民拥有基本的政治、经济、文化权利为前提。三是公共文化服务的内容，是向老百姓提供公共文化设施、文化产品、文化活动及其他相关服务。设施前使用的定语是“公共文化”，因为我国目前的文化设施有公共文化设施和经营性文化设施之分，其在建设用地、投资主体、建设审批上适用不同的政策。至于产品、活动及其他相关服务，使用的定语是“文化”而不是“公共文化”，这是因为公共文化服务提供的产品、活动等并不是以文化样态、文化形式、文化种类来区分，不论是政府购买的、公共文化机构直接提供的，还是群众自发创造的，只要是用于公共文化服务，就属于公共文化产品和活动。在学术研究层面，对公共文化服务还会有其他种种不同的理解和界定，但可以预料，法律界定一定会对学术研究、行政管理对公共文化的理解和认识产生深刻影响。

3 建立基本制度

法律最重要的任务是建立基本制度。《公共文化服务保障法（草案）》立足现实、着眼发展，初步构建了我国公共文化服务的基本制度，形成了我国公共文化服务制度体系的基本框架。主要包括：

（1）政府制定基本公共文化服务标准。按照中办国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的精神，现代公共文化服务体系建设的首要任务是促进基本公共文化服务标准化、均等化，实现路径是以标准化促进均等化，为此，《意见》要求建立基本公共文化服务标准体系，具体措施是确立国家基本公共文化服务指导标准，明确政府保障底线；各地根据国家指导标准，制定与当地经济社会发展水平相适应、具有地方特色的地方实施标准，逐步形成既有基本共性又有特色个性、上下衔接的标准指标体系。中央政府制定的《国家基本公共文化指导标准（2015—2020年）》作为《意见》的附件已经出台，各省级人民政府制定的地方实施标准也均已出台，有些地（市）、县（市）人民政府还出台了本区域的实施标准。法律草案规定，国务院制定国家基本公共文化服务指导标准;省级人民政府制定本行政区域的基本公共文化服务实施标准。这一规定是将现行政策法律化，是一项具有中国特色的、体现公共文化服务政府主导和普遍均等原则的重要基本制度。

（2）政府建立公共文化服务目录制度。这是和基本公共文化服务标准相衔接的一项制度设计。服务标准主要针对中央和省级人民政府，目录制度主要针对市、县人民政府。所谓“公共文化服务目录”，就是根据国家指导标准、省级人民政府公布的地方性实施标准，结合当地实际而制定的细化、量化、具体化标准。国家指导标准、地方性实施标准和目录制度，共同构成了我国基本公共文化服务的标准指标体系，体现了十八届三中全会促进基本公共文化服务标准化的精神，落实了中办国办《意见》中关于建立公共文化服务标准指标体系的要求。

（3）政府建立公共文化服务综合协调机制。这是管理体制方面的基本制度。我国目前的公共文化管理体制存在着多头管理、资源分散、甚至行业壁垒、部门割据现象，这是造成公共文化服务各自为政、综合效能不高的原因之一。怎样打破这种局面？现实的选择是从建立不同部门的协调机制、加强统筹整合做起。按照党的十八届三中全会的要求，目前中央、省级和国家公共文化示范区创建城市政府都已经建立起了公共文化服务协调机制。法律草案同样把这一政策要求上升为法律规定，要求国务院建立公共文化服务综合协调机制，指导、协调、推动全国公共文化服务工作；地方人民政府加强对公共文化服务的统筹协调，推动实现共建共享。建立公共文化服务综合协调机制，为突破现行管理体制的束缚，乃至促进更为深刻的管理体制变革奠定了基础。

（4）政府建立公众参与的公共文化服务设施使用效能考核评价制度。目前我国公共文化服务的效能不高，这是现代公共文化服务体系建设面对的一个突出短板。解决这一问题，需要综合治理。建立一个以需求为牵引、以效能为导向的考核评价制度，无疑是重要方法之一。考核评价制度过去也有，但大多是管理部门的体制内纵向评价，或是“兄弟单位”之间的“友情评价”。法律草案建立的这一制度，突出强调了“公众参与”，让作为服务对象的普通老百姓参与到考核评价当中来，让公共文化服务以人民为中心的理念真正落地，让人民群众满意不满意、认可不认可作为衡量公共文化服务的重要尺度，这是弥补短板、促进公共文化服务综合效能提升的重要制度。

（5）政府建立资金使用监督和公告制度。法律草案规定，县级以上人民政府建立公共文化服务资金使用的监督和统计公告制度。公共文化服务主要依靠公共财政资金支持，公共财政资金就是老百姓纳税的钱，所以说公共文化服务的成本其实是由全体人民共同承担的。惟其如此，钱花到哪，怎么花，使用效益如何，必须要公开透明，让全体人民知情，并加以监督。使用过程中需要强化监督，统计公告则是将使用结果向全体人民公开，也是一种监督。通过行政的、社会的、舆论的、服务对象的多样化、多形式严格监督，确保公共文化资金使用的科学合理、规范公开。

（6）公共文化设施管理单位建立资产统计报告制度和公共文化服务开展情况的年报制度。“公共文化设施管理单位”是指图书馆、文化馆、博物馆、美术馆等公共文化服务机构。资产统计报告制度，体现的是法人单位对国有资产负责的精神；年报制度，体现的是以公共财政作为主要支撑的公共文化服务机构对纳税人负责的精神。这两项制度也是国际上公共机构的通行做法。目前我国公共文化服务机构的资产统计报告制度不是没有，但不规范，制度化程度低；年报制度则处于自发状态，没有硬性要求，因而也没有制度化。《公共文化服务保障法》出台后，资产统计报告和服务情况年报将成为公共文化服务机构的法定义务，标志着我国公共文化服务机构管理运行的规范化、公开化又向前迈进了一步。

4 界定“公共文化设施”

公共文化设施和一般意义上的文化设施有区别。公共文化设施在规划、建设、管理运营等方面突出体现了政府主导的特色，如各级政府需要将公共文化设施建设纳入本级城乡规划，设施的布局、建设规模要按国家标准进行，建设用地一般采用政府划拨的方式，用地性质不得擅自改变，拆除或改变功能、用途有严格的规定，等等。因此，需要对公共文化设施的范围、种类做出明确具体的界定。目前法律草案界定的公共文化设施包括：用于提供公共文化服务的图书馆、博物馆、文化馆（站）、科技馆、纪念馆、体育场、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心，乡镇（街道）和村（社区）基层综合性文化服务中心、农家书屋、城乡阅报栏（屏）、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点以及其他建筑物、场地和设备。

这一界定的突出特点，是打破了行政隶属的界限，着重从设施功能的角度来加以界定。比如，把并不属于文化行政部门管理的科技馆、体育场、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心等明确纳入了公共文化设施范畴，这是以“大文化”理念看待公共文化设施的结果，是一个明显的进步。据统计，全国工会、共青团、妇联、科协等部门拥有可以提供公共文化服务的各类设施6 800多所，比全国县以上公共图书馆和文化馆的总和还多，但长期以来这些设施游离于公共文化服务设施体系之外，实际上是很大的资源闲置浪费。把这些设施纳入公共文化服务，可以带来我国公共文化设施数量倍增的效果，是盘活存量资源、提高综合效能的有力举措。

对于法律草案界定的公共文化设施，意见和建议主要集中在两个方面。一是关于美术馆。法律草案列举的公共文化设施目前没有包括美术馆，学术界主要有两种看法，一是认为按国际通行惯例，美术馆属于博物馆，因此草案中列举的博物馆包括了美术馆，不单独列举美术馆，不意味着美术馆不属于公共文化设施；另一种看法是认为目前我国的美术馆，往往从事销售、拍卖、收藏等商业性活动，与公益性的公共文化服务有距离，因此不赞成把美术馆纳入公共文化设施。在我看来，首先，依我国习惯，美术馆是独立于博物馆的，文化系统有“图文博美”的习惯称谓，因此，以博物馆包举美术馆在我国难以获得普遍认同；其次，我国的美术馆从整体上看提供的是公益性的基本公共文化服务，不能因为有些美术馆存在一些非基本公共文化服务，有些美术馆存在一些文化消费项目或活动，就否定美术馆的公益属性。因此，应将美术馆明确列入公共文化设施。另外一个意见和建议较多的是关于广播电视播出传输覆盖设施，主要是播出设施。有人认为，电视台每天播放那么多的广告，有不菲的收入，和出版业有点类似，纳入文化产业更合适。问题的复杂性在于广播电视播出设施的多重属性，既有党和政府“喉舌”的功能，确实也在从事经营活动，这给准确界定其属性带来了困难，也引发了不同的看法。

5 重视基层公共文化设施建设

法律草案对于基层公共文化服务设施给予了特别关注和高度重视，对于一些长期困扰基层的有关设施建设的问题，尽可能将行之有效的政策规定和实践中的成功经验上升为法律规范。比较突出的是以下几点：（1）明确了新建、改建、扩建居民住宅区要按照有关规定配套建设公共文化服务设施。以前建设居民小区，配套建设商店、学校等公共服务设施都有规定，但没有规定必须配建公共文化服务设施。法律草案的这一规定，是一个重要突破，将居民住宅小区配套建设公共文化服务设施法律化，符合构建公共文化服务设施网络体系的理念，有利于老百姓就近方便享受公共文化服务。（2）规定公共文化设施的选址应当征求公众意见。这是针对近年来国内许多新建公共文化服务设施远离居民住宅区、远离人群聚集区，最终造成使用效率不高、设施闲置浪费的现象而做出的规定，目的是通过征求公众意见，让老百姓来决定设施建在什么地方最合适，从而制约设施选址的随意性。（3）规定城乡建设需要拆除公共文化服务设施的，实行先建设后拆除、至少是边建设边拆除的原则。这一原则在国务院《公共文化体育设施条例》以及许多政策性文件中都有，但以往执行的效果并不理想，城乡建设进程中对公共文化服务设施先拆后建、甚至拆而不建的现象不时可见。现在将这一政策性规定上升为法律规范，提高了规定的层次和规制力，在我国城镇化建设快速推进、城乡建设日新月异的背景下，这一规定针对性强、适时管用。

6 强化经费保障

政府主导公共文化服务最集中的体现，就是公共文化服务主要靠公共财政支撑。与以往的相关规定相比，法律草案有关经费保障条款的思路和表述有新意。首先是强调国务院和地方各级人民政府合理划分公共文化服务的事权和支出责任。前不久，国务院已经正式公布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确公共文化属于中央政府和地方政府共同财政事权，其经费由中央财政和地方财政共同负担，负担的形式是中央政府和地方政府按照比例分担或中央政府以财政补助的方式对地方进行补助。这些年来，我国公共文化服务经费保障在一些地方有“央进地退”的现象，中央政府经费补助的力度在加大，有些地方政府则在后退，如免费开放经费，按规定是中央财政和地方财政按比例分担，但直到今天，有些地方政府应该配套的经费仍没有落实。还有的地方政府甚至在中央财政的补助经费下达后，撤销了自身原本向公共文化机构投入的正常保障经费。法律草案规定的合理划分中央和地方公共文化服务事权和支出责任的原则，有现实针对性。其次，法律草案规定国务院和地方人民政府要将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金。什么是公共文化服务“所需资金”？联系法律草案建立的基本公共文化服务标准制度，纳入国家指导标准、地方实施标准和地方提供目录项目所需的资金，就是“所需资金”的底线标准。在中办国办《关于加快构建现代公共文化服务体系意见》以及《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》中，已经把“所需资金”的保障方式说清楚了，遵循4大原则：第一，按标准测算；第二，纳入财政预算；第三，以常住人口为保障范围；第四，以基本公共文化服务为保障内容。其中，“按标准测算”是核心，即公共文化服务所需资金，按照纳入标准的项目、活动、服务等加以测算，明确数量、规模后纳入本级财政预算，成为政府法定支出项目，改变以往屡见不鲜的公共文化服务投入数量、规模和方式的随意性。在法律草案征求意见过程中，有专家认为应将“按标准测算”这一原则明确写进经费保障条款，以强化法律的“保障”特点，增强法律的刚性约束。

Content, Characteristics and Breakthrough of the Public Cultural Security Legislation in China

Public Culture Service Security Act (Draft) defines public culture service and public cultural facilities, and preliminarily formulates a basic system of public culture service in China, which mainly includes the government formulating basic culture service standard, public culture service directory system, integrated public culture service mechanism, public participation in public culture service facility utility efficiency evaluation system and funding supervision and announcement system, the management unit setting up assets accounting system and annual report system. The draft act specially focuses on and pays high attention to primary level cultural service, and it is innovative in thinking and expression of funding safeguard provisions.

Public Culture Service Security Act ; Basic system; Public cultural facility

G258.2

A

2016-11-05]

李国新 北京大学信息管理系教授，国家公共文化服务体系建设专家委员会主任，北京大学国家现代公共文化研究中心和文化部公共文化研究（北京大学）基地主任。