探索公务员分类管理改革的新路径

● 张宏伟

探索公务员分类管理改革的新路径

● 张宏伟

“深化公务员分类改革”，“加快建立专业技术类、行政执法公务员和聘任人员管理制度”，是党的十八届三中全会提出的改革任务，是深化干部人事制度改革的重要内容，有利于促进公务员管理的科学化、精细化。在公务员法实施10年后，2016年7月出台了《专业技术类公务员管理规定（试行）》、《行政执法类公务员管理规定（试行）》两个重要配套法规，这标志着公务员分类管理进入了一个新阶段。要促使这一改革举措真正落地，有必要从总体要求、改革原则、技术路径等方面入手，进一步找准改革推进的关键点。

一、科学把握公务员分类改革的总体要求

分类管理是我国公务员法规定的一条基本原则。但从实践看，分类管理实质性地推进是以两个规定的出台为标志，因此，对于各地方而言，分类还是一个新生事物。概括而言，就是精准、科学把握分类管理的总体要求。具体有四个方面：一是分类管理对象界定要精准、科学。目前，行政执法类、专业技术类、综合管理类是三种基本类型。行政执法类公务员主要是依照法律法规，对行政相对人直接履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等带有执行性和强制性的执法职责。专业技术类公务员主要从事具有低替代性特点的技术性工作。综合管理类公务员主要从事的规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及内部管理职责。启动分类改革时，必须防止出现分类界定偏差，如某些机关内设机构具有较为宽泛的执法特征，但主要承担决策指挥和协调职责，在分类时就应从严把握尺度，不应简单地纳入行政执法类。再如，机关内设机构从事内部财务、信息化等职责，带有一定专业性的人员也不应简单地划为专业技术类公务员等。精准、科学地界定范围是分类改革的第一步。二是政策资源投向要精准、科学。分类管理关键在于建立全新的管理机制，克服原有“大一统”管理和平均主义观念，对各类政策资源科学配置。比如，准入门槛、职务职数比例、工资福利等的安排，要以促进各类公务员科学管理为目标。再如，综合管理类公务员、法院入额法官、公安执法勤务警员、工商地税机关的执法人员等，由于在法定职责配置、职业生涯发展、工作强度和难易度、人员规模及结构分布等方面具有不同要求，在考核、奖惩、任免、待遇等相关人事管理政策上就应体现职业特点。三是配套政策实施要精准、科学。现有公务员管理法律法规和政策均以综合管理类公务员为基础制定，分类改革后，配套办法要同步推进，如公务员的职位设置、职务职数、调任转任、任免升降等具体的政策都应作出调整，部分政策还要与《党政领导干部选拔任用工作条例》相衔接。四是科学管理的目标要精准、科学。分类管理是公务员管理科学化的基础，要建立包括分类考录、分类考核、分类培训等在内的新的制度体系。

二、公务员分类改革推进中需要把握的原则

总体上，公务员分类改革要“蹄疾而步稳”。具体而言，应把握以下几个原则：一是自上而下。专业技术类和行政执法类公务员范围的划定，要进行顶层设计，由中央公务员主管部门明晰分类框架和划分标准，做到集中统一。在此基础上，考虑到各地机构设置及人员队伍建设的实际，也要充分发挥地方的积极性，涉及各地方具体的范围确定和职位设置，应体现“自下而上”与“自上而下”相结合。二是先易后难。各地方可优先在有共识的行业系统启动分类，建立公务员分类的目录管理制度，分步、分批次组织实施。对于行业系统内部情况复杂、人员规模较大、职责职能有待理清的，可适当延后实施。三是先小后大。“小”和“大”的内涵主要是指分类范围。考虑到分类管理是一项全新的制度，在改革进度上要处理好“快”和“稳”的关系，改革推进要快，但分类范围的确定要体现“小步快走”的策略。对于看得准的基层工商、税务以及其他市场监管机构的行政执法类公务员，要尽快实施分类，尽快运行，并在取得成熟路径后逐步扩大范围，保证分类平稳有序进行。四是统筹平衡。总体上，在分类管理的长远目标上应争取纵向到底、横向到边。纵向上可延伸到乡镇（如经济发达镇的综合执法机构），横向上要覆盖所有不同机关的公务员。当然，三大类公务员之间在政策安排、待遇水平、交流通道等方面要加强统筹，做到大体平衡。五是体现特色。特色是分类管理的显性目标，可根据不同系统的特点，设置反映行业特性的管理办法，如税务、审计等可分别制定符合自身特色的职位职责规范、业务工作标准、考核评价体系及职务名称规范，并实施分类考录、考核、培训等政策。六是倾斜基层。分类改革要重视基层导向，充分调动广大基层公务员的积极性，在分类设计上防止“上下一般粗”。以行政执法类公务员为例，要体现扁平化、实战化的要求，充实基层一线力量，表现为“金字塔”结构，在职位层次设置、职务职数配备、工资制度设计等方面给予倾斜。对于专业技术类公务员，考虑到承担专业技术工作的人员有相当数量分布在市以上机关，则应实事求是考量，同时兼顾基层机关。

三、探索公务员分类管理的技术路径

1.科学设置公务员分类的职位范围。公务员职位是行政机关职能配置的载体，职位设置应建立在对行政机关职能进行逐层分解的基础之上。确定公务员分类的职位范围是分类改革的第一步。一是厘清职权职责。要围绕政府职能转变的新要求，根据权力清单，科学界定行政职权的属性。对于从事行政执法的公务员依法纳入行政执法类公务员的分类范围，避免分类的宽泛化和随意性。对同一行政机关的内设机构人员应纳入何种类型，应重点把握是否存在行政执法职能与综合管理职能交叉重复的情况，并根据主要履行职责的界定，在严格标准的前提下确定分类范围。二是建立准入目录。对于部分职权职责明晰的机关，可先确立宏观的分类框架和分类标准，如在卫生、环保、地税、审计等行业可建立分类目录和标准体系。按照总体框架，各地方可结合本地实际细化分类标准，建立更为切合实际的分类目录，并报主管部门核准。三是明确职位内涵。在具体分类时，应确立不同类型的公务员职位职责规范和能力素质标准，制定职位说明书，并按照一定的程序向同级或上级公务员主管部门进行申报或核准。

2.合理确定各类公务员的职务结构比例。2015年，针对基层公务员职业发展空间的问题，立足问题导向，中央出台了县以下机关公务员职务职级并行制度，这一改革增强了相关人员的改革获得感，打破了职业发展的“天花板”，正向激励效应充分显现，调动了基层公务员投身服务基层、服务群众的工作积极性。其中，很重要的一个方面就是不囿于机构规格，对公务员职务职级结构进行了调整。因此，职务结构比例的确定是公务员分类管理的核心激励要素。在分类框架下，不同类型公务员的职务层次如何设置，职数及结构比例如何核定，管理权限如何确定等，是各地组织实施分类改革的重要环节。在新的分类管理框架下，可以预期：一是职务层次设置体现对基层公务员的激励，打破机构规格的限制，使得在基层一线的行政执法类等公务员的晋升通道更加顺畅。二是职务职数比例体现了对基层的倾斜，在强化绩效考核、平时考核的基础上，各类公务员有更多的晋升机会。三是管理权限的确定将更加体现约束和放权的思想，按照干部管理规定，给予相关单位的主管部门以适当的用人自主权。

3.统筹考虑不同类型公务员之间的平衡。在分类推进的实践中，专业技术类、行政执法类公务员如何与综合管理类保持平衡衔接，又充分体现特色，是分类改革的重点问题。一是政策统筹。三类公务员在职务序列上要大体平衡，通过职级、工资级别、考核优秀比例、绩效奖金等政策设计，保持总体一致，并建立新的对应关系。同时，各类公务员的政策资源投入大体平衡，根据激励相容原则，既使各类公务员充分发挥作用，又达到分类管理、科学管理的目标。二是兼顾特色。综合管理类公务员在三类公务员中占比较大，相对而言更多表现为具有普适性的岗位，将来随着分类管理的推进，可在本类别内进行进一步细化；对人员较少、准入门槛较高的专业技术类公务员，需要强化专业人才留住、引进和用好，发挥其在公共事务管理中的独特作用；对于面临复杂执法环境，承受较大工作压力的基层行政执法类公务员，则应探索定性与定量相结合的考核、执法业务培训、专项奖励等不同的管理办法。三是适度交流。分类管理改革后，各类公务员应主要在所属范围内实现职业生涯的发展，以提高履行公共事务管理职责的专业化和职业化水准，其调任转任、考录选调等均应根据职位分类的原则进行。同时，在保持相对稳定的前提下，对于因工作需要产生跨类别流动的，在制度设计上应保留三类公务员之间的互通渠道，当然应设置必要的进入门槛和限制条件。

（作者系江苏省公务员局职位管理处处长）