宪法视阈下公共利益的界定

王丹阳

（中国政法大学，北京100088）



宪法视阈下公共利益的界定

王丹阳

（中国政法大学，北京100088）

［摘要］公共利益是法学中的重要概念，对公共利益的界定往往能反映现实制度的需要。国外诸多国家的宪法均对公共利益的界定有所表述，或繁或简，都是为了寻求公益与私益的相对平衡。我国的宪法对公共利益的界定具有原则性和概括性，应当重视综合运用宪法解释技术，系统地看待公共利益的界定。在发挥宪法根本性作用的同时，须认识到公共利益界定完整路径的建构还需要立法、行政和司法的相互配合。

［关键词］宪法；公共利益；界定

将公共利益作为对人权相互冲突的调整，以公共利益确定人权保障与限制的界限，是各国宪法的通例。我国宪法上在对人权进行限制时，分别出现了四个利益范畴，分别是公共利益、国家利益、社会利益、集体利益，与公共利益形式或者意思上相近的还“社会秩序”、“国家安全”、“社会治安”、“公共秩序”等。我国宪法第十条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，类似的，宪法第十三条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，直接指出“为了公共利益需要”是行政征收、征用行为正当化的标准，为公益与私益的冲突调整提供了基本价值的指引。这对规范行政执法行为具有一定的积极作用，但同时引发了关于如何在宪法视域下对公共利益进行界定的思考。

我国宪法中虽然出现了关于公共利益的条文，然而并未对其作出明确的界定，全国人大常委会也未对此作出解释，所以目前我国宪法上的公共利益十分不明确，这种不明确为理论和实务都带来了困扰。一方面，宪法是法律的立法依据，法律在总则部分都有“依据宪法，制定本法”的条款，但当宪法上的公共利益无法明确时，显然会使法律的制定丧失关于公共利益的立法依据和价值导向，使制定难以进行。但另一方面，宪法相关条款中的“依照法律规定”应当可以理解为，宪法明确要求立法者制定法律规范行政行为，而且间接要求立法者在法律中对公共利益作出界定，在实际中，我国关于公共利益的规定的确在法律中有所体现，《行政处罚法》、《行政许可法》、《土地管理法》、《物权法》等法律中的条文均涉及了公共利益，但也都仅仅是照搬了宪法上的概念，没有为实践留下切实的行为依据，不失为社会矛盾频发的隐患。这两方面的顾虑似乎使界定公共利益的依据来源确定成为难题，然而在宪法视域下的公共利益探讨会告诉我们这其实并不是一个无解的问题。

毋庸置疑，我国目前在宪法和法律上都没有对公共利益作出明确的界定，公共利益常常被视为一种不言自明的经验性概念，但是作为限制公民权利的正当理由，作为调整利益冲突的总体依据，作为宪法中的一项原则时，公共利益已不能也不应继续停留在含义模糊的状态，关于公共利益的界定问题应当得到正视。

一、同一概念的不同界定

公共利益是典型的不确定法律概念，对这一概念往往有多种理解和分析方式，之所以存在不同的界定，很大程度上源于概念本身显著的不确定性，体现在受益对象和利益内容的不确定性两方面［1］。

（一）公共利益的受益对象

公共，指社会群体中的多数的一方，范围可宽可窄，不同的历史条件会影响对“公共”的界定，比如当“公共”被解读为“人民”的时候，从宪法上理解就隐含着一种阶级性。一般而言可以从地域和人数两个标准进行判断。以地域为界定关键词时，地区内大多数人的利益便是公共利益，与此相对的居于少数人之利益便属于私益［2］。当将人数作为界定标准时，存在大多数的不确定数目的受益人，便足以形成公益［3］。实际上，除了这两种界定标准，还存在诸如身份、职业、年龄、性别、民族等标准，只是无论哪种界定标准都难以明确“公共”所涉及的对象，都无法完全解决“公共”的不确定性。

（二）公共利益的利益内容

利益，虽然具有客观性，但主观性色彩更加强烈，一个事实之所以能被冠以利益之名，是由于得到了主观上的认可。可见，关于利益内容的界定，与判断主体的价值观和所处环境有着密不可分的关系。不仅以不同标准划分的受益对象会对利益产生不同的界定，同一标准指向的受益对象对利益的判断也有可能迥异，公共利益的内容界定是变化的而非静止的，“利益”的不确定性难以克服。

综合对公共利益的概念分析可知，公共利益的受益对象、利益内容、界定标准、界定主体等都具有不确定性。在此基础上当它作为一个法律概念时，判断过程一般还须融入包括立场、阶级、政策、国家性质、政权形式、历史文化、传统道德等在内的诸多元素，进一步突显了公共利益的不确定性以及界定的困难性，但不确定性不代表不能确定，困难不能成为模糊界定的借口。公共利益在协调社会利益关系过程中发挥着越来越重要的作用，同时也被许多国家视为公权力限制人权的正当性理由，对公共利益界定的缺失可能会严重有碍于社会稳定的维护，可见公共利益的界定问题举足轻重。针对公共利益这一概念存在不同的界定是由多方面原因共同所致，所以多维度探究具体的公共利益界定模式，是建构界定公共利益之途径的必经之路。

二、国外宪法文本中公共利益内容的表述

各国的宪法文本与学术研究中以不同的形式对公共利益进行了表述。

宪法中公共利益的界定与对私人财产权的限制相关联。印度宪法第三十一条第一款第（二）项规定，“国家出于公共利益或为使财产得到适善管理，在一定期限内接管财产的管理权”。日本宪法第二十九条第二款规定，“财产权内容应适合于公共福利，由法律规定之”。德国宪法第十四条第二、三款分别规定，“财产权负有义务。财产权之行使应同时有益于公共福利”，“财产之征收，必须为公共福利始终为之……赔偿之决定应公平衡量公共利益与关系人之利益”。从这些宪法文本可以看出，公共利益在国家行为与私人财产之间形成了一种张力，令财产权在国家面前不再是“绝对权利”，与此同时通过比例原则和利益衡量原则对这种张力进行了限制。但存在的问题显而易见，这些规定同样没能为公共利益的界定提供客观标准，没能为实务提供行为标准，留给有权机关进行自由裁量的空间过大。

宪法中将公共利益与对公民自由和权利的限制相关联。韩国宪法第三十七条第（二）款规定，“国民的一切自由和权利，只有在需要保障国家安全、维持秩序及维护公共福利的情况下，由法律进行限制。即使在法律限制的情况下，仍不得损害自由和权利的基本内容”，并且韩国宪法法院在宪法裁判的实践中，不断对公共福利（公共利益）进行宪法解释，以解决各种纠纷［4］。泰国宪法第三十七条规定，“公民有言论、著作、出版、宣传和进行其它舆论活动的自由。除了为维护国家安全及保护他人荣誉、名声和自由。为维护人民的安宁生活及良好道德风尚，为预防和制止使人民群众的身心健康遭受损害等必须依法采取的措施外，不得限制上述自由”。相比印度、日本、德国的宪法，韩国和泰国的宪法对公共利益的界定显然更为具体，将公共利益作为限制公民自由与权利行为的一种制约，在秩序与道德良好的前提下，最大限度地保障公民基本权利。

另外，美国宪法中没有明确的公共利益概念，通常以判例法的形式来确定公共利益的内涵和外延［5］。美国最高法院认为，只要行为结果涉及权利人之外的多数人，无论公共利益是初始目的还是私人利益的附带性结果，都将被视为公共利益［6］。仅对公共利益进行界定并不是美国法面对的主要难题，如何将公共利益与宪法中“警察权力”理论进行理性的区分才是关键。

总体上看，公共利益的表述具有多形性，在各国的宪法文本中多以“公共福利”、“公共政策”、“社会秩序”、“国家安全”、“良好道德”等形式出现。其中，英美法系国家将公共利益称为公共政策，大陆法系国家相关的概念是公共秩序。但相同点是各国宪法对公共利益的界定都采用了较为笼统的方式，如此谨慎的态度或许是为了防止过度侵害私有制或是公民的权力与自由，殃及统治权。各国宪法对公共利益的规定无所谓优劣，这是由各国的经济发展水平、国家性质、政治体制、文化传统等因素综合决定的，真正应当深度思考的是如何形成有效的参考以构建符合我国的界定模式。

三、我国宪法文本中公共利益内涵的分析

我国与上述列举的多数国家一样，宪法文本中没有出现对公共利益详细具体的阐述，但这并不意味着宪法上公共利益的内涵就无法理解或能被恣意解释，也不意味着实务中执法者就无须考虑宪法的规定，更不意味着宪法中的公共利益条款仅仅是为了替公权力的行使谋求正当性。即便宪法未对公共利益进行明确界定，但宪法仍然是判断公共利益的根本依据，对公共利益的价值认定须回归宪法文本，通过多种方法对宪法文本进行解释，明晰公共利益的基本内涵。

（一）比较解释：以国际规范为借鉴

除了可以参考上述国外宪法文本对公共利益的表述，在明确公共利益的内涵时还可以参照国际人权文件的相关规定，如《世界人权宣言》，其中第二十九条第（二）款规定，“人人在行使他的权利和自由时，只受法律所确定的限制，确定此种限制的唯一目的确在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重，并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要”。通过对国际相关条文的分析比较，可以发现国际上公共利益的外延较广，囊括国家安全，公共秩序，社会道德等方面，无论是对各相关规定还是其实际运行情况的借鉴，都将对我国宪法上公共利益的界定与实际经验的积累具有一定的积极意义，都能帮助明确关于公共利益既是一种价值形态，更是一种事实状态，不仅存在于权力与权利之间，也关注权利之间关系的调整，往往与所处社会较为突出的矛盾有关。

（二）体系解释：以整体解读为方法

如果将我国宪法第十条和第十三条从整个宪法文本中抽离，无视其他条文可能存在的关联性，孤立的看待和分析公共利益的含义，那么公共利益所适用的范围就将被限定于行政征收、征用行为［7］，这样的界定不免过于片面、脱离实际。所以，分析公共利益的内涵有必要与宪法文本中的部分条款相结合，以便能够进行全面的解释，尽可能避免片面性。既然直接表述公共利益的条款是对公民土地使用权和私有财产权的一种限制，如是可以与其他涉及限制公民基本权利或自由的条文相互联系，给予公共利益基本明确的界定。

宪法第二十八条规定，“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子”，宪法第三十六条第三款规定，“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”，由此可以看出，公共利益的内涵应包括社会秩序。宪法第四十条规定，“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检索机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”，结合这一条文分析，公共利益的内涵应包括国家安全。宪法第五十一条规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”，这里可以看出在特定情况下公共利益与国家、社会、集体、他人利益具有一致性，兼具公共性与个体性。宪法第五十四规定，“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为”，该条文中的“祖国的安全、荣誉和利益”也是公共利益的一种形式。

以上列举的宪法条文，不同程度地体现出公共利益的维护需要遵循比例原则和利益衡量原则，同时可以概括出公共利益的两对特性，即公共性与个体性，合理性与制约性。首先，公共性与个体性，强调的是公共利益的受益对象不仅是群体中的多数人，也针对个体之间。公共利益关注整体的利益保护，如国家、社会、集体利益的保护，所以在分析公共利益内涵的过程中，不应仅考虑个人利益的正当性，侧重点应放在如何兼顾多种利益关系的处理，保障价值体系的稳定是终极目标［8］，这是利益衡量原则的体现。所谓个体性，不是针对某一具体化的个人，意在说明注重对公益的维护并不代表着对私益的忽视，只有群体中的个体都得到必要的保护——即便所受保护程度不尽相同——才能支撑整体上公共利益的实现，脱离了个体性的公共性就丧失了正当性的基础。其次，合理性与制约性，合理性是对比例原则的直接贯彻，强调的是任何利益的追求都需要在一定范围内的控制下完成。任何利益缺乏合理性与制约性势必导致权力与权利的失衡，公共利益的价值导向将变得毫无意义。

我国的宪法文本多将公共利益看作一项在规定基本权利限制界限时的原则［9］，关于公共利益概念往往以不同的形式出现在文本中，但形式意义的不同并不妨碍实质意义的相近，不同的概念表述都可以视为公共利益概念范畴中的具体内涵。

（三）目的解释：以宪法变迁为指向

任何国家在发展过程中都会面对公益与私益的冲突，不同的国家形态和价值追求会使冲突的化解方式有所不同，同一个国家不同的发展阶段也会对公共利益不断赋予新的内涵，目的的设定、概念的分析要以宪法的变迁为指向。

1954年宪法文本有三条直接表述了公共利益问题，第十条第三款规定，“国家禁止资本家危害公共利益、扰乱社会经济秩序、破坏国家经济计划的一切非法行动”，第十三条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，第十四条规定，“国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益”。1975年宪法第八条规定，“禁止任何人利用任何手段，破坏社会主义经济和公共利益”。1978年宪法第八条规定，“国家禁止任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益”。1982年宪法第十条规定，“国家为了公共利益，可依依照法律规定，对土地实行征用”。2004年宪法修正案第二十二条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，并将“国家尊重和保障人权”载入宪法。

宪法上公共利益的表述展现出较强的目的性，结合时代背景可以发现，宪法随着社会建设目标的更替而有所变迁。任何时期公共利益的内涵都与现实制度的需要有紧密的关联，所以宪法文本中关于公共利益的表述不断发生变化不足为奇，关键在于把握宪法变迁中价值追求的变迁。

在一定历史时期内，我国的社会目标是完成阶级斗争，防止“敌人”破坏“人民”的生产和生活，“敌人”和“人民”成为对价值追求的最好体现。公共利益的界定在很长的一段时间里偏向对公权力的保护，为公权力集中力量搞建设提供了合法性和可行性基础，因为快速进行国家建设和促进经济发展是该时期的当务之急。然而，时间的车轮不会停滞，完成阶级斗争、实施计划经济已成为历史，保护国有资产建设社会主义市场经济也已不是新目标，经济和社会发展依然是衡量公共利益时所应考量的元素，但不同的是，价值追求有了新的侧重点。“国家尊重和保障人权”被写入宪法，“补偿”成为处理公益与私益冲突的必须环节，共同象征着集合了生命权、自由权、财产权等多种基本权利的人权正式成为新的价值追求。这不仅仅说明公民的尊严得到了宪法上的保护，建设法治国家成为社会发展的重要目标，公共利益的内涵有了新的发展，深层次上更意味着权力与权利的配置发生了不容忽视的变化，这种变化要求对公共利益判断遵循的价值标准进行纠偏。

“人权”得到了宪法上的保障表明一切侵犯个体基本权利的行为，包括公权力行为，都将被排斥，“补偿”成为必要条件表明公共利益不再具有命令私益无条件牺牲的天然属性，公共利益的价值定位应由对权力的偏重向对权利的保护逐步转变，对公民行使基本权利和自由进行限制只是外在表现，根本目的是为了保障人权，是为了最终让更多的个体享受发展所带来的成果，所以公共利益的界定不能只考虑获益的大多数，少数群体同样享有人权，对于作出特别牺牲的个体更应当给予关注，而不是认为其理所当然。所以公共利益的内涵本质上不是对权利的限制而应是对权力的控制，不是一种掩护而应是一种保护，这明确代表了一种价值选择。脱离了宪法变迁的指引，一切具体的界定方式就会如同空中楼阁一般并无意义。

四、宪法不应是公共利益界定的唯一主角

包括我国在内，世界上大多数国家都在宪法中对公共利益进行了保护，但几乎都没有进一步对公共利益作出明确的界定，依宪法文本对公共利益进行解释得出的结论也多为导向性的价值指引，能为实践提供一定的原则性的依据，但具体标准的缺失仍然为实践带来了不小的挑战。那么这些问题是否都应归咎于宪法的制定，公共利益的界定是否仅为宪法的任务？

对于应当由谁来具体界定公共利益这个问题，存在不同的看法。有观点认为，宪法作为根本大法，所做的规定具有全局性的指导意义，能突破部门法制定过程所受的局限，最大限度地丰富公共利益的内涵，且公共利益的界定与保护公民的基本权利关系较大，较为重要，所以公共利益的界定理应是宪法的任务［10］。同时有学者持相反观点，认为宪法规范本身具有高度的概括性和纲领性，宪法文本不可能作出具体或者确定的标准［11］。

笔者认为，宪法不应当是公共利益界定的唯一主角，理由有四。其一，宪法文本具有抽象性和开放性，对于何种情形属于公共利益这个具体问题，无论以列举、概括的方式还是以排除、兜底的方式，都不适合出现在宪法中；其二，公共利益的界定一般需要结合当时当地的具体情况，其受益范围和受益内容具有显著的不确定性，这就导致事先根本无法确定私人财产在何种情况下会被认为与公共利益发生冲突，要求宪法确立统一的标准实为不现实；其三，再周全的规定也不能阻止争议的发生，如果完全由宪法对公共利益进行界定，当争议发生时，现实的复杂性和公共利益的特殊性，意味着执法者和司法者有可能要去判断宪法规定的合理性，是否允许这样的质疑都将引发新的问题；最后，公共利益不免涉及大量公民权利的冲突与协调，而宪法中的规定主要是对权力之间，以及权力和权利之间关系的调整，由宪法完全承担对公共利益的界定有可能无法较好的对待权利关系的处理。所以，公共利益的界定不能完全依靠宪法的规定，应当在宪法的指导下，由立法、行政、司法根据各自的权力属性，有侧重的共同完成界定，具体如下。

第一，宪法在公共利益的界定过程中仍须发挥指导作用。为了保证其他具体界定环节的展开有所依据，宪法应当对公共利益的基本内涵作出表述，并对公共利益的界定进行原则性的规定，例如公共利益的认定原则和程序，公共利益的救济原则，公共利益的冲突解决机制，公共利益的界定权和代表权的归属等，对公共利益界定过程中的判断、认定、实施、救济等关键环节进行宏观上的把握。

第二，公共利益交由法律规制具有合理性和必要性。首先，宪法规定的抽象性和概括性是由宪法自身特点所决定的，宪法中的“依照法律规定”不仅是宪法赋予立法者填补宪法空白的权限，更是一种贯彻宪法的义务，宪法中没有直接具体的规定不代表没有立法依据。其次，公共利益内涵的复杂性令公共利益的表现形式呈现多样性，进一步决定了其需要不同领域的法律来进行不断调整，有针对性才可能做到实事求是。

第三，给予执法者关于公共利益界一定的自由裁量空间是现实要求。语言的模糊性，价值判断难以统一，政策性因素的融入，都是公共利益作为一个法律概念难以确定的原因，社会是发展的，所以单纯依靠法律的规定无法穷尽公共利益的具体情形，执法者作为社会事务的直接管理者，作为公共利益判断的直接考量者，势必要在面对多变事实的同时作出价值判断，完全挤压其自由裁量的空间将使公共利益的界定陷入本本主义，禁锢公共利益界定理论的发展。

最后，允许司法适时介入有助于真正实现公共利益。法律相对于社会的发展而言永远是滞后的，政府除了必须代表公共利益之外也有自己的利益诉求，司法充当着权利保护最后一道防线，所以在特定条件下——关于公共利益的界定发生争议时——公共利益的界定需要司法发挥作用。诚然，司法无法直接改变立法状况，对政府行为的审查也是有限度的，但是无法否认，解决争端的过程也是对公共利益的界定再次斟酌的过程，无论对受益的“公共”而言，还是对因此有所奉献的“个体”来说，独立的司法程序和独特的判断标准都具有不容小觑的意义。司法应当在一定条件下步入公共利益界定者的行列。

综上，宪法在界定公共利益的过程中应发挥指导性作用，但不应是唯一的主角，缺失立法、行政、司法任何一方的支撑，都不可能完成对公共利益的界定。由于公共利益概念的特性，对其界定不可能存在一个涵盖所有情况的普遍标准，各方面的有效结合才能构成公共利益界定的完整路径［12］。

五、结语

对大多数国家来说，公共利益都是备受重视的法律概念。“法”作为公权力进行社会统治的公器，具有追求公共利益最大化的内在属性，公共利益以“限制”实现“保障”，是“法”所追求的终极目标。事物的应然和实然状态总是有一定的差距，虽说将公共利益概念形容为漫无边际、包罗万象［13］有些夸张，公共利益界定的模糊性却是显而易见。公共利益立法上的模糊固然说明了公共利益立法的不成熟，但这不必归咎于立法者，何不将这种局限视为是立法者的刻意安排，立法者根据公共利益理论不完善的现实作出的理性安排——理论上的不完善要求在法律适用过程中必须保留较大的弹性空间。诚然，理论的建构是一个渐进的过程，完善的理论也仅仅是制定规范的基石，界定公共利益法律概念最根本的还是要始终以宪法文本为根据，如果仅被动地依靠立法和实践加以具体化，就会频繁出现因价值冲突、恣意解释带来的社会矛盾，甚至使公共利益发生异化，与原本的价值追求相悖，演变成为权力的“保护伞”。值得注意的是，强调合理运用多种宪法解释技术对公共利益进行界定，并不意味着该问题专属于宪法领域，没有互动的博弈难以保证最终不会化身为美丽的泡沫。

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［13］张千帆.公共利益”是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性［J］.法学论坛，2005，（1）.

The Definition of Public Interest from the Perspective of Constitution

WANG Dan-yang
（China University of Policical Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：Public interest is an important concept in law，the definition of public interest can often reflect the needs of real system. The definition of public interest has been expressed in the text of the Constitution in many countries abroad which are relative to balance public interest and private interest，no matter they are simple or complex. The definition of the public interest in the constitution of our country is the combination of principle and generality. What we should define public interest by the comprehensive application of the constitutional interpretation technology. At the same time，it is necessary to realize that the construction of the complete path of the definition of public interest needs the mutual cooperation between the legislation，administrative law enforcement and judicature.

Key words：constitution；public interest；define

［中图分类号］D921

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）02-0056-06

［收稿日期］2015-12-09

［作者简介］王丹阳（1992—），女，广东珠海人，中国政法大学硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。