进一步强化法治保障生态文明建设——访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文

□ 本刊记者 张文娟

进一步强化法治保障生态文明建设
——访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文

□ 本刊记者 张文娟

建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。生态文明建设的方式和途径有很多，其中法治以其独有的性质给予生态文明建设以制度保障，在生态文明建设多元化的调控手段中有不可取代的作用。党的十八大以来，伴随着新《环境保护法》以及一系列法律、法规、规章、制度的颁布实施，我国生态文明建设的法治化进程进一步加快，取得了良好的效果，但是，其中仍然还有较大的改善空间。近日，就如何进一步强化法治保障，建设生态文明，本刊专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学研究所教授常纪文。

《中国生态文明》：法治是生态文明建设的重要保障，您认为我国环境保护和生态文明建设方面的法律和制度建设的情况怎么样？

常纪文：环境法治包括立法、执法、司法、守法、公众参与和法律监督等环节，每个环节都非常重要。从门类和数量上看，我国的环境保护法律和制度是比较健全的。截至目前，我国已经制定了近20部环境和资源方面的法律，制定了与环境和资源保护相关的行政法规50余件。这些法律法规基本覆盖了大气污染防治，水污染防治，森林、草原、土壤、动植物资源、山脉、海洋环境保护的主要领域，门类较齐全，基本做到了有法可依。

特别是2014年新修订的《环境保护法》，在体制、制度、机制、标准等方面做了诸多创新，设立了极为严厉的环境管制措施和处罚措施。

从现实的情况来看，我们的环境污染状况仍然相当严重，生态环境恶化的趋势还没有得到根本性遏制。一部法律的成功修订并不意味着一定能够得到有效实施，因为在其实施过程中可能会遇到来自各个方面的阻力。环境法律实施难，有多种原因，特别是诸多来自外部的阻力。而且按照逻辑，越严格的法律实施起来难度越大，阻力也越大。

《中国生态文明》：那么，如何通过严格执法解决突出的环境问题，促进和保障生态文明建设呢？

常纪文：现在的主要问题，不在于法律的制定而在于法律的实施。以新《环境保护法》为例，纵观全文，国家立法授予环境执法很多“硬招”，并规定了严厉的法律责任，但倘若不能严格执行以实现立法目的，将会引起社会公众对政府执政信用的怀疑。

总的来看，环境保护部门责任无限，而他们提出的人、财、物等加强环境保护工作的请求，却未必得到当地党委和政府的足够重视。对一些地方党委和地方政府主导的不利于环境保护的唯GDP现象，环保部门很难阻止。在个别地方，环境保护看起来重要、干起来次要、忙起来不要。从根本上改变这种尴尬境地，就要在中国特色社会主义制度之下加强立法创新，将地方党委纳入法制的框架之下予以规范，必须强化地方各级党委对环境保护工作的领导，强化地方各级党委的环境保护领导责任。

地方各级党委应当按照中央的要求，以对党和人民高度负责的态度，制定与国家环境保护立法相衔接的环境保护党内法规和其他规范性文件，形成环境保护党内规范体系，强化责任、加强管理、严格监管，实施环境保护的党政同责、齐抓共管的责任体制和责任制度，把环境保护责任制落到实处，为各级政府依照国家法律法规保护环境提供强有力的支持。

当前应尽快制定生态文明建设的评价考核办法，对党政领导干部实施考核。除了考核指标体系的核心内容外，评价考核适用于哪些主体、针对不同对象设计哪些不同的考核指标、考核结果如何运用等，都是十分重要的内容。

中共中央办公厅、国务院办公厅去年联合印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，明确规定实施生态环境损害终身责任追究制，并首次明确了25种党政领导干部生态损害追责情形。这项制度的实施，必将有力增强地方领导干部的生态环境责任意识。但是，这一文件仅适用于在环境资源保护方面失职的党政领导干部，对于前面的评价考核环节，即评估生态环境质量、自然资源总量是否破坏、质量等级是否降低、投入是否到位等，尚不能作为直接依据。对自然资源环境保护不利的地方政府和部门，由于自然资源不属于个人，如何追究其责任，《办法》也不能作为依据。

因此，有必要制定融生态文明评价考核的党内法规和国家行政法规性文件于一体的“联合法规”，对负有责任的党政部门和领导干部进行精准追责，要建立环保责任目标考核奖惩机制，将评价考核结果纳入党政领导干部档案管理，实行严格的问责制和“一票否决”制，并向社会公开。对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部，不得提拔任用或者转任重要职务。

《中国生态文明》：近年来，环境监管执法不断强化，为什么环境违法违规案件仍然经常发生，您对环境监管体制机制改革有哪些建议？

常纪文：环境监管执法是落实环境保护法律法规和政策的最直接手段，也是保护生态环境、维护群众环境权益的最有力措施。但相对于广泛的违法行为而言，政府的监管力量具有偶然性以及个别性的局限性。因此，政府常因监管力量不足而引起现场监管缺位的窘况，无法实现全面、有效打击违法行为。而且，在许多相对不发达的市、县，在环保与经济发展之间，地方政府往往会充当“和事佬”，导致环境保护选择执法、寻租执法、滞后执法等执法不公、执法缺位的问题屡见不鲜，使环境法律规范的实施走了调、变了样。

目前，不少地方开始通过“多规合一”等措施，推进主体功能区的科学开发利用；实行省以下环境监测和监察执法垂直管理制度，巩固属地的环境监管责任制度，形成企业主体责任、地方政府监管、上级部门监察相结合的环境保护监管监察新模式，既保障环境执法的效果，又遏制地方保护主义。

但是，生态环境监管体制建设是项长期任务，不可能通过一个单项改革实现全部目的。环境保护需要常态性监管，法治社会应当是一个充满监督的社会。按照法理，社会参与和监督及司法权力的监督设置缺位或者退位，行政权就会越位甚至替位；社会和市场的权利维护机制欠缺，行政权就会滥用、缺位或者不到位。

因此，生态环境监管体系中必须加强公众的参与监督。公众参与可以有效监督法治的实施，在国家治理体系格局下，在全国推进依法治国的战略中，公众监督可以逐步有效地推动我国法治结构从以政府为终极管控的管控法治转向突出社会公众作为法治平衡力量的共治法治。公众监督应不仅监督企业的违法违规行为，还应对地方党委、政府的执法情况进行监管。

只有加强社会和市场参与和监督的渠道建设，建立有序参与、表达、申诉和监督的制度和机制，吸纳他们共同操持国家事务，才能使公众身临其境地理解国家和社会建设的难处，提升国家的法治文化和氛围，化不满与不合作为积极的参与和合作，才能更有效地促进环境法的有效实施，并促进行政机关的履职能力得到提高。

《中国生态文明》：近些年来，环境群体性事件时有发生；但真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷的比率却很低，对于这个问题，您是怎么看的？

常纪文：据相关报道， 截止2014年9月16日，全国共有20个省、市、区人民法院设立了环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭，合计368个。基层法院设立的环境资源审判机构多达291个，基层法院占总数的79.1%；中级法院有62个，占16.8%，高级法院有14个（包含专门审判庭和合议庭），占3.8%，最高人民法院设有1个。这在世界范围内创了新高，像我国这样在全国范围内大量建立资源环境审判庭的情况在其他国家是鲜有的。

我国以往引进国外经验时，往往侧重强调优点，忽略缺点，没有立足我国国情加以深入调研，致使一些制度引进以后水土不服。我国的资源环境审判法庭是2014年从国外引进的，也存在某些问题。首先，全国环境审判机构的人员专业性不够强。很多法官是从民事庭或者其他审判庭转岗过来的，对资源环境司法专业问题不是很熟悉。其次，目前环境诉讼案件并不多，而且一些环境公益诉讼案件的提起，明显带有地方为了宣传而操作的成份。

很多人并不愿意走司法的程序去解决环境纠纷，一是对打官司没信心，特别当被告是政府或者是大企业的时候，会觉得告不赢；二是感觉诉讼太慢太麻烦。因此，不少地方的环境资源法庭形同虚设，还占用了人员的编制。因此，县一级地方一般不要设立环境法庭，在一个或者几个市可以设立一个环境巡回法庭，这样不仅可以释放编制，还可以提升基层的专业素养，并解决公众的司法诉求。

《中国生态文明》：在探索加强生态文明建设法治保障的新思路、新途径方面，您还有哪些建议？

常纪文：首先，在立法权限方面，应当建立超越部门利益的立法启动和起草制度。现行环境和资源方面的法律、与环境和资源保护相关的行政法规往往带有部门立法的色彩。无论是监管体制还是监管职责，都存在一些相互冲突和覆盖遗漏的问题。有些法律，尽管立法机关进行了极大努力，通过后的正式文本还是多多少少地带有部门利益的色彩。因此，现行的环保立法启动和起草制度需要改变，弥补目前各个部门法各自为战的现状，优化环境法治结构，加强环境共治，从而更加有力地保护环境资源，建设生态文明。

在目前的情况下，为了释放环境保护的活力，促进市场化和产业化，我国应当着手制定《环境产权法》、《环境交易法》以及《环境投资法》，现在就应该开始论证这三部法律制定的可行性。

其次，要加强环境法治的宣传教育工作，尤其要突出重点人群，加强对公务员特别是领导干部学法用法的宣传教育工作，要将领导干部学法用法列入各级党委（党组）中心组理论学习计划，只有抓住了这些少数的关键人群，才能实现有法必依，从严执法。

第三，要加强第三方的评估，第三方评估是指由独立于被评估对象的第三方组织实施的评价，通常包括独立第三方评估和委托第三方评估。第三方的主体可以是多样的，包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织（包括高校和企业组织）等多种。在当前生态文明体制改革全面铺开，生态文明建设蓬勃开展的状况下，第三方评估将为实现质量考核有效助力。