党的领导权与执政权之辨*——“执政权”之歧义和误用

蒋清华

（中南大学法学院，湖南长沙410083）

党的领导权与执政权之辨*
——“执政权”之歧义和误用

蒋清华

（中南大学法学院，湖南长沙410083）

中国共产党对国家和社会的领导权，具有宪法法律之规范依据、宪制运行之实践基础、法学名家之理论认可，构成中国特色社会主义宪法学概念。法学文献使用的“执政权”一语，或指执政资格（权利）；或是与国家权力相混淆；或指执政权能，即仅指党对国家政权之领导，乃领导权的一个下位概念。就当代中国宪制而言，党的执政权既不宜从党的领导权中割裂出来，也不应成为替代领导权的概念。执政权术语被误用的根源在于，一些法学研究者对“从革命党到执政党”分析框架的片面演绎、对政治与宪法学理区分的绝对化，忽视或漠视了“领导党”才是中国共产党的本质宪法身份。中国特色社会主义法治理论应将党的领导权作为一个核心的宪法学概念予以研究。

领导权；执政权；国家权力；领导党；执政党；宪法

政党对国家和社会的领导权力，简称政党领导权、党的领导权，其最初是一个政治学概念。由于“中国共产党领导”明确记载于我国宪法，以及党的领导在我国宪制实践中居于核心位置，①为避免与成文宪法典意义上的“宪法”相混淆，笔者在本文中多次使用“宪制”一词，表示实质意义上的根本法规范之总和。“党的领导权”这一概念自然也被诸多法学研究者使用和讨论。不过，迄今为止，党的领导权是在中国宪法学（也包括法理学）上被忽视的重要概念，值得深入研究。作者撰写本文的主旨在于说明领导权是一个宪法学概念，并着重对近年来起来越多见的“执政权”一语进行辨正，笔者于本文中的基本结论是主张宪法与法理学界广泛使用并深入研究党的领导权的概念。

一、作为宪法学概念的领导权

法学概念是对法规范、法现象乃至法理念所作的概括和抽象。党对国家和社会的领导权概念，是对我国宪法和一些法律的规范、宪制实践以及立国制宪的根本原则精神的理论反映。

（一）规范依据

1.现行宪法对党的领导的规定

我国现行宪法在序言中共有五处明确规定了“中国共产党领导”，其中既有历史事实叙述，如“中国共产党领导中国各族人民……建立了中华人民共和国”，又有规范性表述，如“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。关于宪法直接规定党的领导的条款，已有一些学者撰文分析，②例如，莫纪宏：《论执政党在我国宪法文本中地位的演变》，《法学论坛》2011年第4期；邓联繁：《我国宪法中的执政党》，《环球法律评论》2012年第6期。笔者于本文中不再赘述。值得注意的是宪法正文中的国体条款所蕴含的党的领导权。这个问题长期以来没有得到规范法学的重视，直到国内规范宪法学派的执牛耳者林来梵教授近年来对宪法中国体条款之规范性内涵的发掘，情况才得以扭转。他在他的力作《国体概念史：跨国移植与演变》一文中认为，国体概念之所以如此重要，最根本的原因在于其被赋予国家统合原理的内涵，所以宪法中的国体条款就具有国家统合的功能。近代中国很少有人强烈意识到建构国家统合原理的重大意义，只有毛泽东创造性地提出的中国的国体学说（国体就是指“社会各阶级在国家中的地位”），经由新中国历部宪法的第一条加以实定化之后，就暗含了以“中国共产党（工人阶级先锋队）的领导”来实现国家统合的深层意涵。③参见林来梵：《国体概念史：跨国移植与演变》，《中国社会科学》2013年第3期。之后，林来梵教授又将这一重要理论观点写入他最新版的《宪法学讲义》“有关国体条款的规范分析”一目中，其中明确指出，现行我国宪法第1条第1款中的“工人阶级领导”与同条第1款和第2款中的“社会主义”，这两点都可以推导出中国共产党的领导。④林来梵：《宪法学讲义》（第二版），法律出版社2015年版，第199页。

2.现行法律中的党的领导

目前，在我国，规定了“中国共产党”的现行有效法律共有15部，⑤数据来源：2016年4月3日笔者访问全国人民代表大会官方网站中的“中国法律法规信息库”（http://law.npc.gov.cn/FLFG/index. jsp），对全国人大及其常委会制定的现行有效法律进行的检索。其中12部法律涉及党的领导，⑥另外，我国《个人独资企业法》、我国《公司法》规定中国共产党在企业、公司中依党章开展活动，这体现出中国共产党对于民主党派的优越性。《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》规定党在军队中的各级组织可以推荐人大代表候选人，这是明确党的法定权利。这些法律中的有关条文具体分为两种类型。其一，抽象规定党的领导地位，包括《学位条例》第二条，我国《民族区域自治法》序言第一、第五自然段，《工会法》第四条，《国防法》第十九条，《立法法》第三条，《现役军官法》第八条，《各级人民代表大会常务委员会监督法》第三条，《国家安全法》第四条、第十五条。其二，具体规定党的领导责任，包括我国《全民所有制工业企业法》第八条，《村民委员会组织法》第四条，《高等教育法》第三十九条，《公务员法》第四条。

（二）实践基础

姜明安教授指出，中国共产党直接行使一定的公权力，既不完全属于社会，也不完全属于国家。⑦姜明安：《关于法治政府建设的两个问题》，《法制与社会发展》2015年第5期。与西方国家的执政党不同，在中国特色社会主义制度下，中国共产党的领导权不仅是政治权威，而且是一种政治权力，同时，它应受到宪制的规范，因而应被视为一种特殊的宪法权力。这种权力是党作为国家和社会的领导党的身份而拥有的。根据中国共产党党章的规定，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党的政治权主要包括修宪建议权、立法与国策建议权、宪法解释与审查建议权，党的组织领导权主要包括政要提名权、执政监督权。⑧参见陈云良、蒋清华：《中国共产党领导权法理分析论纲》，《法制与社会发展》2015年第3期。这些权力都在我国宪法政治生活中切切实实地运行，这里笔者仅作简要例说。

其一，以修宪建议权为例进行说明。现行我国宪法颁行之后的四次修宪，都是中共中央首先提出修宪建议，而且是向全国人大常委会（而不是全国人大常委会党组）提出建议，建议文件的末尾这样表述：“以上建议，请全国人大常委会依照法定程序提出宪法修正案议案，提请第X届全国人大第X次会议审议。”全国人大常委会或者五分之一以上全国人大代表没有先于中共中央提出修宪议案，全国人大常委会没有对中共中央的修宪建议作出实质性的修改，全国人大会议审议时也没有对依据党中央修宪建议而提出的修正案作出实质性的修改。

其二，以立法建议权为例进行说明。2013年11月中国共产党的十八届三中全会决定提出废止劳动教养制度。据此，2013年12月28日十二届全国人大常委会六次会议通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》。2014年10月中国共产党的十八届四中全会决定提出，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。据此，2015年3月15日十二届全国人大三次会议对我国《立法法》进行了修改，增加规定：“全国人大及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”

其三，以国策建议权为例进行说明。我国从制定“七五”计划（规划）起，就是先经中共中央全会审议通过“关于制定国民经济和社会发展第X个五年规划的建议”，然后由国务院根据中共中央的建议，提出“规划纲要（草案）”，最后由全国人大审查后决定批准。2016年3月16日十二届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》专门指出，国务院提出的“十三五”规划纲要“全面贯彻了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的精神”。

（三）学理依据

我国很多政治学研究者、法学研究者都使用“领导权”一词。在法学界，郭道晖先生不仅在法学意义上使用了“领导权”一词，还较早地从法理学和宪法学的角度对党的领导权进行了较为系统的分析。⑨参见郭道晖：《权威、权力还是权利——对党与人大关系的法理思考》，《法学研究》1994年第1期。通过“中国知网”检索可知，郭道晖先生迄今共有14篇论文使用了“领导权”概念。尽管一些学者（包括笔者）并不完全赞同他的结论，但笔者认为他是对党的领导权进行严肃的宪法学研究的重要奠基人。在笔者有限的阅读范围内，我国老、中、青三代研究者中，有不少著名专家都在宪法学意义上使用了党的领导权概念，他们的论述包括：关于中国共产党拥有领导权的一般性陈述，党的领导权在宪制体系中的地位，领导权的内容、性质、行使等。例如，张文显教授指出：“在当代中国，中国共产党既是执政党，又是领导党，拥有对国家政权机关和整个社会的领导权。”⑩张文显：《法治中国建设的前沿问题》，《中共中央党校学报》2014年第5期。陈端洪教授认为，对比资本主义宪法，中国宪法的第一根本法的独特性在于工人阶级的领导权，进一步说就是中国共产党的领导权。①参见陈端洪：《论宪法作为根本法和高级法》，《中外法学》2008年第4期。中国共产党具有“两个身体”：既是制宪权的常在代表，也具有宪定权的属性，行使日常领导权。②参见陈端洪：《宪法学的知识界碑——政治学者和宪法学者关于制宪权的对话》，《开放时代》2010年第3期。郭道晖先生认为，中国共产党的领导权首先是一种社会权力，党成为执政党之后，领导权就是一种政治权威。③参见前注⑨，郭道晖文。卓泽渊教授指出，在实际的政治运行中，中国共产党不恰当地行使领导权的情形，还在许多方面客观存在。④卓泽渊：《党规与国法的基本关系》，《中共杭州市委党校学报》2015年第1期。

（四）质疑回应

石文龙教授曾撰文质疑“领导权”作为宪法学概念的正当性（此种观点以下简称：质疑论）。⑤此种观点主要见于石文龙教授发表的以下文献：《对“领导权”一词的宪法学分析》，《云南大学学报（法学版）》2009年第4期；《从“革命党”向“执政党”转变的理论建构——以“五大区分”推进共产党依法执政的实现》，《金陵法律评论》2011年秋季卷；《依法执政与宪法序言中的“党的领导”制度化》，《东方法学》2011年第5期。石文龙教授所著的《依法执政的制度化建设研究》（中国社会科学出版社2013年版，第21-34页、第73-87页）一书将上述论文作为第一章第二、三节，以及第四章第一、二节的部分内容。为精减篇幅，笔者于本部分中的论述涉及该书的，以“石著第X页”的形式标注于正文。笔者于本部分中拟对石教授的一些观点作出回应，石教授的涉及“执政权”的观点，笔者将在本文第二部分中讨论。

第一，质疑论认为，“领导权”不是宪法与法律意义上的专门术语，我国宪法和其他所有法律都没有规定“领导权”一词（石著第75页）。这一论证显然是轻率的。比如，我国宪法通篇也没有“司法”一词，那么，是不是“司法权”也非法学概念？何况，我国宪法和法律中也没有“执政”、“执政权”等词。

第二，质疑论认为，虽然我国宪法中写入了“党的领导”，但宪法上的语言使用与宪法概念或者法律概念是两回事，如同“人民”也是宪法频繁使用的词汇，但是“人民”与“敌人”还是政治概念，能够成为法律概念仍然是“公民”一词（石著第82页）。这一分论点的论证是以举例来说明的。但问题是，“人民”一词既是政治概念也是宪法概念，例如所有的宪法学教科书都会讲到的“人民主权原则”。笔者认为，不论是专门的法学术语，还是其他学科术语，抑或是日常生活用语，只要规定于宪法或法律之中，那么它就是具有宪法意义或法律意义的术语，就需要去探求这些术语的法规范含义。“农民”、“个人”、“文化”、“国家”、“中国”等词，是属于什么学科的概念？但它们都见于我国宪法，于是就有宪法学者专门分析它们的规范含义。⑥参见韩大元：《中国宪法文本上“农民”条款的规范分析》，《北方法学》2007年第1期；胡弘弘、陈毓：《中国宪法文本中的“个人”》，载《中国宪法年刊》（2007），法律出版社2008年版，第40-52页；张艺耀：《中国宪法文本中“文化”概念的规范分析》，《河北法学》2015年第4期；门中敬：《八二宪法实施30年：宪法文本中的国家概念及其变迁》，载《中国宪法年刊》（2012），法律出版社2013年版，第80-97页；陈焱光：《宪政视野下“国家”之学说与中国宪法“国家”规范之解析》，《江汉大学学报（社科版）》2012年第5期；翟志勇：《宪法中的“中国”——对民族国家与人民共和国意象的解读》，《文化纵横》2010年第6期。

第三，质疑论认为，权力不能推定，需要有明确的法律规定或者法律解释。领导权是不是“党的领导”的应有之义？对“党的领导”只有政治解释没有法律解释，也没有学理解释（石著第75-76页）。对此，可以反问的是：中国共产党十八届四中全会的决定已明确把党内法规体系纳入了中国特色社会主义法治体系，那么，作为党内法规之根本大法的党章对“党的领导”的解释，是不是一种法律解释？至于说对“党的领导”没有学理解释，这只能说明法学界对之疏于研究，而不是法学界已经作了深入系统研究，却最终得出“无法作出学理解释”的公认结论。何况，笔者于本文中第一部分引证的林来梵教授对我国宪法国体条款的解释，就是属于对党的领导的一种宪法学解释。当然，党的领导权究竟是权力还是权威或者权利，这是有争议的，此处无法详细论证，但一言以蔽之，在中国特色社会主义制度下，党的领导权作为一种宪制性权力，既是实证的，也是规范的。

第四，质疑论认为，“领导权”是战争年代的习惯用语，那时中国共产党没有掌握国家政权，才会使用“革命领导权”、“统一战线领导权”等说法，以代替执政。成为执政党之后，就不宜使用这一词汇（石著第80页）。但是，战争年代的用语还有不少，例如“人民民主”、“统一战线”、“群众路线”等，是否今天都不宜再用？关键的问题是，革命时期中国共产党的领导权的主要对象是社会，但也包括局部政权（如抗日民主政权）；建国后，中国共产党的领导权的内容依然包括对社会的领导，同时也包含了对全国政权的领导。质疑论背后潜藏的实践危害是在全面执政条件下放松、忽视中国共产党对社会的领导，这对于中国共产党的领导地位和执政地位都是有害的。

二、对“执政权”用法的分析

黄文艺教授认为：“当代中国最强大、最重要的政治权力，不是立法权、行政权、军事权或司法权，而是党的领导权和执政权。”他在文中多次使用“党的领导权和执政权”，但并未对二者分别作出解释，而是将其笼统解释为“党的领导权和执政权，体现为党制定国家改革和建设的路线、方针、政策，管理国家机关、人民团体、国有企事业单位领导干部，领导国家的军队、意识形态和媒体工作。”⑦黄文艺：《论依法执政基本内涵的更新》，《法制与社会发展》2014年第5期。袁曙宏教授曾用领导权来解说执政权：“概括地讲，党的执政权主要是指党对国家和社会的政治领导权、思想领导权和组织领导权；具体地讲，则主要包括制定政策权、领导立法权、保证执法和司法权、指挥军事权、推荐和管理干部权、主导宣传和意识形态权、宏观经济和社会事务决策权等。”⑧袁曙宏：《党依法执政的重大理论和实践问题》，《国家行政学院学报》2006年第1期。有学者则明确提出领导权与执政权的区分，是从“革命党”向“执政党”转变的理论构建之一。⑨参见石文龙：《从“革命党”向“执政党”转变的理论构建——以“五大区分”推进共产党依法执政的实现》，《金陵法律评论》2011年秋季卷。那么，对于从宪法学上分析中国共产党在国家和社会中的宪制性地位这一问题而言，究竟应使用领导权的概念还是执政权的概念呢？领导权与执政权，是两种不同的权力吗？如果是，那么执政权的内涵是什么？

笔者通过“中国知网”进行检索后发现，无论使用“领导权”者还是“执政权”者，都是政治学文献远多于宪法学和法理学文献；在宪法学和法理学文献中，“领导权”的使用多于“执政权”。讨论“执政权”，首先要准确理解“执政”的概念。按照政治学的通说，执政简言之就是指掌控和运用国家权力。执政党代表特定阶级“执掌政权，行使国家权力”，⑩梁琴、钟德涛：《中外政党制度比较》（第2版），商务印书馆2013年版，第119页。这是政党研究著作的常见表述。“党的执政是党的代表们行使国家权力、处理国家事务的活动和行为”。①张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，《中国社会科学》2004年第1期。“无论是执掌和运用行政权，还是运用其他国家权力，执政行为实质上是国家权力的运用过程”，“执政与国家权力具有内在的天然联系。没有国家权力的掌控和运用，执政只能是无源之水，无本之木，执政者与国家权力构成了主体与工具之间的基本关系”。②张明军：《领导与执政：依法治国需要厘清的两个概念》，《政治学研究》2015年第5期。在此基础上，笔者于本文中接下来的分析将表明，虽然有不少宪法学和法理学研究者使用“执政权”一语，但用法颇不一致，从而使“执政权”成为一个含混不清的语词。

（一）歧义：表达执政资格的“执政权”

无论是新闻报道里讲的“苏联共产党丧失了执政权”、“自民党夺取了执政权”、“国民党拼团结，拉开执x政权保卫战序幕”，还是学术著述中写的“根据投票结果的计算来决定竞选胜负与执政权的归属”③蔡东杰：《政治是什么？》，上海人民出版社2015年版，第113-114页。、“获取多数民众认同是政党合法取得执政权并长期执政的必备条件”④周敬青：《国外一些执政党获取民众认同路径研究》，《中共浙江省委党校学报》2014年第3期。等等，这些对“执政权”最常见的用法，实际上表达的是一个政党取得了执政资格，其法律后果就是该党可以掌控国家权力。

无论是反映政党之间的关系，还是政党与人民之间的关系，执政资格的实质是权利——执掌国家政权的权利，而不是权力。有学者认为，政党从事政治活动的资格和能力，称为政党权利，在根本上体现着政党与其他主体之间的利益分配关系。从政党权利发展来看，可将其分为政党生存权、政党发展权和政党执政权。政党执政权，即政党执掌国家政权的权利，是政党生存权、发展权的根本目标指向，是任何政党孜孜以求的政治权利，是政党权利的最高表现形式。⑤参见徐龙义：《政党权利基本问题探讨》，山东大学2006年博士学位论文，第11页、第28页、第29页、第30页、第36页。

政党研究专家王韶兴教授指出，执政行为“反映的是国家权力的一种运作模式和实现方式”。⑥王韶兴：《政党权力的科学内涵与基本特征》，《学习与探索》2008年第2期。君主制下利益集团的执政、民主制下政党的执政、不同政治与政党制度下政党的执政，它们的相同点都在于执掌和运用国家权力，不同点就在于国家权力的运作模式和实现方式。因此，只能讲“执掌国家权力的途径、模式”（即执政途径、执政模式）、“运用国家权力的体制、方式”（即执政体制、执政方式）等，而没有什么“执掌和运用国家权力的权力”。所以，如果“执政权”是“执政之权”的简称，那么这个“权”是指的权利，执政权指的是获得执政的资格。为了不产生执政之“权”究竟是“权利”还是“权力”的歧义，最好改用“执政资格”或者“执政权利”的说法。

（二）误用：实际指称国家权力的“执政权”

1.执政权（力）是一种国家权力吗

有学者提出：“党的执政权是一种国家权力。”⑦李小萍：《论党的领导权与执政权——基于宪政的视角》，《黑龙江社会科学》2007年第4期。有学者说：“防止包括执政权在内的国家权力对权利的侵犯。”⑧于延晓：《论中国共产党执政的合法性——以权力与权利的关系为进路》，《学习与探索》2007年第6期。还有学者提出：“党的执政权是国家权力的组成部分。”⑨贺海仁：《论中国共产党领导法治化》，《河北法学》2016年第4期。然而，国家权力就是立法权、行政权和司法权，这是世界的普遍原理和实践。把执政权力解释为一种特殊的国家权力，将之用来表征中国特色社会主义宪制的特殊性，违背了基本的政治学和法学原理，是明显错误且有害的。执政党的权力（不管被称之为领导权还是执政权）必须与国家权力分开，而不能视为国家权力，这已是人们的共识，也是现行我国宪法的一个基本精神。

2.以国家权力为实质内涵的“执政权（力）”

这是误用“执政权”的常见情形，此种观点的认同者虽然没有直接说执政权是一种国家权力，但他们在说执政权的时候实际上说的就是国家权力。例如有学者指出，民主选举“是执政党个体合法获得具体执政权力的最佳方式”。⑩李林：《从领导党到执政党转变的宪政阐释》，《学术界》2002年第2期。又如有学者说：“党对优秀领导干部的培养、选拔与推荐，以保证这些干部更好地行使执政权力”。①王忠祥、韦宝平：《当代中国国家政权机关运行中的政治法律关系分析》，《理论月刊》2012年第1期。显然，这里说的“执政权力”其实是指执政行为之所“用”的国家权力，而不是一种什么新型的权力。执政党党员通过公民选举或者被党组织推荐到国家机关担任领导职务时，其所行使的权力是国家权力。如果执政党党员仅仅担任党内机构的领导职务，他就不能行使国家权力。那种以国家权力为实质内涵的“执政权（力）”，与国家权力相混淆，是一个错误的概念。

正因为执政权一词存在歧义，以及这一概念的使用者把执政权力与国家权力混淆在一起，于是出现了这样的表述：“党在宪法的框架内赢取自己的执政权，从而确保历史中形成的领导权，而不是依赖历史中形成的领导权直接行使执政权。……在宪法正文中并未直接规定中国共产党的领导权，而是通过宪法所设的人民代表大会制度、行政制度、司法制度等内容来约束与规范党的执政权。”②姚岳绒：《论党章与宪法的关系》，《河北法学》2012年第2期。准确地讲，此段表述中的第一个“执政权”应为执政资格，第二个、第三个“执政权”应为国家权力。

（三）片面：从领导权概念中割裂出的“执政权”

有学者认为：“执政权是由领导权派生的，是领导权在政权机关中的具体运用”；“党的执政权力是党的领导权威对权力机关、行政机关、司法机关和武装力量的吸引、影响和控制，使其按照党的意志运行。”③曹丰汉：《论党的领导权、执政权与人大监督权之间的关系》，《中共石家庄市委党校学报》2009年第10期。王贵秀教授讲得更直白：“党对国家政权的政治领导权亦即执政权。”④王贵秀：《民主建设的大视野：党权、政权、民权的消长与互动问题》，《科学社会主义》2010年第1期。对执政权的这种界定直接源于“党对国家政权的领导即为执政”这一对执政概念所下的定义，例如：“党的领导包括对国家和社会的领导，其中，党对国家政权的领导即对国家权力的掌握、控制和行使则称为执政。”⑤石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，《中国社会科学》2003年第1期。简言之，执政是指党对国家政权的领导，那么，执政权就是指党对国家政权的领导权力。

不难看出，上述观点的言下之意是：党领导社会的权力可以叫做领导权（力），党领导国家的权力则应改称执政权（力）。这样，“执政权”就从领导权中分离出来，原本统一的领导权概念被割裂为针对国家而言的“执政权”与针对社会而言的“领导权”两个概念。但是，笔者认为，以“党对国家政权的领导权”为内涵的执政权，并不是与领导权相提并论的一个独立概念，它与领导权之间是种属关系，即这个意义上的执政权是种概念（下位概念），领导权是属概念（上位概念）。所以，准确地讲，可以把这个意义上的执政权看作领导权的一个权能，即“执政权能”。

那么，这些学者作出这一理论割裂的根据和目的何在呢？他们认为，对政权的领导权比对社会的领导权具有更多的法律因素。例如有学者认为，领导的范围比执政的范围要广，“党的领导”很多方面无须也不能进行法制化，能够法制化的主要方面是执政领域，针对的是执政行为。⑥参见石文龙：《依法执政的制度化建设研究》，中国社会科学出版社2013年版，第79页、第83页。但实际上，中国共产党对政权的领导权也带有政治因素，中国共产党对社会的领导权也带有法律因素。例如，中国共产党对参政党的领导，如何既维护中国共产党的政治领导权，又落实参政党的民主监督权，实际上是一个宪法问题。又如，中国共产党对人民群众的思想领导，如何在舆论引导与言论自由之间求得平衡，也是一个宪法问题——只是中国的研究者们对之研究得还很不够，甚或是中国的研究者们不习惯于研究这种与西方理论“匹配”不上的经验现象。

（四）误读：“执政权”是取代领导权的法学概念

相关研究者把执政权从领导权中割裂出来之后，有两种处理结果：一是仍然并用这两个词汇，二是以执政权取代领导权。有学者认为，“执政权”是法治的新生力量。党的十六大明确提出“依法执政”，其重大价值之一在于领导与执政的区分，这标志着政治与法律区分。“依法执政”的提出使得“执政”作为一个“全新概念”出现在社会科学领域。对“依法执政”的理论建设需要话语转换与概念建构，也就是要从过去的“党的领导”抽象出新的概念——执政权。领导权本质上属于政治权力，不是法律权力。“党的领导”在法律语境中可以对应的法律概念不是领导权而是“执政权”。“领导”与法律或者说与立法在性能上具有“不相容性”、“不兼容性”。对“执政权”可以进行立法，正确的表达是执政行为法制化。需要将政治的还给政治、法律的回归法律。⑦参见上注，石文龙书，第26-32页、第83页。换言之，领导、领导权只是政治（学）概念，执政、执政权才是宪法（学）概念或法律（学）概念，在“依法执政”的语境下，法学研究要用“执政权”取代“领导权”。该观点初看似乎很有道理，在法学界尤其有市场，不过，它只是部分法学研究者的误读。

第一，“执政”并不是提出“依法执政”之后才出现的一个“全新概念”。中国共产党的八大报告就提到了执政，而且，从十一大报告开始，每次全国党代会报告都提到了执政。

第二，提出“依法执政”并不意味着“执政”、“执政权”才是专门的法律（学）概念。中国共产党的十五大报告提出“依法治国”就是在讲“依法领导”。该报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行……依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”可见，“依法治国”针对的就是党的领导行为。

第三，与法律权力相对的并非政治权力，而是道德权力等无法受法律调整的权力。例如，立法权就是政治权力，但也是典型的宪法权力。政治权力是（应）受宪法调整的，人类政治文明的程度与政治权力被宪法规范的力度成正比。在我国，无论在事实上还是在规范上，党的领导权都必须被视为一种宪制性权力。

第四，最为关键的问题是，认为执政、执政权是取代领导、领导权的宪法或法律概念的观点，既没有全面准确把握中共中央强调“依法执政”、加强执政能力建设的科学内涵，也没有全面准确把握中国特色社会主义宪法政治和宪法理论的核心议题。

一方面，正如陈红太教授所辨明的，中共的十五大、十六大对执政实质的论述（“共产党执政就是领导和支持人民当家作主”），以及十六届四中全会对执政能力的释义，⑧中国共产党十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”（《人民日报》2004年9月27日，第1版）不难看出，中国共产党十六届四中全会对执政的理解，与党的领导并无原则性区别。体现的是“大执政”概念，其实质是中国共产党对“阶级联合体”（国体）与“政权联合体”（政体）进行合法且有效的联结。在阶级联合体中，中国共产党作为工人阶级的先锋队，是领导核心，中国共产党和人民的关系及其制度安排是要害问题。在政权联合体中，中共的民主集中制原则被移用进来，既保证人民当家作主又确保国家权力统一高效运行是要害问题。这两个联合体之间的关系概括起来就是“党领导人民依法当家作主”。这种“大执政”理念完全不同于西方那种仅在政体意义上讲的执政概念及其内含的政治关系和逻辑，其最大区别在于：处于领导地位的中国共产党能否保持先进性是最最关键的问题，决定了其能否巩固执政地位，解决先进性的保持问题，根本的不在于法制，而在于坚持理想、信念和党性，发挥道德和人格的力量。也就是说，“大执政”概念把过去中共的领导职责和领导关系统统纳入执政的范围。⑨参见陈红太：《党的“执政”概念和党的“历史方位”的主题》，《浙江学刊》2005年第1期。

然而，即便在某些场合，“大执政”概念似乎代替了“领导”话语，但这种代替的逻辑也决定了新的“执政”话语与经典的“领导”话语一样，都是既有政治性也有法律性的。因此，所谓党的领导对应的法律概念不是领导权而是执政权的观点，实乃抱着专业本位的立场有意无意地选择性解读，属于对中共十五大以来中共中央所讲“执政”的偏颇认识。

何况，这种“大执政”概念提法，在中共的十八大之后，似乎开始式微——从如下数据可见一斑：十八大报告讲“执政”20次，“领导”20次；十八届三中全会决定讲“执政”7次，“领导”18次；十八届四中全会决定讲“执政”11次，“领导”34次。⑩这一统计数据已剔除不是在“党的领导”意义上使用的“领导”一词，如“领导干部”、“领导人员”、“领导集体”等。“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”、㊶㊶2014年9月5日，习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话，首次提出：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”（《人民日报》2014年9月6日，第2版）中国共产党十八届四中全会的决定强调了这一论断。“中国共产党的领导是中国特色社会主义制度最大的优势”等命题被提出，②2015年10月29日中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和2016年3月16日十二届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》均指出：“党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本政治保证。”（《人民日报》2015年11月4日，第1版和2016年3月18日，第1版）2016年1月7日，中共中央政治局常务委员会召开会议，听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报，听取中央书记处工作报告。1月29日，中共中央政治局1月29日召开会议，审议《中央政治局常委会听取和研究全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报和中央书记处工作报告的综合情况报告》。这两次会议都强调：“中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势。”（《人民日报》2016年1月8日，第1版和1月30日，第1版）而与“执政”有关的话语基本都是“执政方式”、“执政水平”等，换言之，“执政”又回归到了“领导”的下位概念。

另一方面，或许这些学者明白中共中央所讲“执政”是“大执政”概念，他们只是在“科学执政、民主执政、依法执政”中专门摘取“依法执政”而提出法学上的“执政权（力）”，并自觉或不自觉地用它取代“领导权”，但是，这种理论加工没有把我国宪法政治特有的核心问题清楚地揭示出来。因为从宪法学上讲，中国特色社会主义宪法政治之中执政行为与领导行为有两个实质区别。一是执政行为所用之权，不是什么“执政权力”，而是具体的国家权力。领导行为所用之权，则是作为领导党的政治权力。二是执政行为的直接法律主体，是执政党的代表人员（出任国家机构领导职务的执政党党员），而非执政党整体。③参见前注①，张恒山文。而根据中国共产党章第十条第五项规定的集体领导原则，领导行为的直接法律主体，不是党员领导干部个人，而是作为集体的党委（党组），实质上是一种人格化的机构。可见，在我国，执政与领导的区别，不完全等同于西方。本来，无论是执政党的代表人员还是参政党的代表人员，但凡担任国家机构领导职务，就必须依宪依法行使国家权力，对此，西方国家讲的就是“依法行政”，而很少讲什么“依法执政”。而我国执政党的代表人员不依法行使国家权力之所以成为专门问题，其关键在于中国共产党是执政党更是领导党，这种双重身份有执政党的代表人员行使国家权力的问题，更有领导党的组织机构影响国家权力、监督国家权力、引导社会权利等问题。所以，我国的关键问题在于作为领导党所掌握的领导权力与作为执政党所运用的国家权力之间的关系，处理好这个关系问题，不是靠简单地忽视、遮蔽甚至摈弃领导（权）的概念、而以执政（权）的概念取而代之便可完成的。

总之，执政是指对国家政权的掌控和运用，“执政权”就是指掌控和运用国家政权之权，这个“权”的含义可以指权利——“执政权利”，即执掌和运用国家权力的权利，讲的是执政资格、执政地位。“执政权力”则是一种似是而非的说法，它要么是在讲国家权力，这是一种混淆；要么就是在讲“执掌和运用国家权力的权力”，这实质上就是指对国家政权的领导权力。在类似我国由政党主导建立民族国家政权的后发立宪国家，领导党同时肩负着领导国家和领导社会的双重责任。借用民法上的“权能”概念，“执政权”实际上是领导权的一个权能，是领导权的一个下位概念，所以，讲“执政权力”也好，讲“执政权能”也罢，都不宜从领导权中割裂出来讲，更不应使执政权成为替代领导权的概念。

三、只谈执政党、忽视或漠视领导党的法学研究倾向当纠正

从国内有关学术史来看，学界早在20世纪80年代就开始较多地研究党与国家政权关系的科学化规范化课题（典型的如“党政分开”），但“执政权（力）”一语的勃兴，却是21世纪初出现的“从革命党到执政党”这一理论分析框架和政改实践主张的产物。

中国共产党在取得全国政权、成为执政党之后很长时期内，不常使用“执政”一词，再加上中国共产党执政之后很长时期内仍习惯于用革命战争年代的方式方法来治国理政所造成的一些危害，于是理论界提出了“从革命党到执政党”的命题。2002年中国共产党的十六大报告第一次提出“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”这一重大命题和“坚持依法执政”这一全新要求之后，学界便开始大量公开讨论“从革命党到执政党”的命题，“执政权”一语也就是从这个时期起被越来越多地使用的。④笔者通过“中国知网”检索发现，全文同时含有“革命党”、“执政党”的文献数量，2000年之前是两位数，2000年上升到100多篇（2000年2月江泽民同志首先阐述“三个代表”重要思想，而“三个代表”的一个重要的理论基础就是从革命党向执政党转型），2002年（中共十六大召开的年份）达到500余篇，2003年增至1000多篇。全文含有“执政权”的文献数量，2001年开始超过100篇，2004年（中共十六届四中全会召开的年份）开始超过200篇。全文同时含有“领导权”、“执政权”的文献数量，1999年达到两位数，2005年达到三位数。学科领域仅选择“法律理论”和“宪法”进行检索，全文含有“执政权”的文献数量，2002年达到10篇，2005年超过20篇，之后每年在20篇至31篇之间，直到2014年（中共十八届四中全会召开的年份）达到了74篇，最高值是2015年的88篇。在这一过程中，一些人认为讲“党的领导”不合时宜了，讲“执政”才是政、学新潮。就在这样的氛围中，一些法学研究者开始以谈论“执政权”为学术时髦，“执政权”一语使用频率日益增多，似乎比“领导权”更受法学研究者们的欢迎。

不过，笔者认为，作为“执政权”概念之理论基础的“从革命党到执政党”分析框架，存在着忽视“领导党”的重大缺陷。

第一，“革命党”没有揭示出中国共产党在现代民族国家建构过程中的本质作用。意大利著名的政治学家萨托利（Giovanni Sartori）曾指出，“革命党”一词更适合于修辞学研究而非政治学研究。⑤参见[意]G.萨托利：《政党与政党体制》，王明进译，商务印书馆2006年版，第320页。笔者进而认为，该词也不适合于法学研究。民国时期，中国共产党作为一个反对当时政权的革命党，究其主要原因，不是因为共产党具有武装起义的基因和天性，而是因为中国共产党在相当程度上得到了广大民众甚至一些国民党成员的认可、支持和拥护，这种领导党地位的形成和巩固势必危及当时国民党的独裁统治，于是国民党剥夺了中国共产党在政权内合法活动的权利。质言之，新中国成立前，中共作为革命党是“表”，作为领导党才是“里”，没有领导党的实际地位，无法取得革命的真正胜利。因此，不能把革命党作为对民国时期中国共产党的本质定位。中国共产党在现代民族国家建构过程中的本质作用不是革命，而是领导。而且，从历史事实来看，国民党统治时期，中国共产党作为领导党，其领导不仅是对人民革命的领导，也包括对“三三制”的抗日民主政权的领导即对其他有关政治力量的领导，以及对思想、文化等的领导。

第二，“从革命党到执政党”这一事实描述变为“从革命党向执政党转型”这一规范诉求，隐含着对西方政党政治理论的简单移植逻辑。1949年之后，中国共产党已经是执政党，为何还要提出“向执政党转型”呢？提出这一转型诉求的正确考虑在于：中国共产党执政后，一些领导体制和领导方式还保留着革命时期的做法，与现代化建设不相适应，既不利于党的执政，也不利于党的领导。但提出这一转型诉求还源于一种错误认识：一些人把中国共产党与西方的选举型政党进行简单类比，认为中国共产党还不是“标准的”执政党。事实上，在西方宪制体系中，没有“领导党”，只有执政党，谁执政谁就领导政权，但领导政权的执政党不见得事实上领导着人民和其他政党、社会组织，也不见得主观上愿意去领导人民和其他政党、社会组织。反观我国近代以来的历史，是先有政党，后有政权。中国共产党首先成为事实上的领导党，因此能够主持建立新的国家政权并成为执政党，而且形成了领导党与参政党（而非在野党、反对党）民主协商的政党制度，形成了中共党组织建在各类基层组织之中的党与人民关系制度。中外政党追求执政地位的目的都在于掌控国家权力，但中国共产党的追求不仅如此，中共还要掌握对社会的领导权力，中共党组织及其干部还需要经常性地发动群众、号召群众，与群众保持密切联系，以更好地带领全国人民实现民族复兴的历史使命。郭道晖先生很早就指出了中国共产党既是领导党又是执政党的双重身份，并十分深刻地提出：作为领导党，不但要通过党的系统去监督执政的党员干部，而且要自觉领导人民群众（包括民主党派和人民团体）去监督执政的党员干部。①参见郭道晖：《论党在法治国家中的地位与作用》，《中外法学》1998年第5期。也就是说，领导党要监督执政党。而当这两种身份集于一体时，要实现这样的监督无疑就需要“革命精神”，这里所说的“革命”当然不是指暴力革命，而是一种无私的自我革新精神，这是中国共产党与西方选举型政党的一个根本区别，是中国共产党应对执政地位挑战的根本之道。所以有学者提出，中国共产党是全面的、持续的、执政为民的领导党。如果一定要在“领导党”和“执政党”两个概念之间做出选择的话，那么应该说中国共产党是领导党而不是执政党，因为“领导党”概念本身包含了“执政党”的含义，而且它符合中国的国情，更加全面和准确。②参见田润宇：《领导党与执政党之间：对中国共产党角色定位的学理思辨》，《求实》2010年第1期。总之，党的领导不能化约为党的执政。

第三，“从革命党到执政党”这一政治学分析框架被一些法学者演绎成“从政治到法律”，割裂了宪制问题上政治与法律的必要关联。政治是人类社会的永恒主题，政治与法律并非总是泾渭分明的，宪法领域尤其如此，法学研究者不能一谈到政治就避之不及或者嗤之以鼻。正如英国著名公法学家洛克林（MartinLoughlin）对公法之独特性的揭示：“公法只是一种复杂的政治话语形态；公法领域内的争论只是政治争论的延伸。”③[英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第8页。习近平同志引用了洛克林这一论述，并进一步指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”④《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34页。青年法学研究者王若磊博士也认为，不能单纯就法治谈法治，政治相对于法律和法律秩序更具有优先性和本质性，西方法治背后的政治性往往被自由主义和法律实证主义所遮蔽。⑤参见王若磊：《政党权威与法治建构——基于法治中国道路可能性的考察》，《环球法律评论》2015年第5期。党的领导固然是政治性的，但执政难道就不具有政治性吗？难道法学不能处理政治现象和政治概念吗？宪法制度的设计，其本身就是一种政治。当然，正视政治、理解政治的目的不是迁就政治，而是规范政治。但规范政治的路径绝不是断然否定、摈弃目前的政治模式。任剑涛教授认为，中国共产党的领导权是现代化国家治理体系建构的核心问题，中共十八届四中全会的决定中关于坚持党的领导核心作用必须做到“三善于、四统一”的论述，是对主导国家治理体系的中国共产党如何依法行使领导权这一重大事务的厘定。⑥参见任剑涛：《现代化国家治理体系的建构：基于近期顶层设计的评述》，《中国人民大学学报》2015年第2期。该文共14次提到党的“领导权”。笔者认为，中共十八届四中全会在强调“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”的基础上，提出“三善于、四统一”，实际上是提出了推进党的领导法治化的最新纲领。

总之，党的领导不同于党的执政，领导党不同于执政党，领导党拥有的是领导权力，执政党所握的是国家权力而不是“执政权”。学术研究离不开明确的术语、精准的概念。一些学者在法学意义上使用“执政权”初衷是好的，但正如笔者于本文中分析的，“执政权”一语不是带有歧义就是存在各种误用，用“执政权”来替代“领导权”的法学论述并不成功。“党的领导”在我国政治生活中不绝于耳，在我国宪法和一些法律文本中具有规范依据，中国共产党的本质属性是“领导党”而非“执政党”；特别是党的十八大之后，中共中央更加强调坚持和加强党的领导，党的领导而非执政是中国特色社会主义制度最本质的特征和优势，党的领导是“体”、是“道”、是“纲”，而执政是“用”、“术”、“目”。因此，法学界应当正视党的领导的宪法法律规范和宪制实践，纠正只谈执政党、忽视领导党的倾向，将党对国家和社会的领导权作为中国特色社会主义法治理论的一个核心概念予以确立并加以研究，以法学方法和法治思维来分析领导权，进而规范领导权，促进依宪治国、依宪执政。

（责任编辑：姚魏）

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蒋清华，中南大学法学院博士研究生、讲师。

*本文系2013年度国家社会科学基金重大项目“加快建设法治中国研究”(项目编号：13&ZD032)的阶段性成果。