政府购买图书馆服务的困境与出路

任金红

（漯河职业技术学院图书馆，河南　　漯河　462002）

政府购买图书馆服务的困境与出路

任金红

（漯河职业技术学院图书馆，河南漯河462002）

政府购买图书馆服务是图书馆服务供给模式的变革。政府购买图书馆服务的推动因素是公共文化服务体系建设、公共服务理论创新、国内外实践经验的示范和图书馆服务市场主体的兴起，面临的现实困境是制度缺失、市场失灵和政府失灵。完善制度规范、加强政府能力建设、培育和规范图书馆服务市场以及推动公共图书馆可持续发展是完善政府购买图书馆服务的必然选择。

政府购买；图书馆服务；公共图书馆；公共文化服务

1引言

政府购买包括图书馆服务在内的公共文化服务是我国全面深化改革的重要内容。2015年5月，国务院办公厅转发文化部等 《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》更是将图书馆服务列入其中，引起了图书馆界的广泛关注。如：李国新教授［1］认为，这一举措对于公共文化服务来说是激发活力、提升能力的内生动力，是认识升华和理论创新；吴建中馆长［2］认为是公共文化服务体系建设从重设施、重项目向重服务、重效率转移，有助于实现资源的有效整合和最佳配置。但是，也应该清醒地看到，有的政府购买图书馆服务的实践正如Ward［3］、刘海丽［4］通过实证研究所发现的那样，存在着一系列风险和困境而未能实现政策预期。本文拟就我国政府购买公共图书馆服务的动力机制、现实困境进行分析，并提出推动政府购买图书馆服务的对策性建议。

2政府购买图书馆服务的动力机制

政府购买图书馆服务是图书馆服务供给模式的变革，标志着从政府（通过公共图书馆）直接提供图书馆服务转向在公共图书馆和市场购买之间进行选择。贺伟［5］认为，其是“政府出资、契约管理、评估兑现”的图书馆公共服务供给模式；易斌等［6］认为其是政府通过招标、谈判、询价等采购方式，与承接方就购买的图书馆服务达成契约关系。由此可见，政府购买图书馆服务基本内涵是，政府从履行满足社会公众的图书馆服务需求的责任出发，利用公共资金购买图书馆服务的契约化交易行为，其中：政府是购买主体，社会组织是提供商，社会公众是消费者。政府购买图书馆服务是由公共文化服务体系建设、公共服务供给理论创新、图书馆服务市场主体的兴起以及国内外实践的示范等共同推动的。

2.1公共文化服务体系建设的推动

进入21世纪以来，中国政府执政合法性的逻辑逐渐从“为增长而竞争”转向“为民生而竞争”，即赵丽江等［7］提出的“民生政治”，在执政党的领导下，各级各类公共部门掌握和运用公共权力将各种社会资源用于改善民众的生活质量。增加公共产品和公共服务更是当前中国政府着力打造的“双引擎”之一，通过公共文化服务改革向社会公众提供包括图书馆服务在内的更好更多的公共文化产品是应有之义。同时，公共文化产品供给不再采用过去政府垄断的办法，而是创新体制机制，通过市场化、社会力量参与的方式推进。政府购买图书馆服务就是在构建公共文化服务体系的强力推动下发展的，政府通过出台一系列法律法规和政策措施，大力推动政府购买公共服务进程，特别是2013年11月，中央将“推广政府购买服务”作为加快转变政府职能重要组成部分纳入全面深化改革的决定；《全国公共图书馆事业发展 “十二五”规划》《关于贯彻落实 〈2014年文化系统体制改革工作要点〉及其〈分类实施方案〉的通知》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》等文件明确将购买图书馆服务纳入其中。由此可见，民生政治的话语、“双引擎”的施政思路和一系列政策措施是推动政府购买图书馆服务的强劲动力。

2.2公共服务理论创新的引导

20世纪70年代末以来，政府购买公共服务成为国际上通用的制度性安排，其背后反映着公共服务供给理论的一系列创新。公共产品理论区分了公共产品的提供与生产的差别，认为政府决定提供公共产品并不意味着亲自生产，而是可以通过市场来实现，如萨瓦斯认为“服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的，它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础”［8］。新公共管理理论提出用企业家精神改造低效僵化的官僚体制，认为政府职责应该将“掌舵”（政策制定）与“划桨”（服务提供）区分开来，公共服务的提供者同决策管理部门是分开的［9］。新制度经济学认为，表现为契约的任何一种关系都能根据交易成本经济学做出评价，通过比较市场购买和政府直接提供某种公共产品的交易成本来判定某种公共服务应该由政府自己提供或市场化，如Feiock和Soun［10］考察了交易成本与政治体制、公共服务属性与市场水平、政府官员更替以及公平正义观念等之间的关系。上述理论创新为政府购买图书馆服务提供了强有力的理论支持，美英等国纷纷据此实施购买图书馆服务的政策。

2.3图书馆服务市场主体的兴起

政府向社会组织购买服务是伴随着政府职能转变和机构改革并以此为基础的放权行动，社会组织是承接政府购买服务的重要主体［11］。图书馆服务的市场主体就是提供图书馆服务的营利性和非营利性社会组织，图书馆服务社会组织的兴起是政府购买图书馆服务的重要前提之一。王子舟教授认为，社会力量是近代图书馆发展的原动力，目前弱势群体的激增与知识资源的供给不足是社会力量兴起“办馆助馆”［12］热潮的现实原因，社会力量参与公共文化服务能够很好地体现图书馆的公共性、公益性和服务性，民营图书馆是弥补公共文化服务供给严重不足与分配不公的重要力量［13］。由此可见，民营图书馆①尽管有学者认为民营图书馆、民办图书馆、民间图书馆、私人图书馆等有所差别［14］，但本文主要从区分政府/非政府力量创办这个角度来论述的，所以将其视为具有共同性质的图书馆服务市场主体而不作区分，这一思路借鉴了王子舟教授［15］的论述。是政府购买图书馆服务的主要提供商。同时，一批图书馆服务企业，如艾迪讯电子科技（无锡）有限公司、安徽儒林图书馆咨询服务有限公司等已经在积极承接地方政府发包的图书馆服务，成为业内关注的焦点。因此，图书馆服务市场主体的兴起是推动政府购买图书馆服务的重要力量。

2.4国内外实践经验的示范

1983年，在美国管理与预算办公室（OMB）发布的《联邦政府采购指南（FAR）》中，允许政府购买图书馆服务；截止到2014年，美国最大的图书馆总体外包服务提供商图书馆系统和服务公司（LSSI）承包了90个图书馆整体外包项目［16］。滥觞于20世纪80年代的撒切尔首相改革，英国也是较早实施政府购买图书馆服务的国家，如伦敦豪恩斯洛区 （London Borough of Hounslow）、克莱顿区（Croydon）和旺兹沃思区（Wandsworth）、伯克郡沃金厄姆区（Wokingham，Berkshire）等公共图书馆均实现管理业务外包；英国的政策甚至支持包括公共图书馆在内的公共设施私有化，2011年，LSSI表达了在5年内购得英国公共图书馆15%股份的意向［17］。2003年，日本在新修的地方自治法中实施“指定管理者制度”，允许将包括公共图书馆在内的公共设施委托给民间团体进行经营管理［18］，截至2013年，日本有近600个公共图书馆实行运行管理的市场化，占公共图书馆总数的18%［19］。美英日等国政府购买图书馆服务的实践在全球范围内引发了广泛关注和效仿。在我国，近年来也不断出现政府通过市场获得部分图书馆服务的实践，如周永红等［20］在中国政府采购网检索发现，2010至2014年间与图书馆相关的政府采购数据达到2.6万条；北京朝外地区和无锡新区购买图书馆服务的实践更成为新一轮政府购买图书馆服务的典范。由此可见，国内外的实践成为进一步推动政府购买图书馆服务的重要动力。

3政府购买图书馆服务的现实困境

3.1政府购买图书馆服务的制度缺失

脱胎于传统政策框架下的政府通过公共图书馆直接提供图书馆服务的体制，在向市场化转变过程中，不可避免地会出现供给模式的冲突，形成政府购买图书馆服务的制度困境。制度困境主要表现为：一是政策的适用性。目前，虽有《政府采购法》和《政府采购法实施条例》及《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》指导政府购买公共文化服务，但图书馆服务与其他公共服务的特征不同，尚未制定与政府购买图书馆服务相配套的实施方案和细则，地方立法应细化与之相关的内容和操作程序。二是预算制度不健全。根据陈红［21］的研究，我国绝大多数地方政府没有把公共图书馆服务资金纳入一般财政预算，预算障碍致使政府购买图书馆服务缺乏制度性的资金支持，购买图书馆服务的规模与范围都受到限制，以至于只能局限于物业管理、信息系统建设和传统服务等服务项目，其他创新性普惠性服务难以顾及。三是缺乏对购买的边界划分。国际上通行的购买公共服务边界的划分标准有两种，即以价值判断或服务本身的特性作为划定外包范围的标准［22］。当前，缺乏对于那些服务应当购买而哪些服务仍然应有公共图书馆直接提供的边界划分，无论是政府还是图书馆界均未就此做出规定或达成一致意见。

3.2政府购买图书馆服务的“市场失灵”

按照政府购买图书馆服务的政策设计，实现政府购买图书馆服务所设定目标的重要前提就是存在充分的市场竞争。当前，图书馆服务市场存在不完整市场、不完全竞争、外部性、不完全信息等“市场失灵”现象。第一，市场的不完整。我国图书馆服务的社会组织虽然发展迅猛，但无论数量还是质量均相对滞后，主要表现为数量少、业务单一和专业性差等，导致图书馆服务市场非常不完善。市场的缺陷会迫使政府以定向购买的方式来获取图书馆服务；而定向购买隐含着“垄断、效率低下以及购买不足”［23］等风险，合同的签订和执行过程面临巨大风险。第二，社会组织的竞争水平低下。周志忍［24］认为，政府创造的专需品市场面临技术、政策、政治等多重障碍，阻止新供应商的进入，容易被一小股供应商所把持，结果导致提供商竞争水平低下的状况，逆向选择和道德风险的发生概率将增加，政府为购买图书馆服务付出的信息成本、签约成本、执行成本和监督成本将大大提高。第三，图书馆服务市场主体的垄断风险。在竞争主体匮乏的情况下，提供商就有动机结成寡头价格同盟，通过瓜分政府合同维护自身利益［25］。寡头价格联盟在特定区域甚至全国范围内形成市场垄断，会导致政府购买图书馆服务的政策目标实现程度将大打折扣甚至适得其反，正如邓银花［26］的研究表明，在经济相对落后、辖区相对较小地区，技术性和专业性较强的图书馆业务选择提供商的余地不大，易于出现提供商垄断的状况。

3.3政府购买图书馆服务的“政府失灵”

闫新明等［27］提出两种性质的政府失灵，一种是指政府行动的低效性和非理想性，或是政府干预无法弥补市场失灵或代价过高；另一种是指政府在公共事务管理和提供公共产品时无法关注和满足特殊人群需求。两种政府失灵的情况在政府购买图书馆服务过程中都可能出现。首先，在界定购买哪些图书馆服务时，一方面，由于存在信息不对称，政府如何了解社会公众的图书馆服务需求并及时满足本身就是一个难题；另一方面，很多图书馆服务具有不可见性、即时性、异质性、可消失性和不可模仿性［28］等特征，界定相关服务产品的难度很大，相关产品的价格标准、服务质量标准等难以准确度量。第二，在政府购买图书馆服务的政策框架下，存在“政府-政府官员-提供商-社会公众”多重代理关系，两个关键的代理人即政府官员和提供商均可能产生巨大的代理成本。从公共选择理论的视角看，尼斯坎南［29］37认为，政府官员追求的个人目标导致物品和服务的低效率配置或损失，由此可能造成政府购买图书馆服务的目标被官员个人目标所扭曲，更有甚者发生寻租和贪腐行为；对于提供商来说，契约关系的激励结构决定了政府处于能够直接评估提供商服务价值的决定性地位，而作为消费者的社会公众的需求具有分散性、即时性和流动性，提供商会想方设法地迎合政府官员的偏好，而相对地忽视社会公众的需求。上述因素可能导致政府购买图书馆服务的政策目标在多级代理关系中错位，导致政府监管失灵。第三，政府组织自身的局限性导致信息失灵。图书馆服务具有专业化特征，同时作为组织的政府机构有着自身的局限性，如时间、注意力和政府官员的专业化信息处理能力都是有限的，可能导致无法准确处理市场信息而进行盲目决策和错误选择。

4完善政府购买图书馆服务的路径选择

4.1完善制度规范

要坚持公开透明、公平竞争和公众满意的基本原则，购买图书馆服务的法律、政策、程序和采购的全过程都应公开透明，做到提供商之间的公平竞争，以社会公众满意为标准对购买活动进行评估；政府要积极以采购法和采购法实施条例为基础制定政府购买图书馆服务管理办法，对购买图书馆服务的原则、主体、流程和职责做出明确规定，依法确定购买需求、购买计划以及合同的招标、签订、实施、监管、评价和奖惩办法；要完善预算管理，要恰当设置图书馆服务的类别和品目，科学合理地编制政府购买公共服务预算，做好图书馆服务服务项目支出标准的测算和核算工作；同时，要完善购买图书馆服务的预算管理和评估工作，提供制度化的资金保障，实现公共资金产出最大化。

4.2加强政府能力建设

要优化图书馆服务购买决策机制，通过扩大社会公众话语权、参与权和决策权，或引入第三方社会调查机构，切实了解社会公众的图书馆服务需求，在体现和尊重民意的基础上进行科学决策；提高政府设置购买图书馆服务议程的能力，科学制定图书馆服务购买的总体规划、具体范围、服务标准、实施流程、购买方式、合同签订和执行等；要加强政府学习能力建设，尽快适应包括购买图书馆服务在内的公共服务市场趋势，通过改善认知模式和强化团队学习应对购买图书馆服务带来的变革；要建立信息公开、投诉处理和责任追究等机制，防范购买过程中的纰漏、失误和腐败等问题；要灵活运用合同外包、公私合作、直接补助和凭单制等多种购买模式；在提供商的选择、服务契约的签订、执行、监督和评估等各个环节推行透明化、动态化管理，建立风险防范机制，在政府与提供商之间构建风险分担机制，依法依规打击寡头价格联盟行为，建立多主体、多样式相结合的服务质量评价体系；同时，要建立和完善图书馆服务提供商诚信数据库，监督激励提供商严格履行购买合同。

4.3培育和规范图书馆服务市场

要把政府购买图书馆服务与培育图书馆服务市场结合起来，优化社会组织发展的制度环境，切实解决图书馆服务市场主体发展慢、规模小、功能弱和专业化低等突出问题。要建立健全图书馆服务社会组织登记管理制度，实施扶持图书馆服务社会组织发展的优惠政策，改进对图书馆服务社会组织的监管政策，如对图书馆服务市场主体的注册登记、资金、税收、采购等实施扶持政策；要加快培育社会公众急需、服务能力强、发展前景好的公益性图书馆服务社会组织；要积极实施政策创新，探索建立公益产权、专项基金、标准化建设等制度，努力形成管理规范、具有竞争和活力的图书馆服务市场。

4.4推动公共图书馆可持续发展

政府购买图书馆服务是从“办文化”走向“管文化”“买文化”，而不是“卸担子”“甩包袱”，公共图书馆必须进一步明确自身定位。实际上，推动公共图书馆可持续发展是政府实施购买图书馆服务政策的法理基础，也是防范购买图书馆服务风险的根本保障。因为，公共图书馆是政府为保障公民公平获取知识或信息而设置的社会制度，政府提供公共图书馆这样一种公共产品是政府必须履行的基本职能，体现的是政府自身存在的正义性与合法性［30］。要推动公共图书馆可持续发展，政府要保障公共图书馆资金投入的制度化，在场馆建设标准化、总分馆体系建设、数字惠民工程、专业人才建设等方面加大投入力度，推动 《公共图书馆法》完成立法；公共图书馆要探索适应公共服务市场化的办馆思路、办馆模式和办馆体制，实现基本服务和多样化服务、标准化服务和个性化服务的有机统一，提升专业能力和拓展核心业务，培育熟悉面向市场化的新型馆员。

5　　结语

政府购买图书馆服务是图书馆服务供给模式的变革，是我国政府提供公共文化服务的新理念、新机制和新方法。笔者认为，政府购买图书馆服务的推动因素是公共文化服务体系建设、公共服务理论创新、图书馆服务市场主体的兴起以及国内外实践的示范等。当前，我国政府购买图书馆服务面临的现实困境是制度缺失、市场失灵和政府失灵。完善政府购买图书馆服务的体制机制的实现路径是完善制度规范、加强政府能力建设、培育和规范图书馆服务市场以及推动公共图书馆可持续发展。

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（编发：王丽）

Plights and Outlets of the Government to Buy Library Services

REN Jin-hong
（Library of Luohe Vocational Technology College，Luohe 462002，China）

The government purchase of library services is a new mechanism for the library to provide public cultural services.The paper points out that the driving factors of government purchasing library services are the construction of public cultural service system，the innovation of public service theory，the demonstration of practical experience at home and abroad，the rise of the social organization of library services；The plights of the government purchasing library services are the lack of institutions，market failure and government failure.The paper promotes that it's necessary to improve the institutions，enhance the government's capability，rapidly cultivate，regulate the library service market and promote the sustainable development of public libraries.

government purchase；library service；public library；public culture service

G252

G252

A

2095-5197（2016）03-0101-05

任金红（1970-），女，馆员，本科，研究方向:图书馆管理。

2016-01-19