浅析台湾地方性“公投”的发展历程、原因及影响

■ 杨广霞



浅析台湾地方性“公投”的发展历程、原因及影响

■ 杨广霞

在民进党全面执政之初，台湾“公投法”的修改即被提上日程。“公投法”的修改受到了外界质疑，因为“公投法”的修改很大程度上会对台湾的政治、经济、社会产生影响。然而实际上，台湾很早就发起了地方性“公投”，在此有必要理清地方性“公投”的发展历程、发起原因以及影响。

地方性“公投”发展历程及类型

台湾有关“公民投票”的主张，最早可追溯到廖文毅于1947年之后发起的台湾“公民投票”自决、“台湾托管运动”。他试图以“公投”的名义来促进“台独”运动而达到台湾自决，而所主张的“公投”的主要理念是台湾的前途必须由台湾全体人民决定。从1980年代开始，“公投”运动逐渐升温，同时也成为民进党的主要政治主张。在台湾解严前，“公投”运动被认为与“台湾独立”、台湾主权、台湾自决等概念紧紧扣合，也成为相当具争议性且敏感的议题。以主权运动为理念的“公投”，因较具政治争议性，各界人士对此意见分歧无共识的情形下，进一步推动政治性“公投”运动的难度相当高。但是，不具政治性议题的地方性“公投”却易推动，因此在地方政府或民间团体的推动下，台湾的地方性“公投”运动从1990年高雄后劲地区住民反对“中油”第五轻油裂解厂之设置开始，转向地方住民反对周边设施之社会运动，为公众对“公投”的理解与关注开辟出另一条道路。

在台湾“公投法”立法之前，“公投”实践多为地方性“公投”运动，至2003年“公投”立法之前，台湾共举行了21场地方性“公投”，而“公投”议题除了1998年台南市政府举办“是否同意台湾被中华人民共和国统治”具有主权性质外，其他多为与地方住民切身相关之议题。如早在1990年解除戒严之初，高雄市楠梓区后劲部落就已经针对五轻厂建厂与否举办了台湾有史以来的第一次“公投”。台湾当局事先声明票决结果仅供参考，后以该次“公投”无法源依据为由，不采纳其结果。1994年5月，由台北县贡寮乡发端的，加上台北县、台北市、宜兰县等共4次关于“核四”建厂与否的地方性“公投”，皆因台湾当局以无法源依据为由而不采纳其结果。在环境议题“公投”运动的影响下，1995年3月，开始了有关社区事务的地方性“公投”，即台北县汐止镇公所举办关于该地远东区平交道口立体地下道工程开辟与否的“公投”；6月，又有高雄县大寮乡公所举办的关于高屏溪义和段新生地开发与否的“公投”；8月，台北市永康里和福住里关于永康公园东侧巷道开辟为单向车道或人行专用道的“公投”，前两次的结果并未为地方政府所执行，台北市政府则接受了永康公园案的结果。2003年6月和8月，分别由宜兰县五结乡公所和宜兰县政府举办的决定五结村社区活动中心地点，以及决定台湾省道台九线宜兰市段及台七丙线三星段路名“公投”案，则是地方政府事先同意将决策权向人民开放的异例。此外，台南市政府曾于1998年12月就是否同意在台南县七股乡外海兴建南部国际机场举行过“公投”，澎湖县团结自救联盟曾于2002年6月就澎湖县民是否赞成澎湖县开放观光赌场举行“公投”，其结果都不为台湾当局所采纳。

从以上地方性“公投”的议题可以看出，主要涉及三大类，即环境议题、经济议题、地方层级及公共设施设置议题，而最主要的是与地方住民相关的环境议题。环境议题不但与地方住民的切身利益相关，也受特定政治势力推动，自从1990年第一次地方性“公投”举办以来，“公投”运动使得环境议题的声势逐渐扩大，尤其“是否赞成‘核四’建厂”一案，除了设厂地点贡寮乡率先以高达96.1%反对外，先后有台北县政府、台北市政府、宜兰县政府对此议题亦举办“公投”。甚至2000年民进党执政之时，亦企图以此议题拉升到全台性“公投”。可见，单就此“‘核四’建厂”议题，已非只有贡寮一乡之单纯的社区型“公投”，而“核四”议题是一种具有外溢影响的议题，影响所及临近县市首当其冲举办“公投”反应当地人民心声，但就全台性角度来看，若贡寮乡一乡或台北县一县“公投”反对建厂就停止兴建“核四”，那么台湾的公共政策又如何落实。其他议题，如汐止镇的道路“公投”、高雄县大贡寮乡大寮开发“公投”、台北市永康里永康公园“公投”、高雄县民雄乡寮顶社区“公投”、台北市内湖区大湖里与建医寮区“公投”，皆是单纯社区事务议题，因此，“公投”的区域范围及票决结果应不致具有太大争议。

这些地方性“公投”议题涉及与地方住民密切相关的环境问题、地方公共设施建设问题、经济问题。同时，这些“公投”的举办也比较粗放，除了原本不具政治性议题的“公投”，在台湾各个政治势力煽动下逐渐变为政治性议题的几个“公投”由政府举办，如“‘核四’公投”，及政府为了缓解压力，主动举办“公投”，如台中拜耳“公投”，还有台南市政府举办的主权“公投”，其他不具政治性议题的“公投”皆由地方公民团体举办，如乡镇公所或自救会。这些“公投”虽然只是咨询性“公投”，但是地方住民的意见表达却不仅仅受到媒体的关注，也形成一股不可忽视的公民社会力量。

台湾地方性“公投”大量出现的原因

台湾地方性“公投”发起于1990年，亦即台湾政治转型之后。而地方性“公投”在1990年以后之所以风起云涌般出现，平均每年1.6次，次数如此频繁，除了跟台湾民众政治参与扩大、特定政治势力推动有关，另外也与当时世界各地的地方性公投运动有关，其中最重要的是，当时的在野党民进党对台湾地方性“公投”运动的发展起了推波助澜作用。

台湾政治转型及民众政治参与意识提高。一般而言，民主化会给民众以机会，从而使一个国家中民众参与政治决策的次数在一定时间内大大增多。随着解严后台湾政治环境日益开放，台湾民众的政治参与度也随之日益扩大，尤其是积极参与非政治性议题的地方性“公投”。民众积极参加“公投”运动的原因，一方面因为台湾政治解严给他们提供了客观的参与机会，另一方面因为每个民众其实都是政治人，当面对与自身利益相关的问题时，地方住民就拿起“政治人”的权利积极投入“公投”中。在客观与主观因素影响下，台湾地方民众政治参与逐渐扩大，同时地方性“公投”也得到地方住民支持与呼应，他们甚至自发地发起“公投”，如台北市内湖区大湖里“公投”，就是民众以参与慈济基金会兴建医疗院园区的政策制定而发起的；大园乡北港村增设垃圾场“公投”，就是临时村民大会以反对在北港村设立垃圾场而发起的。民众参与地方性“公投”，同时也增强了民众参与政治决策信心，为其后民众积极参与公民运动奠定了基础。

特定政治势力积极推动“公投”运动。台湾“公民投票法”的始作俑者是民进党等“台独”势力，民进党不只以“公投”作为其最终实现“台独”的工具，而且在早期的地方性“公投”中，民进党还扮演着重要角色。特别指出的是，民进党将环境议题视为一个可以开拓选票的领域，许多政治人物积极介入地方环境抗争，他们试图通过推动地方性“公投”来实现自身的在地化，深耕基层，为民众发声，或者在自己执政的地区实行“公投”，以咨询地方住民意见来获取地方住民支持。另外，民进党不但作为地方的执政者举办“公民投票”，而且民进党籍人士还组建一些公民团体以推动地方性“公投”兴起，如1990年11月，“台独联盟”前主席蔡同荣纠集部分长老教会头目、民进党领导人以及一些“自由派”学者、原住民和企业主，成立所谓“公民投票促进会”，揭橥“推行公民投票运动，由台湾住民决定重要公共政策、宪政改革或台湾前途”。前面一些案例中发动“公投”的地方政府多为民进党执政，民进党在长期无法付诸自决“公投”下，以环境议题促发“公投”，不仅呈现其对台湾大局与县市地方权限之不满，更是长期对执政的国民党当局的一种抗衡表现，这也与某些先进国家“公投”的经验相似，即“公投”发动者多为少数反对党。

争议性大的公共问题。当地方住民面临切身相关的环境或经济问题威胁时，发声或表达反对意见无效后，他们就会使用“公投”作为抗争方式。作为一种运动手段，“公投”往往强而有力地表达了居民的意志团结，也可唤起公众注意。另外，也有一些地方环境争议透过“公投”方式获得解决，这些争议案件通常规模较小，但却需要居民共同承担决策后果。这种以地方“公投”挑战“中央”或上级地方自治团体既有决策之实践经验，是台湾地方住民使用的主要方式。地方性“公投”议题大多于草根基层产生，高度依赖在地认同，住民通过“公投”强烈地表达住民之间的共识。

国际因素的影响。台湾地方性“公投”发起于台湾政治转型之后，同时也受世界各国地方性“公投”影响。台湾在1980年代尤其受到全球第三波民主化浪潮下来自菲律宾、韩国等民主化经验的推动，不但加速展开民主转型，也因应台湾经济转型相生的社会问题，地方性“公投”为民主化政治资源动员场域的环境保护运动提供了社会动能。

地方性“公投”的影响

台湾地方性“公投”出现数量如此之多，对其本身而言促进了“公投”的法制化；对执政者来说，使得执政者的决策能力受到限制，这不但弱化了代议制政府的功能，同时也可能会产生其他外溢效应，如影响经济发展等；另外也加强了民粹化动员，影响台湾政党政治发展。

地方性“公投”实践推动“公投”立法。台湾“公投”经历了从体制外抗争到体制内合法化的过程，即实现了“公投立法”。在“公投”立法之前，一方面地方政府为了缓解执政压力把地方公共政策交给地方住民进行“公投”，另一方面，公民团体为反对执政者的政策决策而发起“公投”，激起了住民积极参与“公投”的热情，更使得原本不具政治性议题的“公投”深入人心。这使得地方住民产生了支持“公投立法”的个人意识，这种推动“公投立法”的方式是地方住民自下而上的推动方式。

当“公投”引起地方住民参与社会公共议题的注意力后，随着“公投”不断增加，“公投”也随之深入人心，这为后来执政党推动“公投”立法做了有利铺垫。如在2003年伴随着“非典”病毒的蔓延，陈水扁借助该议题不断鼓动民粹推动“公投”立法，同时又借助所谓“民意”不断鼓动“公投”运动，这使得“公投”立法达到了前所未有的“恰当”时机，这可谓自上而下地推动“公投”法制化运动，在朝野各方多次博弈后，“公投”终于完成法制化。

地方性“公投”影响政府的决策行为并在一定程度上影响了台湾经济发展。地方性“公投”不失为地方民众表达民意一个途径，也是地方民众参与地方公共事务一种政治参与行为。然而，不是每一个民众都具备专业素养，如果任何投资建设都要经过大多数民众“公投”，那么决策将被多数民意所绑架影响政府的决策行为，同时也影响经济发展风向。像多年之前的拜耳“公投”，影响了欧洲投资者对台湾的投资；澎湖博弈“公投”，影响了澎湖地区旅游业的发展，同时也给澎湖经济带来一定程度损失。在全球经济危机大环境下，台湾经济一直处于萎靡不振状态，台湾经济若想从颓废中挣脱出来，不但需要拉动内需，也需要吸引外来投资者。若任何有争议的投资都要经过“公投”，将严重影响台湾经济发展，同时也会浪费民众的时间和台湾当局的资源，可谓百害而无一利。

频繁的地方性“公投”加重了民粹化动员。一般公民在概念上可能支持“公投”制度，但是大多数公民对其实际运用却没有太大兴趣。而利益团体却会为了与自己利害攸关的法案，花庞大的人力与财力去推动“公投”，以达到其目的。台湾地方性“公投”经历了频繁的投票，这不乏有特定政党的政治煽动和政治利用，尤其是民进党利用“公投”以抗争执政者国民党的政策制定。频繁的“公民投票”也因此给台湾的政党政治带来了影响，即加重了民粹化动员。

地方性“公投”使得各政党为获取自身政治利益而不惜煽动民众参与“公投”。特定政党为了迎合民众，总是在特定时机与场合煽动“公民投票”。例如，存在争议很大的“核四公投”已经缠绕台湾20多年了，至今还未解决，它不但涉及环境问题，同时也涉及各政党和政治人物的政治理念。2000 年10月，“核四”停建导致朝野对立，形成政治僵局；2002年9月至2004年3月，“核四公投”促进会接连发动苦行、静坐，对民进党当局也形成了很大压力。自从台湾政治解严后，台湾社会一直处于蓝绿恶斗中，而不同的政党针对“核四”存废的看法截然不同，这完全违背正常的政党政治和台湾社会的和谐发展。而民众极易被环境议题所煽动，投入到积极的反对队伍。

地方性“公投”虽然在“公投”立法之后出现次数较少，主要是因为“公投”门槛过高，推动“公投”运动的政治势力民进党已经是执政党或最大的在野党，对于民进党来说，无需通过“公投”运动来扩大民意基础。但是，2016年民进党同时赢得台湾地区领导人和立法机构选举后，给一直追求“台湾独立”的民进党提供了推动“法理台独”的机会，而“公投”一直以来也是民进党推动“法理台独”的工具。前段时间，民进党大力推动修改“公投法”，主要集中在降低“公投”门槛、删除“公审会”、把“领土变更案”纳入“公投”范围，这些修改提案很可能通过。如若“公投法”修改提案通过，很可能会给民进党推动“法理台独”提供方便。但对于执政的民进党来说，很可能会给自身的执政带来困境，“公投”门槛降低，在野的国民党有可能会扮演民进党以前的角色，成为推动地方性“公投”的主要力量，频繁推动“公投”。最终，民进党很可能会作茧自缚。