制度约束产能过剩的价值取向和路径探寻

卞 彬

(中共重庆市委党校经济学教研部,重庆400041)

前不久发布的《2015中国企业经营者问卷跟踪调查报告》显示,近六成企业设备利用率低于75%。一般来说,工业设备利用率达到80%以上,才能算设备正常利用。“十三五”规划建议中明确指出部分行业产能过剩严重是当前我国经济发展中面临的突出问题,中央经济工作会议确定的重点任务均聚焦于调结构,这次会议与以往“经济增长、三农问题、区域经济发展、改善民生、改革开放”的范式化表述截然不同。在去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务中,将积极稳妥化解产能过剩列为2016年经济工作的五大任务之首位。去产能需壮士断腕,也显示了中央力克痼疾的决心。

1 界定地方政府职能,破解“越位”和“缺位”的难题

结构性的产能过剩和经济周期性的产能过剩一般可以通过市场自身的运行和政府采取适当的产业政策得到缓解,我国现阶段的产能过剩,最深层次的难题还是在于体制中存在不合理因素。化解产能过剩是一场难打的硬仗,需要界定地方政府职能,破解“越位”和“缺位”,从根本上消除导致产能过剩的制度诱因。“法定职责必须为,法无授权不可为”是界定地方政府事务的基本准则,也是去产能的基本价值取向。

1.1 “法无授权不可为”

我国市场经济体制不完善,以及财政分权发展的过程中相对应的体制机制改革的滞后,促使了体制性产能过剩问题的出现。我国集中式政治体制和分权式财政体制的融合,使地方面临政治竞争和经济竞争的双重竞争压力[1]。由于不同类型的产业结构和规模对推动地区经济增长作用是不同的,在我国目前的财政分权体制下,以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制,使得地方政府具有强烈的动机干预企业投资。受部门利益、政治博弈和任期周期的影响,刺激了地方政府深度参与经济和投资过程,追求高经济增长已经成为地方官员竞争的主要目标。地方政府出于对地方财政收入的增加、政绩的突显等方面的考量,为获得税收返还并参与增量分成,各地政府都千方百计上马利大税高的产品或投资高税收的投资项目。积极鼓励、支持甚至是逼迫企业对GDP有显著贡献的项目进行投资。从而导致了各地方产业结构趋同,部分行业产能过剩问题的加剧,造成的实际产量和消费量与一定技术水平下全要素投入的最佳产出的严重偏离现象。并且产能过剩从钢铁、有色金属、建材、化工、造船等传统行业向光伏、风电、碳纤维等新兴产业扩展。“法无授权不可为”,一是把地方性权力列在清单上。以法无授权不可为作为保障,约束决策者的恣意,“权力清单”是赋权思维和法治限权的表现。法定权限即法无规定无权力,法治本身就是“控权”机制。习近平强调,凡属重大改革都要于法有据,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,这种提法可谓对改革和法律规则关系的“拨乱反正”。习近平最近讲得最多的是“权力要关进制度的笼子”,所谓“没有规矩则不成方圆”。束缚住改革的随意性把政府和各政府部门手上所运用的权力以统计方式“列单公布”,让社会和公众知晓,以使权力置于阳光下,接受监督。杜绝地方政府滥用权力和“权利创造”(可以称为地方政府“权利创造”现象)行为。如果没有列入“权力清单”上的权力,就不是地方的权力,并且也不能随便给自己增加其他权力。二是在制定市场主体的“负面清单”时,也应该出台政府行为的“负面清单”,杜绝政府的“越位”行为。公权力具有单方性、主动性、强制性的基本特征,不受约束的权力都会膨胀。法律在赋予公权力,与此同时也确立了公权力的界限和责任。突出对直接掌管资金分配和政策制定等单位和岗位的权力限制,规范和压缩各种权力的自由裁量空间。如果缺乏制度的规范和强制约束,那么政府及其官员就可以随心所欲,主观随意性大且不必为此承担任何责任就难以避免。“产能过剩”“重复建设”“过度竞争”等类似问题,会导致企业利润下降、亏损增加、产业组织恶化、加大金融风险、严重浪费资源。

1.2 “法定职责必须为”

地方政府存在越位与缺位并存的现象,固然有着体制上的原因,但与财政支出法治约束乏力也不无关系。随着财政分权的深化,地方政府从单纯的政策执行者变为了有自身利益追求,有自身资源配置能力,成为自身在本地经济发展中起着特殊作用的理性主体。地方政府组织作为一个集团,主要追求的是预算最大化,促使各地从各自的利益出发,这样就有比较强烈的动机推动投资,发展该地区的经济,这不仅加重了产业领域的产能过剩,也导致经济社会发展的不协调[2]。分权下的地方政府因其产权的缺失及“经济人”的特性,为了吸引要素尤其是资本的流入,更倾向于增长效应明显的基本建设投资,而在人力资本投资和公共服务投入上则缺乏动力。重视工业制造业的发展,轻视了社会经济平衡发展。对有关民生的教育、卫生、社会保障等公共支出产生了挤出效应,甚至有些还被推向市场,直接导致公共产品支出和公共服务的空间和比例相对减少。在社会分化加剧、价值冲突增多的社会转型期,人们之间出现不同的利益诉求甚至对立,当下在中国大家感受到“帕累托改进”给其带来的好处在逐渐减少,而对社会不公的抱怨却逐渐增多。“法定职责必须为”,一是改变政府主导的增长方式、增长主义倾向,明确提供公共产品和公共服务才是各级地方政府的最重要职能,是政府的法定责任,公共财政要从一般经营性、竞争性领域退出,逐步降低在生产建设性支出所占比重。改变预算执行的长官意志和随意性,人为增加预算、转移用途的状况。二是改变将GDP和财税收入视为政绩好坏和干部能否提拔重要的最主要指标的做法。在削减GDP考核体系的同时,对基层干部考核也要降低对招商引资业绩的要求,增加转型指标,加大资源消耗、环境保护等指标的考核权重。纠正过多以经济增长速度、财政收入增长速度为主要评定指标的偏向。

2 完善财政分权体制,构建事权和支出责任相适应的制度

政治集权与经济分权紧密结合是中国式财政分权的核心特征,目前中央政府和地方政府的委托代理关系实质上是政治集权与经济分权的非对称关系,出现了财权层层集中,事权层层下放,事权与支出责任划分不清晰、不合理的交织现象。目前各地分配格局是从分灶吃饭延续过来的,不仅中央和省市分灶吃饭,省和市县,甚至市县也是分灶吃饭的。支出责任和财力保障的严重倒挂,引发了基层政府的财政收支困难。地方财政紧缺的现状注定了地方政府会以各种方式敛财,以满足各类正当或不正当的地方开支需求。

2.1 协调好中央集权与地方分权的关系

中央政府利用自身在政治与行政上的权威地位,拥有调整财政关系的主动权,能够比较随意地变更事权与财权的分配格局。在现行财政分权体制下,中央政府有足够的能量来对地方进行奖惩,地方政府官员因而不得不追随中央政府的政策导向,更多的是对上级负责[3],从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下”的标尺竞争(Yardstick Competition),地方政府会努力争取上级的财政拨款或补助。“跑部钱进”“要饭财政”等难以避免,各地方的办事处、驻京办遍地开花难以避免。去产能能否成功,关键是通过制度创新,根除产能扩张的利益诱导机制。体制性的产能过剩需要协调好中央集权与地方分权的关系,更科学地规范地方政府行为来逐步控制和缓解,这是去产能的重要途径。本着权力制衡原则与经济激励相融和的目标要求,遵循国家利益原则、受益原则、行政管理原则,建立与财政业务及管理相适应的授权管理体系,突出权责对等。按照一级政府事权的不同层次对财力与事权匹配进行模式再造,即由传统的财力的路径转向事权的路径,构建财力与事权相匹配的运行机制。而后者应取决于公共物品的外部效应的覆盖范围。外部效应限于地区内的公共物品应主要由地方政府承担,尽可能保证政府活动的受益人和成本负担人范围一致。

2.2 要适度加强中央事权和直接支出比重

中国式财政分权在成功地为地方财政松绑,地方政府虽然逐渐获得了支出的决定权,但这种权力和其承担的支出责任又是不一致的,造成了“事权属地化”。导致支出责任的高度地方化在中国表现得十分突出,大量的支出事务如支农、教育、卫生、社保、城市建设、公共安全等主要经费来源由地方政府负责筹集提供,基层政府是公共经费的支出主体。导致了支出责任在基层、财力分配在上级的不合理局面,基层政府财力困难而事权很重,加剧了地方政府预算外的乱收费现象,千方百计地筹集非税收入,形成所谓的“土地财政”等现象。

3 深化投资体制改革,改革地方政府的政策性补贴

分税制后,为了增加地方财政收入,缓解财政收支压力,争抢税源财源,地方政府对本地企业和项目投资都十分重视,采取不同类型的政策性补贴。不仅扭曲了要素市场价格,压低投资成本,形成企业自有投资过低所导致的严重风险外部化效应,而且扭曲了企业的投资行为,产业恶性竞争,部分行业盲目过度投资、低水平扩张,从而导致了部分行业产能过剩问题愈发严重。投资体制扭曲背景下,地区对于投资的补贴性竞争是导致产能过剩最为重要的原因。

3.1 改善地方政府的激励机制

在财政分权体制下,无论是出于对增加地方GDP、财政收入还是官员晋升机会的考虑,地方政府具有强烈的动机干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资。主要是通过给予企业土地优惠政策、信贷支持以及环保审批等方面,直接干预投资项目的运行。一是地方政府在招商引资过程中竞相提供各种优惠条件,为了吸引和推动对GDP有显著贡献的项目投资的招商引资,在土地的模糊产权、环境保护体制的缺陷和金融机构的软约束的背景下,使得低价出让工业土地、牺牲环境和帮助企业获取金融资源成为地方政府竞争资本流入的重要手段。二是地方政府对自己辖区内的企业会尽量给予一些非市场手段的照顾和扶持。例如:运用非市场化手段刻意降低部分产业的进入门槛;通过行政干预进行地区市场保护;低电价供应以降低企业成本,等等。在政府的激励机制下,企业获得了极大激励,从而不断扩建、增建项目,使得部分行业特别是对地方GDP和财政收入有显著贡献的行业产能过剩问题尤为严重,造成的实际产量和消费量与一定技术水平下全要素投入的最佳产出的严重偏离[4]。更糟糕的是在部分过剩行业,一些企业为了摊薄单位产品成本、维持生产经营,甚至继续扩大生产,进一步加剧了产能过剩局面。政策性补贴的变化和外生的随机冲击对产能过剩和宏观波动影响不相上下。深化投资体制改革,切实实行政企分开制度,充分发挥市场配置资源的决定性作用是削弱体制性因素对产能过剩影响的重要环节。缓解产能过剩顽疾的根本途径,还是应该着力改善地方政府的激励机制,按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法,减少其进行政策性补贴的冲动。政府干预是必要的,但干预的方向应调整,政府需要营造市场化的经营机制和投资环境,起到“孵化”而不是“规划”作用。产业政策也是不可或缺的,但政策手段和导向要转变,变“提供政策优惠”为“提高企业能力”。不然政府直接的干预行为,使得企业不能完全从市场需求的角度来审视自身的投资行为,严重影响企业对自身投资行为的判断,而且违背了市场经济运行的客观规律,妨碍了相关企业甚至是整体行业的正常发展。

3.2 消除地方政府间财政恶性竞争

虽然地方政府缺乏独立的税权,但是在中国式财政分权体制下,各地方政府能够展开事实上的政府间财政恶性竞争行为。地方政府往往通过对上争取税收优惠政策、对内展开税收竞争。政府间财政恶性竞争的具体表现,包括税收的违法减免、财政返还、人情引税、买卖税款、税收强征、税收打折、滥用征税裁量权、支出结构扭曲和随意减免规费等。政府间财政恶性竞争的社会危害,包括对税法刚性的损害、税源流失、支出结构失衡和扰乱财政分配秩序等方面。一是当前各级政府纷纷建立了融资平台向银行大量借款搞建设,使地方政府的债务规模迅速扩大。要抓紧时间对地方融资平台拆开包进行清理,对地方政府的债务进行甄别,如果能够转为PPP项目的,就不算在里面了;如果不能转为PPP项目的政府债务,就纳入置换。二是程序是以多数人和多元利益并存为基础的社会调整机制,政府必须在程序上符合规范,在实体上符合权限,不能肆意发挥。习近平强调:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中特别要求重大决策必须“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为法定程序。防止在法律明令禁止的情况下,通过变通绕道的办法,以“内部规定”“红头文件”等途径确立“授权”的合法性。在法律体系已基本建立的今天,“先行思维”仍然在各地的改革施政者脑中形成惯性,为了培养地方税源财源,通过制定税收优惠政策,甚至是一事一议,签订书面合作协议,如“先征后退”“即征即退”和“先征后返”等形式来实现,只要是主政者认为出效果的政策和措施,只要能够达到其目标,不顾是否违法。三是要调整地方政府之间的竞争性投资体制,优化地方政府的竞争性行为。特别是要防止地方政府以行政性方式推动产能的增长,如通过低价供给土地,低价用电,税收优惠,财政奖励等方式推动投资。奠定市场机制在化解产能过剩中的决定性地位,让各类企业在同一竞争规则下平等竞争,避免企业因“所有制”身份不同享受巨大政策差异。要明确产业政策不是对某一产业的特殊优惠政策,在执行过程中不宜直接出台对企业行为进行干涉的政策和条例。而尽量不用政府之手或计划之手直接指挥要素的流动方向,把投资决策权归还企业和市场,逐步消除负外部性对投资行为的影响,减少对要素市场的价格干预。只要市场不被扭曲,市场规律就会逐渐产生优胜劣汰效应,使企业能够成为自主决策、自主投资、自我约束、自担风险的真正的市场主体,实施跨行业、跨地区、跨所有制减量化兼并重组,退出部分产能。

4 改革税收体制,探索间接税的征收环节

我国财税体制改革已经明确“逐步提高直接税比重”的方向,这有利于从财税制度上遏制产能盲目扩张。但是也要看到,提高直接税比重是一个逐步的过程。因此面对目前突出的投资冲动和产能过剩问题,通过“逐步提高直接税比重”来解决是远水难解近渴的问题。

4.1 间接税采取在销售环节上征收

去产能能否成功,关键是通过制度创新,根除产能扩张的利益诱导机制。产能过剩问题不是短期形成的,化解过剩也不是一年两年能够完成的,必须做好制度配套准备,着眼长远,在改革税收体制上做文章,才能打赢这场攻坚战。我国的增值税、营业税、消费税等主要在生产环节征税,借鉴一些国家的间接税(流转税)主要在终端的销售环节征收的经验,建议在间接税(流转税)的征收环节方面作一些调整,对间接税采取在销售环节上进行征收。我国产能过剩已呈现出行业面广、过剩程度高、持续时间长等特点,这是由于我国税制是以增值税、营业税等间接税为主体,而且税款的征收环节主要放在生产制造环节。也就是说制造行业的产品只要生产出来,不管企业是否盈利赚钱,就已经先缴付了税收,而且这是政府财政收入的重要来源。因此,对各级政府而言,投资越多、生产规模越大,财政收入也就越多,能够干的事就越多,政绩也就越突出。在这种利益机制诱导下,任何一个地方都会把做大GDP、增加财政收入作为头等任务,在这样的指挥棒指挥下,各个地区当然倾向于扶持高投入、高产出的行业,各地竞相优惠争抢项目,甚至在产能已经过剩的情况下还不断增加投入。

4.2 降低财政分权制度对产能过剩的影响程度

间接税(流转税)本身有诸多直接税(所得税)所不具备的优点,如税收征管便利和方便等。并且间接税(流转税)能够在销售环节征收,意味着只要有人居住、只要在当地消费,就能产生相应的税源。当地消费就会带来当地政府相应财政收入,而不需要依赖在当地的生产状况和能力。设计这种财税制度,地方政府为了避免本区域内有税收创造能力的居民流失,会竭力地提高财政的运行效率、提高公共产品供给的满意程度,有利于引导地方政府把更多精力放到改善居住环境和教育资源,并以此吸引更多人前来旅游、居住、就业和消费。可以遏制地方政府过分热衷于招商引资,淡化经济增长,重视结构改革,克服重生产而忽视消费,重产业而忽视宜居,重经济增长而忽视环境的现象。更加重视社会保障、社会稳定、消费结构、居民收入和居民健康状况,抑制低效率、高污染、高能耗项目的投资,降低财政分权制度对产能过剩的影响程度,防止部分行业产能过剩问题的加剧。在体制机制上做文章,根除产能过剩的利益诱导机制。

5 构建产能过剩的退出机制

只要制度设计合理和机制有效,去产能的进程一定可以加速。但是现行财税体制下,缺乏过剩产能的退出机制安排。现行财税体制下,鼓励投资、鼓励生产的政策措施很多,而对过剩产能、落后产能的退出则缺乏制度和政策的合理安排,基本上是“有进无退”。

5.1 淘汰落后产能、消灭“僵尸企业”

化解过剩产能必须从解决‘僵尸企业'入手。如果产能过剩的情况延续下去,等经济稳定受到影响,“感冒变成肺炎”,就麻烦大了,所以要尽快采取行动。但是,当前经济正在底部徘徊,在经济下行筑底周期内,保增长可能降低地方政府化解过剩产能的努力和决心。所以,地方政府宁可企业亏本赔钱,也要让其维持生产,决不轻言退出[5]。在本地企业经营不善面临淘汰时,地方政府又往往会人为地阻止地方企业破产淘汰,阻碍落后产能的退出和跨区域兼并重组的进行。地方政府通过税收补贴、强制贷款、强行扩张需求等方式,“力挺”老化供给。当前,一些地方政府为了防止本地区经济下滑,组建所谓的“救市基金”,譬如助保金、风险补偿金、助保贷,通过地方政府的力量来给企业增加信用,降低银行信贷的风险,使得一些应该淘汰的企业变成了“僵尸企业”。解决这些问题,需要妥善处理好以下三个问题。一是清除部分地方政府为了社会稳定而阻挠企业破产重组等行为。现行财税体制下,各地是谁有生产规模谁有税收的收入,去产能可能还会给当地经济增长和地方财政收入带来下行压力。二是产能过剩企业多有大量负债,有些企业债权债务关系非常复杂。企业既有对银行的负债,也有上下游企业之间的应付账款,以及企业之间的担保等。这些错综复杂的“三角债”给企业兼并重组和破产清算都带来很大难度,处理不好还会造成连锁反应。三是去产能可能会对本就繁重的稳增长任务带来进一步压力。谁要退出,则需承担一系列企业转产、大量企业职工转岗安置等复杂问题,当地政府处理不好容易造成企业内部和社会的不稳定。按照市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持、依法处置的办法,清除部分地方政府为了社会稳定而阻挠企业破产重组等行为,加快破产清算案件审理,有序退出过剩产能[6]。只有让失败者退出,才能改变“僵尸企业”横行的格局。因为如果“力挺”僵尸企业,将影响生产要素向新供给转移。因为虽然可以在短期内拖延老化供给产能过剩问题的暴露,吸收部分过剩产品,延缓僵尸企业的淘汰进程,但从长期来看是阻碍了生产要素按照要素贡献和边际报酬进行分配。

5.2 防止“劣胜优汰”的逆向选择

一是低端附加值以及能源消耗量大的企业必须退出市场,通过关停并转,用产权转让和关闭等方式加快清理退出,这是不能有任何犹豫的。前不久发布的《2015中国企业经营者问卷跟踪调查报告》显示,近六成企业设备利用率低于75%。一般来说,工业设备利用率达到80%以上,才能算设备正常利用。淘汰落后产能是经济提质增效的一个关键点,抓住了矛盾的关键点。在供给老化阶段,供给无法创造等量的需求,任何一个单位的新资源投入,只能创造出1/N倍的需求,降低资源的配置效率,削弱经济的自我循环能力,最终会导致整个社会资源分配的扭曲和浪费。因此,要更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法来化解产能过剩。通过财政税收政策,对推进企业兼并重组给予一定的支持。中央设立专项资金,对地方和企业化解产能过剩进行奖励性补助,这个奖补的资金主要用于人员的安置。现在中央财政安排1 000亿元专项奖补资金,重点用于支持去产能过程中人员分流安置。坚决管住产能过剩行业新上项目,防止出现“借尸还魂”现象,严禁建设产能严重过剩行业新增产能项目,实行严格的环保、能耗、安全、技术标准,防止形成新的产能过剩。

二是因地制宜、分类有序的处理。经济下行期市场会将一些企业排挤出市场,这种排挤是否真正淘汰了低效率企业具有不确性。同样的产能,质量不同、档次不同,对经济增长的影响以及对环境的污染程度相差迥异。化解产能过剩还是一项技术活,宏观调控之手如果干预不当,也会“错杀”好企业。比如,有些行业属于结构性过剩,即“低端过剩、高端不足”,这类过剩行业中也有产品市场需求旺盛的好企业,如果一刀切式地用“限贷”“断粮”的办法推动化解产能过剩,反而会影响产业转型升级[7]。因此,要对行业产能进行结构细分,确定生产能力超额供给的领域和范围。按照“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的途径,尽可能多兼并重组、少破产清算。“促进新供给形成新动力”和“去产能”好比是同方向并排而行的两条河流,要用“腾笼换鸟”的思路,通过兼并重组进行重新整合,提质增效,通过新技术、新产品、新业态、新商业模式等新财富形态,实现新的商业价值、新的需求、新的市场,进而形成新供给和新动力。

三是去产能要建立健全过错责任追究制度。党的十八届三中全会更是明确提出,要“建立科学的法治建设指标体系和考核办法”。建立过程可倒查、效益可查询、责任可追究的追溯机制,任何失职或渎职的违法行为都应当承担相应的法律责任。对于违规行为应明确和严格惩罚措施,建立过错责任追究制度,明确过错责任追究范围、追究程序、追究方式等。把对单位的处罚和对个人的处罚结合起来,从根本上触动违法违纪责任人的切身利益。

参考文献:

[1]王立国,张日旭.财政分权背景下的产能过剩问题研究——基于钢铁行业的实证分析[J].财经问题研究,2010(12):30-35.

[2]韩国高,等.中国制造业产能过剩的测度、波动及成因研究[J],经济研究,2011(12):19-32.

[3]林毅夫,等.“潮涌现象”与产能过剩的形成机制[J].经济研究,2010(10):6-21.

[4]耿强,江飞涛,傅坦.政策性补贴、产能过剩与中国的经济波动——引入产能利用率RBC模型的实证检验[J].中国工业经济,2011(05):29-38.

[5]付保宗,郭海涛.美日的产能过剩及其应对措施[J].宏观经济管理,2011(03):72-74.

[6]江飞涛,等.地区竞争、体制扭曲与产能过剩的形成机理[J].中国工业经济,2012(06):46-58.

[7]国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见[EB/OL].(2013-10-15).http:∥politics.people.com.cn/n/2013/1015/c1001-23210728.html.