社会组织党的建设：理论、路径与政策选择

杨 丽,游 斐

(1.北京师范大学 中国社会管理研究院,北京100875；2.清华大学 国际NGO与基金会研究中心,北京100872)

2015年9月28日,中共中央办公厅印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》,从总体要求、功能定位、体制机制、作用发挥等方面,为社会组织党的建设工作指明了方向,也开启了社会组织党的建设工作的广阔空间。新形势下,中国共产党人如何夯实社会组织党的建设的理论基础、探索社会组织党的建设的现实路径、构建社会组织党的建设的政策框架,事关党的事业发展、国家治理以及人民福祉,具有重要的理论意义和现实意义。

1 社会组织党的建设的概念框架

1.1 “社会组织”的内涵、外延

在中国,社会组织有广义与狭义之分：狭义上,主要涵盖慈善组织、社会团体、基金会、民办非企业单位(社会服务机构)、城乡社区社会组织和社会中介组织等；广义上,则涉及与政府、市场相对的社会部分,通常也称“第三部门”。实践中,社会组织除了与政府、市场的相对部分,也延伸至与第一、第二部门相交叉的部分。“社会组织党的建设”语境下的“社会组织”,除了涵盖狭义的细分对象外,也涵盖广义的内容。

1.2 “社会组织党的建设”的内涵、外延

“社会组织党的建设”,即社会组织党建,是指在社会组织中开展党的建设工作,涉及体系建设、能力提升、作用发挥等方面,包括思想、组织、作风、制度、廉政、能力建设等内容。党的十四届四中全会作出“党的建设新的伟大工程”的战略部署,第一次提出“各种新建立的经济组织和社会组织日益增多,需要从实际出发建立党的组织”；1996年印发的《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》,要求在社会团体和民办非企业单位中建立党组织；党的十五大强调“培育和发展社会中介组织”的重要性；1998年发布的《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》,对在社会团体中建立党组织问题作出规定；2000年印发的《关于加强社会团体党的建设工作的意见》,对社会团体党组织职责任务、党员教育管理等进行部署；2002年,江泽民“5·31”讲话,是关于新社会阶层入党的标志性事件,是对改革开放以来新社会阶层的政治肯定与政治定位,是全面推进社会组织党的建设的分水岭,成为中国共产党现代化建设的重要组成部分与时代性标志之一；2015年印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》,除了将党的建设从社会团体拓展到基金会和民办非企业单位之外,还明确将城乡社区社会组织和社会中介组织纳入社会组织党的建设之中,不但丰富了社会组织的内涵、外延,也进一步拓展了社会组织党的建设的内涵、外延。

在中国共产党执政进程中,形成了执政党、政府、市场、社会四维科学治理的基础架构。早在1877年,摩尔根在《古代社会》中提出,人类治理自身的形式有两种：一种是社会组织,以氏族、胞族、部族为基础；一种是政治组织,以地域和财产为基础。2002年,王沪宁进一步提出,在第二种形式中应将公共权威加入其中[1]6-7。这两位学者都从历史的纵向角度揭示了人类治理自身形式变迁的内涵与进程。相应地,如果进行历史的横向考查,可以发现,在其后的社会演进中,社会组织、政治组织、公共权威往往是共存与交互的。特别是在现代政党政治下,伴随着市场经济的深入发展,市场也上升为一种对社会生产起引擎和要素配置作用的治理手段,于是形成了执政党、政府组织、市场组织、社会组织合力的治理态势和治理结构。

社会组织党的建设理论源流涉及基层党的建设、社会领域党的建设、“两新”组织党的建设等。就内在逻辑而言,中国语境下,社会组织党的建设,应该纳入中国共产党执政行为的分析框架。加强社会组织党的建设,既是吸纳新生社会力量、新社会阶层的必然选择,也是回应社会需求、社会压力的客观需要。从本质上,社会组织党的建设,既是执政党、政府、市场、社会四维模型逻辑框架下共同体建设的必然选择,也是构建全民共建共享社会治理格局的现实路径。

2 社会组织党的建设的做法

2.1 现状概述

2.1.1 社会组织发展概况

改革开放特别是进入21世纪以来,中国社会组织发展迅速,社会组织在政治、经济、社会、科技、文化、教育等领域日益发挥着重要的作用,已经成为中国经济社会发展中一支不可忽视的力量。根据中国民政部2016年7月11日发布的《2015年社会服务发展统计公报》显示,截至2015年底,中国社会组织达66.2万个,其中社会团体32.9万个,民办非企业单位32.9万个,基金会4 784个。共吸纳社会各类人员就业734.8万人,全年累计收入2 929.0亿元,支出2 383.8亿元,形成固定资产2 311.1亿元。接收各类社会捐赠610.3亿元[2]。

2.1.2 社会组织中党组织发展概况

经过20多年的实践探索,党的基层组织建设特别是社会组织党组织发展取得了丰硕成果。中组部党内统计数据显示,截至2012年底,中国共产党共成立420万个基层党组织,其中,约3.95万个民办非企业单位和4.03万个社会团体建立了党组织；截至2013年底,中国共产党建立基层组织430.4万个,其中全国27.5万个社会组织中11.5万个已建立党组织[3]；截至2014年底,党的基层组织达436万个,其中全国43.9万个社会组织中18.4万个已建立党组织。从中不难看出,中组部纵向数据显示,伴随着基层党组织覆盖率持续提高,社会组织党组织覆盖面保持了同比发展态势。这说明,社会组织党的建设,不仅进入了一个发展拐点,而且任重道远。加强社会组织党的建设,除了需要继续纳入“党的建设新的伟大工程”统筹推进外,还需要以改革创新精神探求突破性进展。

2.1.3 加强社会组织党的建设的意义

加强社会组织党的建设,是党的建设新的伟大工程的一个基础环节,是加强党的阶级基础、扩大党的群众基础、夯实党的执政基础的一项重要任务。一是加快中国共产党自身现代化建设的内在要求。随着改革开放的深入,社会组织已成为社会主义现代化建设的重要力量,及时吸纳新社会阶层、社会组织先进分子入党,是中国共产党加快自身现代化的内在要求。二是发挥社会组织功能与作用的现实选择。加强社会组织党的建设,对于发挥党组织政治引领、政治核心作用,更好地凝聚广大社会组织的智慧和力量,对于凝聚民心、促进民生、反映民意、推进民主,对于深化社会改革、推进社会治理、加强社会建设,意义重大。三是改变社会组织党的建设薄弱状况的迫切需要。近年来社会组织党的建设取得了一定进展,但是相对于社会组织自身快速发展而言,也明显滞后。

2.2 主要做法

各地社会组织党的建设工作大体形成了三类模式：“依托民政、集中管理、多方推进”式；“单设机构、以条为主、‘枢纽’管理”式；“组织部门牵头、业务主管单位负责、民政部门协助”式。具体而言,主要涉及以下几种地方探索模式：

2.2.1 上海社会组织党建模式

2003年8月,中共上海市社会工作委员会成立,负责新社会组织、新经济组织党的工作。经过10多年的探索,近年来上海市结合社会组织快速增长情况,着眼于建立纵横结合、上下贯通的社会组织党建工作体制。建立逐级分类领导体系,在市级层面及各区县建立社会组织党建工作机构,负责社会组织党建工作指导,区别不同行业、不同领域理顺党组织隶属关系,形成“三级联动、条块结合”的管理格局。对符合条件的社团、基金会、中介等,独立组建党组织；对规模小、流动快、人数少的社会组织,依托楼宇、园区、流通市场等区域性党组织,抓大促小联合组建党组织；对面广量大、行业特征明显的社会组织,按照“以民管民”的思路,建立联合会党委及所辖社会组织党组织；对未注册登记、仅在街镇备案的群众团体和社区组织,依托街镇党组织,建立片区党组织,选派党群工作者,开展党的工作。建立联席会议制度,成立市委组织部牵头,各个市委工作党委、市社团局等参与的社会组织党的建设工作联席会,定期研究、推进社会组织党的建设工作。建立社会组织党的建设工作制度,将党组织关系、党建联络员、党的工作等纳入社会组织注册审核、年度检查之中。建立社会组织党的建设工作责任制,纳入基层党建责任检查和区县、街镇书记述职评议内容,确保行业协会商会行政脱钩中党建责任脱钩不脱管[4]。

2.2.2 北京社会组织党建模式

2007年12月2日,中共北京市社会工作委员会成立,将社会组织党的建设纳入工作范畴。2008年9月17日,北京市委出台了《关于进一步加强和改进社会领域党建工作的意见》,提出建立以分类管理为主的社会组织党的建设工作管理体制。从2008年开始,北京市在同类别、同性质、同领域的社会组织中认定或组建“枢纽型”社会组织,通过带有联盟性质的大型联合组织搭建平台,对相关社会组织进行联系、服务、整合和引领。从2010年开始,北京市在深入推动“枢纽型”社会组织体系建设的同时,同步依托“枢纽型”社会组织体系,建立社会组织党建“3+1”工作模式,即在各“枢纽型”社会组织中,成立3个组织形式(社会组织党的建设工作委员会、党的建设工作部门、社会组织党组织),建立1个工作机制(党的建设工作例会制度)；在体制上,北京市基本形成了党委统一领导、组织部门牵头抓总、社会工委具体指导、相关部门齐抓共管的社会组织党的建设工作格局。从2016年开始,北京市将社会组织党建“3+1”模式纳入“点、线、面系统推进工程”,坚持分类管理、“线”上推进社会组织党组织和党的工作有效覆盖,全面加强社会领域党的建设工作。

2.2.3 宁夏社会组织党建模式

2008年,宁夏回族自治区党委办公厅发布了《关于加强社会组织党建工作的意见》,为加强社会组织党的建设工作创造政策环境。2010年,宁夏依托民政部门成立专门的社会组织党工委,实现自治区、市、县三级社会组织工委全覆盖[5]。通过统合党工委与民政体系,发挥民政的资源、信息、队伍优势,也为社会组织“双重”管理体制改革预留制度接口。同时,按照类别确定党组织隶属关系,对于规模大、社会影响广的社会团体、医院、学校等采取归口管理模式,接受业务主管部门指导；对于注册会计师、律师、资产评估师等专业协会,建立行业党委,采取专职管理模式,接受业务主管单位领导；对于城乡社区社会组织采取属地管理模式,实行区域兜底。建立社会组织党的建设工作联席会议制度,由党委、政府分管领导负责召集,组织、宣传、民政、经委、司法、工商等部门参加,形成党委领导、组织部门抓总、社会组织党工委牵头、业务主管单位(社会组织党委)具体负责的社会组织党的建设工作体制[6]。

2.2.4 广东社会组织党建模式

2009年3月,广东省成立省级社会组织党工委,负责领导全省行业协会及无业务主管单位社会组织党的建设工作,指导、统筹、协调归属各级民政部门管理的社会组织和归属省直单位业务对口管理的社会组织党的建设工作。伴随着机构改革进程,截至2015年12月,广东全省有21个地级市和绝大多数县(市、区)成立社会组织党工委,大多数地方挂靠民政部门成立社会组织党委,形成党委领导、组织部门抓总、民政部门牵头、业务主管单位各司其职的社会组织党的建设工作格局,而且省级社会组织也建立了社会组织党委-行业协会党委(总支)-分支机构党支部三级管理体制。其中,深圳市在2007年和2013年两次出台加强社会组织党建工作的意见,探索建立“党委领导、部门联动、分类归口、区域托底”的党的建设工作体制。即：市“两新”党工委挂靠市委组织部,市社会组织管理局设立社会组织党委,实行统筹领导；各区、街道设立相应工作机构,配备专兼职工作人员；市“两新”党工委每年召开工作会议研究、谋划、部署重点工作,每季度召开全体委员会议研究、解决重要事项；与业务主管单位脱钩社会组织、直接登记社会组织,党的建设工作归属社会组织党委负责；民办医院、民办学校等行业组织党的建设,分别由卫生、教育等工委负责；各类“草根”社会组织列入城市基层区域化党的建设工作格局,由所在街道、社区或园区党组织管理。

2.3 问题探析

虽然各地社会组织党建都取得了很大成绩,但还存在一些问题：一是一定程度上存在体制不清和监管不力问题,这是制约社会组织党的建设的首要问题。二是存在组织和工作覆盖问题。组织体系不健全、工作覆盖不到位,这是制约社会组织党的建设的核心问题。三是存在人、场地、资金等问题。人才缺乏、场地不够、资金不足,这是制约社会组织党的建设的突出问题。在人才上,社会组织大多规模小,达不到建立党组织的党员数要求,缺乏专职党务人员,缺乏党建工作认识及党的工作意愿,人员流动性大、构成复杂,党组织、党员不稳定,多数党员或返聘或兼职或实际处于“口袋党员”状态,党员在理事会、管理层占比低,建言献策少；在资金上,社会组织党的工作缺乏足够的党建经费,很大程度上单纯依赖中央或地方财政,缺乏基层资源整合力,党组织经费来源单一、有限,筹资力度不够；在场地上,社会组织党的建设场地难以保障,社会组织大多以非营利或公益性为主,主要以安排或租用办公场所作为活动场地,党组织活动难以组织化、制度化和规范化。

3 社会组织党的建设的政策选择

3.1 加强顶层设计,加快建立社会组织党的建设制度政策体系

3.1.1 加快与党和国家战略对接。社会组织党的建设是“党的建设新的伟大工程”的一个基础环节,社会组织及其新形态社会企业是基层社会、人民群众创新创业的新兴领域。加强社会组织党的建设,亟待与“党的建设新的伟大工程”对接,与国家“双创”战略对接,迫切需要把社会组织、社会企业培育和发展、党的建设置于党和国家发展战略的核心位置,置于党和国家改革的最前沿,加快打造党的建设的基础工程,打造基层社会、人民群众的创新、创业工程。

3.1.2 加快健全党内法规。结合党情、民情,顺应党意、民意[7],深入基层、民众,加快研究、起草、出台《中国共产党社会组织工作条例》,从全党层面、政治高度加快推动社会组织、社会企业的培育和发展、党的建设工作,为群众、社会组织通过党组织维护权益、表达诉求、参与公共事务、从事社会服务提供更加有利的政策条件。

3.1.3 加快立法进程。加强法治国家、法治政府、法治社会一体化建设,加快研究、出台《中国社会组织法》《中国社会企业促进法》,为培育、发展社会组织、社会企业创造良好的法治环境和制度框架。

3.1.4 加快政策研究。整合党的建设、社会组织、社会企业领域知名学术机构、学者以及实务探索者,组建既懂社会组织、社会企业,又懂党的建设的专家团队,加快社会组织、社会企业战略、政策、国内外实践经验研究,加强与国际研究机构建立学术联系,借鉴国外政党吸纳新社会阶层、推动社会创新的成功做法,加强党际、国际对话、交流、合作与互鉴。

抓斗清底法能有效清除清除槽底残渣，但仅限于泥浆密度和含砂量不大的情况。如果孔底部沉渣厚且含砂率较大，可以采用气举反循环辅以泥浆净化系统滤砂，具体操作过程如下：①下放钢筋笼后，测量孔内泥浆比重和孔底沉渣厚度，符合要求则可以直接进行砼灌注，若泥浆密度超标或沉渣量过大，则需采用气举反循环法清孔；②安装钢管，同时将高压气管绑在钢管内部，高压气管插入至钢管底部以上2～4 m；③将高压气管与空压机连接；④开启空压机进行气举反循环清渣。

3.2 深化政社合作,加快构建现代社会组织党的建设体制机制

3.2.1 完善领导体制。坚持因地制宜、以人为本、与时俱进的原则,建立健全党委领导、分级负责、条块结合、区域兜底的社会组织党的建设工作体制。除了中央层面由中组部成立专门社会组织党的建设工作委员会外,县级以上地方党委组织部门也应建立社会组织党的建设工作机构。上级社会组织党的建设工作机构对下级社会组织党的建设工作机构进行指导,党委组织部门对同级社会组织党的建设工作机构进行指导。

3.2.2 健全工作机制。围绕社会组织党组织保证政治方向、推动事业发展、团结凝聚群众、服务人才成长、建设先进文化、加强自身建设基本职责,本着应建尽建的原则,依托单位、行业、区域平台,通过选派党建联络员、开展群团、志愿工作途径,创新党的组织设置方式和党的工作载体,加快实现社会组织党组织和党的工作全覆盖；建立各级党委组织部门和社会组织党建工作机构统筹协调机制,建立县级以上党委组织部门和社会组织党的建设工作机构对人员多、规模大、影响力强的社会组织党组织直接联系机制,定期召开相关部门参与的社会组织党的建设工作会议,及时破解重要问题、部署重点任务、沟通动态信息,及时挖掘、运用基层成功经验。充分发挥社会组织党组织政治核心作用,统筹推进基层治理现代化,加快构建社会组织共同体、生态链和精神家园。

3.2.3 创新考评机制。坚持将社会组织党的建设工作列入各级党的建设工作总体布局之中,落实社会组织党的建设工作责任,纳入抓基层党的建设工作述职评议考核和有关部门领导干部、领导班子考核的重要内容,实现与行政机关脱钩的社会组织党的建设脱钩不脱管。建立社会组织党的建设工作同步考评机制,把党的建设工作全流程嵌入社会组织登记、年检、评估各个环节,即：社会组织在登记时,同步采集人员(党员)信息,具备组建条件的,督促同步建立党组织、发挥党组织作用；年检时,同步检查党的建设工作,及时发现问题、会同有关部门解决；评估时,同步将党的建设工作列入考评指标并细化指标体系,增加党建工作所占比值。坚持分类指导,把党的工作融入社会组织发展过程,根据不同类型、不同规模社会组织情况开展工作,更好地引导、组织、团结社会组织及其从业人员。

3.2.4 严格惩戒机制。坚持从实从严,严格落实党的建设工作制度,积极探索符合社会组织特点、规律的党的建设工作方式,坚决防止形式化、行政化、庸俗化倾向。探索建立社会组织党建工作惩戒机制,同步加强社会组织事中事后监管,同步加大对“山寨”社团与不法协会的曝光、打击力度,在对违法违规社会组织给予法律、行政处罚的同时,及时将违法违规情况通报其上级党组织,由上级党组织对社会组织党组织及负责人给予相应的纪律处分,多方携手、多措并举共同治理、净化社会组织生态环境。

3.2.5 提升政治认同。拓展社会组织参政议政渠道,增加社会组织“两代表一委员”、劳动模范、先进党组织、优秀党员比例,切实提升社会组织等新社会阶层的政治地位、政治认同和响应性,不断提升党对社会组织的影响力、凝聚力；推动社会组织党组织、党员进管理层、入理事会行动计划,开展社会组织负责人“党建之友”评选活动,依托党群服务中心等资源建立党代表工作室,构建以联系基层、服务群众为核心的党代表履职机制,加快推动社会组织党的建设工作成为社会组织提升主体地位、践行政治权利、推进基层民主的有效载体和途径。

3.3 激发社会活力,加快形成社会组织党的建设支持保障体系

3.3.1 加强队伍建设。通过党员社会组织负责人担任、从管理层选拔或提请上级党组织选派等方式,选好配强社会组织党组织书记；坚持专兼职结合,多渠道、多样化选用,适应需要配备专职副书记、选派党建指导员、设立党建工作站,加快建设一支结构合理、素质优良、数量充足的党务工作者队伍；坚持关心激励和严格管理相结合,推动社会组织党务工作者待遇有保障、干事有平台、发展有空间,充分发挥社会组织党员先锋模范作用；把社会组织党务工作者纳入基层党务干部培训范围,不断提升社会组织党组织凝聚力、创新力和党务干部专业化、职业化。

3.3.2 推动平台搭建。统筹规划、设立社会组织集中区域党群服务中心,推动在具备条件的社会组织中建立党组织活动场所；支持企事业单位、机关和街道、社区、乡镇、村庄党组织场所向社会组织党组织开放、实现资源共享；以加快服务型党组织建设为抓手,推动建立社会组织培育和发展园区、资源、交流平台,总结国内外培育、发展社会组织及社会企业成功经验。

3.3.4 应用“互联网+”技术。借助互联网、云计算、大数据等技术,实施“互联网+社会组织党建”计划,开展党建工作推动“互联网+公益”“+众筹”“+志愿服务”等行动；建立社会组织党的建设数据库,通过登记、年检、评估等方式,同步统计和更新社会组织党组织和党员信息,实行动态更新,实时掌握底数、发展走势；建立社会组织党情舆情动态分析制度,开展社会组织党员找党员、党员找组织、组织找党员活动,发掘社会组织党的工作特点及规律；建立党内情况通报、重大决策征求意见制度,实行党务公开,提升党的组织和党的工作透明度,切实保障广大党员参与权、知情权、监督权,形成生动活泼的党内政治生活局面；建立社会组织党建信息互通共享机制,实现信息资源在登记管理机关、业务主管单位、组织部门、社会组织之间及时发布和对接。

参考文献：

[1]王沪宁.比较政治分析[M].上海：上海人民出版社,1987.

[2]民政部：2015年社会服务发展统计公报[EB/OL].(2016-07-11).http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml.

[3]2013年中国共产党党内统计公报[EB/OL].(2014-06-30)http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-06/30/c_1111378609.htm.

[4]沪组.上海抓牢抓实社会组织党建[N].中国组织人事报,2015-11-23.

[5]尤晓刚.宁夏社会组织党建工作影响力的现状、问题及对策[J].中国社会组织,2013(6)：26-28.

[6]李俊章.宁夏：加强党建工作,促进社会组织健康发展[N].中国社会报,2015-11-06.

[7]姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2012(3)：109-120.