城市社区无缝隙治理:特征、条件与实践路径<br/>——以上海市徐汇区长桥街道为例

城市社区无缝隙治理:特征、条件与实践路径
——以上海市徐汇区长桥街道为例

2016-02-12于洪生

探索 2016年1期

李德,于洪生

(中国浦东干部学院政治与公共管理教研分部,上海201204)

1 当前城市社区治理面临的问题及挑战

改革开放以来,随着单位制的逐步解体和弱化,居民对社区的依赖性越来越强,社区的重要性日益凸显。据统计,现在每个社区都承担着50多项工作任务,内容涉及民政、公安、司法、社保、教育、文化、卫生、计生等,社区的“兜底”功能日益显现[1]。社区处于联系服务居民的“最后一公里”,是政府的“神经末梢”,工作做不好势必影响社会的和谐稳定与居民的幸福安康。当前,我国在推进城市社区治理的探索过程中,虽然全国各地出现了许多创新做法,但依然存在不少新情况、新问题,在一定程度上影响和制约着城市社区治理的效果。

1.1 碎片化的治理方式需要基层政府重新思考社区整合问题

传统社区治理的碎片化主要表现在三个方面:一是由住宅商品化所导致的居民居住空间结构、人际关系结构的碎片化;二是由户籍、身份、地域、阶层、体制的差异所导致的社会群体利益的碎片化;三是由多级政府管理、过度的网络式分割管理所导致的权力结构的碎片化。社区治理的碎片化带来城市社会深层结构的碎片化,造成社区之间以及社区与外部之间的社会关系严重失衡,容易使社区居民的心理失衡,从而使社区失去生活共同体的实际意义。

在我国现行行政体制下,基层政府是社区服务和社区治理的重要主体。但在现实工作中,许多职能部门出于理性的思考,很容易采取“趋利选择性”策略,导致在政策、信息、执法等方面形成“各自为政”的“碎片化”局面,社区在空间结构、利益关系和治理架构等方面呈现出一种碎片化的状态,难以形成共识,缺乏整合不同利益群体诉求的体制机制,这就使和谐社区建设面临严峻挑战。

1.2 新形势下社区党建引领社区治理面临严峻挑战

近年来,全国各地在区域化党建、党建联建、“两新组织”党建等方面涌现出许多特色和亮点,但很多党建创新活动大都缺乏整体设计和系统考虑,属于单项的“党建品牌”,或倾向于群众工作方面,或倾向于党建工作方法方面,只侧重于解决单一方面的社区问题,有的做法和经验具有一定的特殊性,其他社区无法借鉴和复制。当前,社区党建工作还存在一些不容忽视的问题,例如,新建小区党组织体制不是很顺,特别是在城乡结合部区域,党组织的建立比较混乱,存在双重管理、多重管理的问题;有的基层党组织对于党建引领作用认识不到位,没有问题意识,就党建论党建,缺乏规划与宏观思考。有的党组织只是被动应付各种出现的问题,思路办法少,已不能适应社区治理新形势的要求,在一定程度上影响了社区治理的整体效果。

1.3 基层政府需要更好适应社区需求的快速变化

社区居民需要什么样的服务、什么样的服务方式,怎样及时回应社区居民快速变化的服务需求,怎样增强社区服务的针对性、有效性等,都是基层政府需要考虑的现实问题。从宏观环境上讲,市场化的观念已深入人心,在基层改革中依据市场化的要求来适应经济、社会新环境的变化,是做好基层治理变革的前提。从微观上讲,社区居民的民主、法治意识不断增强,参与社区事务的积极性有所提高,这就要求基层政府不断创新组织结构和运行机制,从而对社区居民的需求迅速做出反应。

当前,把政府自上而下的行政管理与居民自下而上的社区自治有机结合起来,理顺社区基层党组织、居委会、社会组织之间的关系是推动社区治理前行的关键环节。由于价值观念的多元化,城市社区居民表现出不同的需求与偏好,形成了需求主体的异质性、差异性、层次性,单独依靠基层政府提供的服务,已经难以满足不同阶层居民的差异性需求,传统的政府单一主体供给、市场主导供给以及民间自给自足的供给模式在社区公共服务供给中过于“碎片化”[2],就很容易使社区治理主体之间互相扯皮、各自为政,在一定程度上加剧社区矛盾[3]。

2 当前城市社区无缝隙治理的基本要求与特征

治理理论解决了主体从“政府一元”到“社会多元”的过渡,但没有具体回答社区治理究竟应达到一种怎样的状态。“无缝隙组织”作为西方新公共管理理论的一个流派,强调以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务,要以顾客为导向,以低成本、高效率、面对面、多样化的服务,来满足公民对于公共产品的个性化需求。

“无缝隙组织”的提出者拉塞尔·M·林登明确表述了无缝隙的内涵:提供一种流畅的、真正不费气力的经验;顾客与服务提供者直接接触;两者之间不存在繁文缛节、踢皮球或者诸多遁词;顾客的等候时间大大缩短;以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务;无论是对职员还是对最终用户而言,传递的都是持续一致的信息[4]。无缝隙治理在目标上强调社会问题的预防与矛盾化解,以满足公众的实际需求为导向,为公众提供无缝隙的公共服务,解决公众的实际困难,从而达致整体性治理的最高水平[5]。根据林登的设想,“无缝隙组织”有三个基本要求:顾客导向、竞争导向和结果导向,这就要求在实践中做到制度设计的无缝隙、组织架构的无缝隙、运行机制的无缝隙、服务需求满足的无缝隙、人人参与的无缝隙、绩效评价的无缝隙。

一是居民需求导向。社区工作的主要任务就是满足社区居民多元化、个性化的服务需求。一般情况下基层政府只是满足大多数人的公共需求,而不可能满足每个社区居民的个性化需求。如果要更好地满足社区居民的个性化需求,就需要把社区社会组织、志愿者以及大部分社区居民的积极性充分调动起来,构建起多方参与的社区治理模式。

二是多元参与导向。新公共管理理论强调把企业的经营理念运用到公共管理之中,以市场为导向重塑公共组织形象。在市场经济背景下,引入竞争机制来改变政府在公共产品和公共服务供给中的垄断地位,这已不是新鲜的话题。目前,在基层社区中,仍然存在许多事情要么无人参与、要么过度参与的问题。因此,需要鼓励民间资本与培育各类社会组织参与公共项目的竞争,以不断提高公共服务的质量、效率,通过竞争激发社区的活力与创造力。

三是绩效评估导向。在市场经济条件下,社区居民非常务实,他们往往更重视事情的结果,并不太在意事情的过程。如同民主在中国,人们更关注的不是民主的形式,而是看能否解决现实中的难题,是否有利于改善民生。因此,无缝隙治理强调的是具体结果与有效的产出,每个项目、每件事务都要有始有终,需要通过绩效评估来实行全面质量管理,在实践中不断提升社区治理能力。

为了做好无缝隙社区治理工作,还需要把握好五个方面的特征。

一是治理主体多元化。社区治理强调社会多元主体共同参与社区事务和公共服务。目前,我国城市社区治理中政府的主导地位在短期内不会改变,社会组织的成长还需要一段时间,大多数在职社区居民由于工作繁忙,很少有时间和精力参与社区事务,因而还需要政府加强对社区治理的引导和积极推动,需要有意识地促进其他各类社区社会组织的成长,有意识地收缩行政权力,鼓励市场化的运作机制,为各类社会主体积极参与社区治理创造有利的条件和环境。

二是治理程序民主化。社区精神的营造和培育是无缝隙治理的关键点。社区意识、社区归属感是社区成员在共同建设社区、共同管理社区并共同享有整体利益的过程中逐步培育出来的。社区意识、社区归属感的培育过程实质上就是社区民主的发展过程,而要实现社区治理的民主化,关键就在于提高社区居民的公共参与程度和能力。社区居民是社区最主要、最直接的治理主体。在社区发展过程中,只有更多居民的直接参与和智力支持,才能培育居民的社区归属感、认同感以及共同体意识,也才能有效地整合与发挥社区自身的各种治理资源。从这个意义上讲,居民按照民主程序广泛而深度地参与社区公共事务,既是无缝隙治理的必要条件,也是社区自治、社区共治的应有之义,更是社区发展的内在要求。

三是服务对象全面化。基层社会管理制度在由单位制向社区制转变的过程中,原有社区服务的重点也随之改变。过去,在职人员的住房、教育、医疗、就业、养老等方面的需求满足从单位中剥离出来,社区理应成为“社会人”获取各种社会资源的基本依托。但目前,在职人员社区参与的积极性不高,主要就是因为社区还不能充分提供相应的服务。以往社区工作的主要对象是本区域内的退休人员、孤寡老人、残疾人、失业人员等特殊群体,这样的社区服务模式远远满足不了社会流动加剧背景下居民的现实需求。这需要不断突破户籍制度的限制,打破相对封闭的社区服务体系,将社区常住居民都纳入公共服务范围。只有实现服务对象的全面化,社区居民之间的横向关联才会更加紧密,他们对社区的认同感和归属感才能不断增强。

四是治理基础契约化。在社区治理过程中,仅有多元主体还无法促成各主体之间的有效合作,如果没有一种手段来优化治理秩序,甚至还可能会导致各主体之间的冲突,造成更大程度上的失序。因此,促成无缝隙社区治理,不能只停留在实现治理主体的多元化,而应该更加注重通过政策支持、制度建设、平台搭建等方式为多元治理主体之间的互动合作提供更多的机会和空间,形成有机统一的社区治理格局。要实现各治理主体之间的良性互动,就必须厘清各自的角色定位,按照法规、制度、契约的方式进行规范。社区治理主体之间的互动关系应该是一种基于平等、自愿、合作的契约关系,建立起“法理社会”要求的“契约社区”,使社区成员之间、各类社会组织之间以及组织与成员之间形成以契约精神和契约关系为基础的社区治理结构,这样才有利于促进社区力量和资源的有效整合。

五是交往方式互助化。社区成员对所居住的社区具有较高的归属感、相互之间守望相助是社区共同体精神的一个重要表征。目前,城市人对于社区原子化的弊端已有一定的认识,长期孤立的个体生活容易产生孤独感、无助感。市场化改革激发了社会活力,但也加速了社会关系利益化与陌生化。在当前市场经济条件下,人们忙于追逐个体的利益,淡化或漠视了彼此之间守望相助、邻里和睦的共同体情感。人际关系过度淡化之后,居民反而开始反省功利化、原子化的社会交往取向,大家渴望在社区互动互惠中实现精神共同体的复归。

3 徐汇区长桥街道推进无缝隙治理的实践与探索

3.1 长桥街道推进无缝隙治理的现实条件

长桥街道无缝隙社区治理的提出并非无源之水,笔者在实地调研中发现,长桥街道在打造无缝隙治理前已经具备了较好的现实条件,主要表现在以下三个方面。

3.1.1 参与社区治理的多元主体已比较成熟

随着社区共治在长桥街道的逐步推进,社区内已经融合了多种不同的治理主体,例如,社区党组织、社区居委会、城市基层政府、驻区单位、社会组织等。目前,志愿服务组织已成为长桥街道社区建设的一支生力军,在一定程度上弥补了政府和市场的空缺。长桥街道于2011年成立志愿者工作领导小组,设立了长桥街道志愿者总队,下设温暖、平安、宜居、快乐、综合等5个大队,在全社区设立34个志愿者管理服务站、2个市级和1个区级志愿者服务基地、1个志愿者服务中心。例如,长桥街道与上海市植物园共同成立“彩虹心桥”市级志愿者服务基地,常年有7个项目在园区和社区内开展志愿活动,积极引导广大社区居民自觉加入志愿者服务行列,使志愿者管理服务站成为各类社区志愿者队伍的中枢,充分发挥了志愿者管理服务站的协调作用。

3.1.2 建立了比较完善的社区共建制度

长桥街道各部门、居委会、辖区单位把社区无缝隙治理工作与自身本职工作相结合,依托区级部门、街道、居民区党组织结对共建平台,充分发挥各自的资源优势,为社区建设提供必要的资金、场地和智力支持,帮助社区解决文明创建中的实际问题。例如:在居民区层面,长桥社区卫生服务中心利用自身的专业优势,积极参与小区“心灵驿站”建设,定期派出专业的心理咨询师,对社区居民进行心理疏导;在街道层面,社区与辖区内中小学、幼儿园等开展共建活动,利用社区丰富的教育资源,加强社区居民与共建单位的互动交流;在区级部门层面,社区与区级机关通过开展“双结对”活动来共同推动和谐社区建设。

3.1.3 已形成了社区宣传动员机制

社区动员机制是推行无缝隙治理的重要前提条件。长桥街道教育资源非常丰富,有文化建设方面的天然优势,目前已形成了较为完善的社区动员机制,建立起具有一定特色和影响力的社区舆论宣传阵地。在街道层面,长桥街道充分利用长桥社区报、工作简报等宣传“共塑社区归属感”的工作理念,宣传打造“归属感工程”的先进典型和经验做法。在居民区层面,长桥街道充分利用小区文化墙、宣传栏、黑板报等宣传阵地广泛开展“社区归属感”的文明宣传活动。同时,长桥街道还积极发动社区内各种志愿者组织,宣传文明礼仪和邻里互助。在具体实施过程中,长桥街道主要以各类群众性创建活动为抓手,不断改善社区居民的居住环境,提升居民的幸福指数。

3.2 长桥街道推进无缝隙治理的主要实践

打造社区无缝隙治理是一项复杂的系统工程,在实践中需要采取多种手段来推进。长桥街道立足社区未来发展,结合街道的实际情况,形成了对社区无缝隙治理的统一认识,即充分发挥社区党组织的领导核心作用,把无缝隙治理工作纳入街道党工委的领导之下,发挥区域党建联建、“两代表一委员”的作用,切实解决社区治理过程中的碎片化问题,使社区党组织引领社区治理工作落到实处,为社区居民提供无缝隙的公共服务,解决他们的实际困难,有效化解社区矛盾,维护社区的和谐稳定。

3.2.1 以居民需求为导向

居民的需求就是无缝隙治理工作的目标,为了准确把握社区居民日益多样的个性化需求,长桥街道党工委多渠道收集民意,结合社区实际把各种民意分解成可操作的具体项目,吸引居民参与。在街道层面汇总居民的需求,公布社区的公共服务资源信息,并以项目化、菜单式的形式在统一平台上发布,党政部门、社会组织、企业、社区居民都可根据自身条件来认领。以此建立起统一的资源调配机制,促使资源下沉到社区,鼓励适合的社会组织承担相应项目,实现行政管理与居民自治的良性互动,从而达到社区治理的无缝隙衔接。

一是通过组团式服务网点联系群众,倾听群众呼声。目前,长桥街道已建立了片、区、块、组四级工作网络,分别由分管领导、居委会书记、主任、楼组长为相应一级负责人。社区基层党组织作为组团式工作的组织者、社区党员作为重要参与者,在走访服务中做到串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心,并引导居民参与社区事务、关注社区发展。

二是加强街居工作联动。长桥街道结合职能转变和内设机构改革,调整了居委会工作人员的条线分工,加强了街道和居委会之间的工作衔接和对应。长桥街道以社区管理、社区服务和社区安全为重点,在居委会下设六个工作委员会,分别是社会保障工作委员会、卫生计生工作委员会、平安建设工作委员会、环境物业工作委员会、文教体育工作委员会和妇女儿童工作委员会,进一步明确了居委会工作与街道内设部门的对接关系,建立了服务居民需求的工作机制。

三是推行“三下一上”工作法,密切联系群众。“三下一上”工作法是指街道机关干部挂职担任居民区党(总)支部副书记或居委会主任助理,街道分管领导分片联系指导4～6个居民区工作,街道党政主要领导每周定期到居民区召开现场会,共同研究解决社区治理中的重点、难点问题。同时每月安排4名居民区党组织负责人参加街道机关干部会议,通报社区最新情况,以加强街道与居委会的工作交流。“三下一上”工作法使得街道党工委与社区居民的沟通渠道大大拓宽,沟通效率显著增强,沟通效果大幅提高,街道党工委对社区居民自治的指导和帮助更加直接、高效、便捷。

3.2.2 以建立归属感为目的开展社区教化活动

长桥街道以“归属感工程”为纽带,结合社区教育资源丰富、文化底蕴深厚的优势,充分发挥教育的教化功能,通过开展社区文化建设达到社区教化的目的,不断增强社区居民的归属感。一是积极营造良好社区氛围。长桥街道通过环境整治、志愿服务等活动,积极引导居民参与社区公共事务,逐步扩大群众自治的参与面,不断强化“小区是我家,管理靠大家”的理念。二是精心设计与实施社区教化。长桥街道以文明创建为载体,通过精心设计,组织形式多样、健康有益的群众性文化活动,来培育社区居民共同的价值体系、伦理观念和道德规范,有力促进了社区文化的繁荣,实现了社区教化的目的。居民通过参与社区文化活动,有利于不断增进他们对社区的认同感和归属感。居民在参与社区的各类活动中,一方面处理了自身关切和需要解决的问题,另一方面也增强了主人翁责任感和社区家园的归属感。

3.2.3 以社区文化建设来净化社区风气

文化建设在社区治理中起到了非常重要的作用,从一定意义上说,没有社区文化就不可能形成无缝隙治理。社区文化建设要以满足居民日益增长的文化需求为出发点,通过各种途径,了解社区居民需求,并根据大家的建议有针对性地开展社区文化活动,用文化来凝聚人心。参与社区文化活动的居民多了,会在社区中逐步形成弘扬正气、抵制歪风、尊老爱幼、邻里和睦、互帮互助的良好风气。

3.2.4 以制度体系为保障来实现社区共治、自治、法治

制度是无缝隙治理的重要保障。长桥街道通过建立相关制度,规范了居民与各类社会组织之间的互动,促成了居民之间的“契约意识”,使社区自治、共治走向法治的轨道。目前长桥街道已经建立比较完善的制度体系,例如,居民会议制度、居委会职责制度、“三会”制度、志愿服务制度、同创共建制度、宣传动员制度等,为社区无缝隙治理提供了制度保障。

一是基础制度实现从碎片化向系统化转变。例如,“三会”(评议会、协调会、听证会)制度是协调处理社区各类矛盾和事务的重要手段。街道通过决策听证,了解民意,集中民智,可以谋好为民之策;通过矛盾协调,引导居民自我教育、自我管理,可以尽好安民之义;通过政务评议,倾听群众意见,可以改进工作作风,树立亲民形象。凡是涉及居民利益的社区事务,交给居民进行讨论,由居民自己决策,大家共同遵守相关的规则,可以促进社区协商民主氛围的形成。长桥街道在坚持“三会”制度的基础上,还根据各居民区的实际情况,搭建了多种行之有效的议事平台。例如,汇成五村小区为了进一步提升居民参与社区治理的积极性,每周在楼道召开一两次居民会议,街道和社区干部通过居民会议可以收集社区居民的服务需求信息,协调社区事务,化解社区矛盾,受到社区居民的广泛好评。

二是工作导向实现从命题型向自主型转变。长期以来,街道的日常工作一般先由街道自上而下根据上级要求制定出相关要求后,各居民区再根据街道制定的方案来执行。目前这种情形在长桥街道逐步得以改变,各居民区根据社区居民的实际需求形成社区自治工作要点,在完成各项民生工作的基础上打造自治亮点,这样就更加强调各居民区自下而上形成的工作目标、工作重点和工作方案,最后街道根据居民区的实际工作形成工作要点,从而避免了“一刀切”的弊端,有效调动了社区居民参加自治活动的主动性,使居民区工作更富活力和创造力。

三是社区工作实现从为我服务向自我服务转变。长桥街道通过健全民主决策机制,积极鼓励居民参与社区难题的解决,使居民在民主协商中实现了自我管理与自我服务。例如,长桥八村以群众利益为出发点和落脚点,把居民关心的改建停车位等小区重要事项作为“两委”议事决策的重要议题,积极发挥由15名社区居民组成的“民情气象站”作用,让他们全程参与到“两委”决策事项中,在决策议事过程中扮演“智囊团”角色,增加了民主协商程序,扩大了民主参与的范围,最后事情顺利得以解决,增加了停车位。

四是参与主体实现从一元向多元的转变。目前,长桥街道参与无缝隙治理的主体不断扩大,原来由街道干部和居委会干部推进,到后来居民骨干、社区志愿者、各类社会组织逐步参与到居民区的工作中,进一步加强了居民自治的专业化力量。

五是评估方式实现从考察式向互动式转变。科学的评估对长桥街道开展的无缝隙治理起到了积极的促进作用。对居民区自治工作效果的评估,需要突破传统的检查方式,着眼于自治工作的上下互动和居民区之间的交流。为了更好地推进评估工作,长桥街道增加了中期评估的环节,由街道相关工作人员到各居民区与居委会干部群众座谈了解情况。为了进一步加强沟通,长桥街道要求每半个月由1～2名居委会书记或小区联络员通报居民区自治情况,便于对小区的工作情况进行评估,并及时解决存在的相关问题,把矛盾消除在萌芽状态。从2014年开始,长桥街道引入了独立的第三方评估机构,来自干部学院、党校、高校等单位的专家参与到对居民区自治情况的评估,街道在听取专家对自治工作建议的基础上,不断调整居民自治政策,从而进一步明确了今后工作的方向。