论行动主义路径中的政务诚信建设

程 倩

(南京理工大学公共事务学院,江苏南京210094)

1 以政务诚信建设提升社会信任的可能性

与政务诚信建设相关的概念中,关系最为密切的是政府信任。在庞杂社会的政治生态系统中,政府信任指国家行政机构在执行国家权力过程中所涉及的对象,包括公民、社会群体和各类公共组织,对行政体系总体的、也包括对行政体系各要素关系及其运动状况的合理期待,以及在行政机构回应基础上的一种互动、合作的关系[2]。政府信任关系是公共文化结构中的内容,而公共文化的基础来自于传统意义的公民文化——政治系统内的个人和社会各利益诉求主体对于该系统的态度取向,包括对整个政治体系、体系的输入与输出功能以及自我政治角色的认知、情感和评价[3]35,是某个公民国家内部政治对象的心理取向在该公民国家成员中的特殊分布。无论是政府信任还是公民文化,在“国家-社会”二元分立之中,其涉及的行动主体不外政府机构、非政府组织及公民个体,而非政府组织及公民个体共同构成外在于政府的行动者体系。无论是政府机构还是非政府组织,其最终的行动者都需要坐实于某个公民国家范围内活动的行动者(除公民主体外,还包括非正式公民的少数族群、移民等成分)。

因此,政府信任与以公民文化为主体的公共文化在生态位中有着一定的重叠:二者涉及的主体是重叠的,包括各级各类政府组织、各类非政府组织(社会组织、草根性组织等)、政务人员(含各种辅助人员)、公民等,这些主体在社会生活的不同领域内活动,均以公共领域为主要活动空间,均依据个人和社会各利益诉求主体对于政治系统的态度取向,体现为对治理体系、自身的情感认同及评价,与现代社会公共性精神观念体系及其外化形式相关。政府信任与公共文化虽然在资源和时空生态位上基本重合,但二者在功能、目标生态位上并非完全相同。如在功能生态位中,政府信任更多地指向政府的合法性与合理性,公共文化则更多地指向民众与社会、国家的关系总和。

在资源及时空生态位中,政府信任关系中包含的合法性意涵通过强制性同形、模仿性同形和规范性同形三种机制[4]70在公共文化中得到体现。阿尔蒙德借用公民国家生成前后的三种社会身份——村民、臣民和公民——描述了公民国家产生之后政治文化发展的三种不同样态:村民文化(parochial culture)、臣民文化(subject culture)和参与者文化(participant culture)。公民其实是现代国家形成过程中市民社会参与塑造国家的结果,“村民”“臣民”则是市民社会之前社会发展形态中的社会身份,但在文化意义上,却是市民社会与公民国家共同发展和成长阶段可能经历的公民文化样态——在市民未能完全摆脱家园共同体影响的公民国家及发展变迁的初期,他们因熟悉和传统而更多地保留了“村民”的本色和“臣民”的特点——或者缺乏对政治体系的认同和政治认知,不参与公共领域的任何活动;或者在对公民身份有所了解后被动地、迫于压力或无奈地有限参与,更多的时候于疏离之中远远观望,涉及自身利益时再择机参与。因此,从阿尔蒙德的划分看,政治文化的类型与政府信任不仅有着时空生态位在主体、活动领域的直接重叠,还有着时空位错落性的类型对应——村民和臣民身份对应的是传统农业社会的习俗型信任,而市民社会及在公民国家框架下则是西方社会较为典型的契约型信任。

在这一前提下楔入当前中国社会转型的具体时空,可以对中国社会的信任资源作出分析。伴随着改革开放及市场经济的发展,较之于自发状态的城市化时期,中国社会的城乡二元结构凸显为不均衡的状况。例如,在东部发达省份因经济发展、城镇人口比例的提升,这种结构性特征已然弱化;而在中西部落后地区,因农民进城务工、候鸟式人口迁徙造成农村地区日益“空心化”,城乡分化特征却更加明显了。由此,在城市化程度较低的中西部地区,社会行动及实践更多地显示出“村民”和“臣民”的特征,而在东部发达省份,越来越多的“参与者”已经涌现出来。在中国社会转型过程中,原本熟人社会的习俗型信任在传统农业社会的载体(即乡村)日益式微的今天,却因传统文化中契约精神的缺失未能建立普遍的契约和其他替代式的信任关系。总体而言,经济社会发展的地区性不平衡,中国社会全面改革大潮中私人领域和日常生活领域的分化,传统计划经济体制下被行政所吸纳的社会活力的生成与释放,整个社会生活更加碎片化,社会信任及公众对政府的信任出现了一定程度的危机。

这种危机出现的原因包括两个方面。其一,随着货币成为社会交换的主要媒介,社会信任的维护从人格化机制(如权威)转向非人格化体系(如价格)。在市场情境中,传统信任关系的崩塌使得商家和消费者都可能跌进对金钱利益的无限追求的深渊之中,因为契约精神与文化的缺失使得市场经济本应该有的规则意识得不到很好的遵从。当这种对市场利益的追求被泛化溢出到公共领域和日常生活领域,公众开始对所承担的社会角色丧失信心和诚意,对职业道德和社会责任嗤之以鼻。同时,由于民众在传统农业社会对治理者的依赖惯性造成的对政府期望过高,却无法得到完全的满足而对政府抱持负面看法,对既定的法律制度不屑一顾,当假冒伪劣、坑蒙拐骗和贪赃枉法渗透到社会生活的各个层面时,信任的市场化作为社会关系的一部分包含在个体意识中,公众的行为逻辑顺序又成为市场化意识的外显结果——政治冷漠与趋利主义相互交织。换言之,无论是信任关系的市场化特征还是公民文化的初始性、自生态样态,都内在于中国社会转型中的结构变化,体现了中国社会变迁中的系统生产和秩序的转换。其二,漫长的农业社会积淀下来的、统治型治理模式中的权力本位及专制主义政治文化,形成了强大的控制惯性,渗透到了经济、政治、文化等领域,使等级特权关系和宗法道德纽带仍然在相当程度上发挥作用,与被市场化的人际社会关系混构成以实用主义理性为特征的、崇尚权力的社会文化及心理。

十八届四中全会凸显了新一届领导集体全面深化改革的决心——在市民社会和公民国家“共在”及“分立”前提下,开启社会发展的新里程,明确在经济发展、社会治理和政治完善的全方位历史转型中,需要提高全民法律素质、公民遵纪守法意识和全社会法治化管理水平,使民众依法从事各项社会、政治活动,在政治活动中运用和维护其公民权利等事项。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,超越传统的政府控制、应对模式,运用法治手段建构具有前瞻性、预见性的社会治理体系,成为必然。通过“深化基层组织和部门、行业依法治理,支持各类社会主体自我约束、自我管理,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”[5]等部署可以看到,富含公共精神的文化建设是社会信任提升的题中应有之义,而在公众对政府不信任日益成为现实问题的背景下,无论是理论界还是实务界都认识到政务诚信建设是改变公众对政府信任度降低的不二法宝,也是政府信任资源再造的重要内容。由此,需要找到不同于西方契约精神和公民文化框架中的公共文化建设新路径,实现从政务诚信到信任资源的转化生成。

调水工程的属性界定问题，实质是南水北调工程运行管理市场化程度问题，直接决定了工程供水水价是否市场化。如果工程是公益属性，工程供水水价在执行过程中均不同程度地表现出如下特点：

不同于政府信任,政务诚信是在公共权力运作和公共事务处理中,不同行动主体彰显出的向善、诚实和守信等而获得其他行动主体的相信及合作的结构性存在,涉及各种权力行为中沉淀积累下来的规范与行动关联模式。它既包含价值维度,又凸显为治理体系构成、权力运作及公共事务处理的过程与整体,展现为特定的制度规范及行为规则,是某个场域中行动者之间的关系状态。在“社会治理体系现代化及治理能力提升”的顶层要求下,政务诚信作为结构性资源不断凸显的过程,正是政府作为多元治理体系中“元治理”主体的公共性及道德化程度的显现过程。由此,政务诚信既是整个治理关系结构中的政府品质,又是社会合作治理体系中多元行动者之间互动关系的描述,还是社会治理合作体系建构中以服务为圭臬的实践过程展现。政务诚信建设的实质是政府品质提升后多元行动者之间良好关系的呈现。

2 中国特色政务诚信建设的行动主义路径

伴随着社会转型中的领域分化,大量具有相对自主性的社会小世界开始涌现,分散于各具体场域的行动者在治理体系中相互调适才可能构筑出合作治理模式。此时的政务诚信,既是权力运作的根基和结果,也是整个治理体系得以顺利运行的媒介。因此,政务诚信建设需要在行动主义视角下聚集社会治理体系中各类行动者的资源,使其因不同形式公共权力的授予而成为公共性资源。当各级政府以“元治理”的定位鼓励、引导民众作为行动者在不同平台、用不同的方式共同处理公共事务时,产生的相互信任与合作正是中国市场经济发展中的市民社会与公民国家需要的良好关系,是政府信任资源与政治文化相互构造的过程,也是以政务诚信建设引导、培育公共文化的过程。“引导”是指政府信任资源的再生需要通过展现权力行使过程中的结构性诚信品质,作为治理体系连续运作的行动中介,促成社会行动场域信任水平整体提升,凸显其示范性和先导性。“培育”则是以有利于政府信任资源积累壮大、有利于合理有序的社会治理体系生成、有利于国家治理能力全面提升为目标,把握当下社会文化中公民群体的既有状况,建立起促进政治文化生长发育的规范体系及其与环境相互作用的机制。通过以政务诚信建设引导、培育公共文化的过程,使民众在社会领域分化与融合的交错中实现整体性和过程性的知识、能量、信息的交流转换,达到个人生活和社会生活全面协调的状态。

20世纪70年代始,福利国家被很多学者认定为当代西方社会与经济问题的主要根源而非解决办法。福利国家广泛的社会权利被认为是破坏而非促进社会正常运转,理由是:福利国家效率不高,效果不佳,为官僚和专业人士服务,而不是为公民真正的需要服务;对经济具有破坏性,高税收和分配财富,降低了市场机制的运行效果;对社会具有破坏性,制造并鼓励一种“不中用”的下层阶级行为方式和对国家的长期依赖;对政治具有破坏性,政府的作用被降低到管理以自我利益为中心、相互竞争的不同利益群体,而不是以追求促进共同繁荣美好为首要事业。同时,西方各国在新公共管理运动中对资本主义的完全放纵,及其对用市场解决所有问题的强烈偏好,进一步导致了对政府的不信任。市场化机制的过度使用忽略了道德向度,社会责任的普遍性倒退让越来越多的公民意识到“友谊、共同体、共同的爱国主义——文明中的这些基本价值不是仅仅来自买卖和消费。它们来自相互依赖和个人努力的共同意识”[6]3。根本而言,过度管制、过度官僚的西方国家,政府并不相信公民有能力自助并关照他人,植根于权利诉求的公民身份政治凝结了主权国家治理模式,构成了管理型社会治理的基础。

反观中国改革进程,可以发现贯穿于各领域的市场心态确实削弱了社会生活中需要特别保护的价值。当社会急剧变迁、自由选择与表达的诉求日增,侵蚀了原本被普遍接受的权威时,传统政治文化已无法提供足够强大而有效的本土化资源。同时,变革中的政府产生了过多不透明的、疏远的、压制型的公众体验,和其他社会趋势一起,导致了广为传播的公众焦虑及不满。因此,中国各级政府已经面临并需要高度重视的问题是:如何以世界眼光和开放姿态,汇成一股自下而上的非制度性力量,与顶层的制度性变革相结合,形成整体合力;如何结合中国社会历史传统与当下国情,在不可阻挡的全球化浪潮中,在经济勃兴的同时,重新赋予国家建构理性,凸显现代化进程中的国家引导能力;如何从政府自身开始,重建权力、权利与责任之间的平衡,建立健全社会治理体系,提升社会治理能力,以构建良好的道德环境为目标,以行动主义路径主导政务诚信建设。

第一,构建和保护道德环境需要许多制度的合作,而不仅是法律的实施。因为仅依靠法律建立起来的社会正义可能是形式的,可能忽略既有的社会差别和经济差距。良好社会需要以道德的平等而非仅以法律宣示的平等为基础,形成乐于服从、令人信服的公共文化氛围,确立起道德性法治规范以巩固道德基础。为了让民众过上富有尊严感和满足感的生活,为了将政府、公民及各类公共组织自身的潜能和能力最大化,必须打破依赖性与安全感匮乏的循环。政府对公民和其他人负有一系列责任,包括保护弱者,需要在全社会范围内建构起“尊重和维护社会的道德秩序并赢得社会尊重并维护自治”[7]74的原则。

第二,公共部门需要考虑整个社会究竟需要何种普遍性服务的基础构架,才能建立一整套价值和机会体制,提供公民或群体最需要的服务,在超越公民身份政治的基础上,建立合作政治。当代西方学者在福利权利层面探讨公民身份,认为政府确立其社会权利的重点在于,针对私有市场或家庭无力或不愿承担的某些需要提供服务[8]113-123。但在全球移民浪潮中,要避免成员资格政治造成的碎片化,同时避免在西方公民国家出现的一方面实现政治上的包容,另一方面又纵容经济与社会方面的排斥的社会撕裂,需要摒弃排他性的政治,形塑行动主义视角下的合作政治。行动主义主张的并非一味的积极公民,也非基于单纯的利益关系建立起来的关系网络——“合作的行动者是一种在场者,他的利益可能并没有在某项政策或行动中受到损害,但他在他人的不幸中在场的事实本身就驱使他采取行动。这种行动不是源自任何利益关系,也不是源自任何政治强制,而是源自他由于他的在场而得以被唤醒的关于正义的道德观念。此时,在场本身就构成了行动的正当理由,而他出于这一理由所开展的行动也必然是一种合作的行动,因为一种行动既不是出自利益,也不是出自强制时,它就只能是合作的。进而以这些在场者为基础来重建政治时,就将建立起一种合作的政治”[9]。

第三,需要厘清公众咨询、公民参与及合作治理体系建设的关键性差别。因为既有的参与大多是形式主义的,是“中心-边缘”式咨询意义的,而真正引导与公民及社会组织的合作建立起现代化治理体系,就意味着政府权力控制的转移。20世纪90年代以来,公民参与及公众咨询成为各级政府政策制定时的一种选择形式,它们在政务公开的要求下开始用一系列方法(如听证会、咨询会等)问政于民。但需要澄清的是,各级政府发动公民参与的主旨是什么——仅仅是为了应付上级要求,是可有可无、装模作样的咨询,还是真正鼓励、授权公民积极参与决策。

第四,也是最重要的,需要深刻反思西方社会普遍性的契约型信任并力图超越之。在一个民族国家生成发展过程中,伴随着市场化、工业化的进程,契约精神推动了经济得以繁荣,一定程度上也推动了选择、尊严、合意和理性等理念的流行,因为违约成本众所周知,使短暂关系和容易改变场合能够维持。但这种信任以有限责任的方式呈现,它在期待或需要持续关系的场合没有意义。而在任何希望良好关系持续的场景中,当人们试图通过持续的协商交流解决问题时,合作开始生成、生根,随着共同体经验的加重,有限义务原则开始隐退幕后,只有当人们预计关系破裂或期待关系破裂时,才可能再次援引。由此可能形成一种开放性的义务(open-ended obligation)[6]15。当人们经历的环境和期待的变化仍然延续时,当其扩张或收缩以回应这些变化时,义务成为无限的,不再是契约,凡是关怀或承诺存在的地方,这种义务承载的责任感就可能发生作用,培育出必需的信任,相互的交流诉诸于共同目的而非顺从,行动者以默会、公认的理解事物的方式进入公共生活,构成承诺和政策的基础。在合作行为生根及认同关系相互生成的反复中,信任成为可利用的资源,成为社会交往中首要的善。更重要的是,在复杂的利益和价值模式中,政府作为整个社会的有机组成部分,如果能够成为共同善的动机和领导能力的渊源,信任就可能成为营造相互理解的主张、相互包容的利益、抵制讨价还价的道德资源。此时,全社会范围内结构化的合作型信任关系便可能生成。

3 政务诚信建设中的政府行动

富有成效地思考社会问题需要“制度性思考”[6]8。在信任关系被市场化时,政府所面临的基本挑战是要处理好竞争与合作的关系,找到确保公民权益的方式,不屈从于特殊利益阶层支配下共同体弱化的内在趋势,在充满风险的激烈竞争中,使政府成为调整竞争、提供合作可能性的希望。这就需要各级政府特别是基层政府的行政人员完成从官僚向服务实践者的转化,引导、培育和示范公众,使之具备新的行动实践能力,共同监督和协调追求经济效率和社会正义涉及的平衡。落实于行动主义的政府,至少在以下两个方面可以成为公共文化建设的引导者、培育者和示范者。

其一,在角色认知方面,管理者需要蜕化原本的官僚身份,着力彰显坚守和服务于公共利益的伦理规范和公共精神,在行动者与公民面对面的互动中提供具体而微的服务,使社会治理不再是权力单方面的“独白”而更是一个社会“对话”的过程[10]。此时,治理者需要摒弃自己的专业性定位,因为职业视野虽然为官僚行为赋予了尊严,却不能激励公民的合作行为,官僚同公民之间的关系容易演变为工具主义的行为而缺乏真诚和包容。边缘性的参与行为也难以真正发挥效力。如无这种认知和行动中的角色转换,一切仍将率由旧章:议程已经固定,决议已经形成,官僚观念日益偏执,视野逐渐狭窄,力图提供严密的信息控制和自身的技术和职业专长单独应对工作中的挑战。作为回应,公民则以阻止或改变官僚们努力的方向为目标,而不是以合作伙伴的身份,去建立参数、设定议程、制定调查方案和选择实施方法和技术并建构特定的社会结果。

这种角色的转换对界定政府与公民之间关系更重要的意义在于:服务实践者们不仅履行着法律责任,更担当起道德化责任,运用道德的力量在潜移默化中教化公民与社会。不再是“坐而论道”(Talk the Talk),而是“落实到行动”(Walk the Walk)。也就是说,通过行动主义框架中例行化、常规化的结构化途径,服务实践者构成的社会行动网络与社会结构之间相互生成,自主与自我发展成为重中之重,公民与政府之间的关系悄然发生着转变。当然,这需要作为服务实践者的公务人员能够自觉遵守法治规范,秉持公共精神,做出合乎公共利益的负责行为,在唤醒自身道德存在的同时,也激发出公民善的信念,激发道德自觉和伦理自主性,完善伦理人格。但更为关键的是,形成内外部的组织管理机制,使公务人员能自觉地控制自由裁量权并转变为合理的行动。

其二,在合作治理体系的构建中,在提升政府作为“元治理”机构的共享领导力及道德领导力方面有所作为。在合作治理体系中,政府需要具备引导发挥多元力量的共同治理积极性及前瞻性思考的能力,实施“元治理”(对合作治理的引领性治理)意义上的共享领导。不仅鼓励公民、社会组织及企业参与划桨——依法执行政策,而且推动他们参与掌舵——把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序;作为有组织的政治共同体,提供给社会组织所需要的帮助,激发公民为共同体服务的活力,包括有效的补充、训练和对志愿者组织的管理;政府机构在“元治理”层面开发出合适的结构和程序,有效地将公共服务的技术和专业知识与公民的有效加入(而非形式化的参与)整合在一起,在政府与公民的伙伴关系中强调公共问题的解决和公共能力的培养,政府从问题解决者转变为问题解决中的辅助者和促进者。

作为具有不确定性的多元合作治理体系生成的推动者,政府需要形成一种体现信任、声誉和互惠等要素的道德领导力,将促进公民参与和社区能力培养视为自身的使命与行为哲学。在建构多元主体的治理体系时,政府机构需要发动全社会治理力量,建立更具开放性和平等性及过程性的多元合作治理——在从问题界定到分享成功的各个阶段,由政府和公民、社会组织共享治理的权力。而维系这一网络式治理结构的深层次力量,已非先前官僚制行政娴熟运用的各种理性规则,而是公共服务实践者具备的信任、美德、宽容、责任等道德要素力量。公共服务的实践者首先是“代表性公民”,能够引领信任社会资源的集聚,实现一种难能可贵的、有利于增进社会公平与团结的道德领导力;公共服务的实践者在帮助公民实现自我治理的过程中以信息透明和理性的方式赋予公民获得分析政策议题所需知识和技能的机会;同时提供开放、友善的场所,让任何希望参与其中的社区公民在不会感受到威胁、鄙视和冷漠的情况下,获得治理的机会。

空洞的概念不可能引发直接的行动[11]38,信任资源的再生需落实于不同的行动者。政府与公民之间存在着相互信任与合作的可能性,但这种可能性不是建立在抽象基础上,而需要通过真实地参与公共生活及对话获得植根于真实生活的机会;不是基于逻辑推理的纯粹理性,而是基于关怀的率先付出。共同行动的合作方式意味着社会公众的具体知识在服务项目的实施中发挥着很大的影响力,因为只有公众拥有的直接知识能够将抽象的法律原则同民众的真实需要结合在一起,只有将具体时空场域真实或潜在的知识和判断有效地结合在一起,政策的制定和执行才成为可能,才为建立公众真实生活与政府之间的联系提供了可能性,才可能激励民众将自己视为活跃的行动者而不是被动的批评者或服务接受者,而是与公务人员一起有效处理自身困境的积极行动者。在这种公共生活的模式中,公民身份代表的资格政治被超越,公民权等被超越,不再是纠正行为的工具,而是建构民主性知识和真实社会生活的一种方式。

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