在全面小康社会建设中强化基层党组织整体功能的四大路径

蒯正明,胡 珺

(1.温州大学,浙江 温州325035;2.中共安徽省委党校,安徽合肥230022)

党的基层组织分布于中国社会的各个区域、各个领域、各个行业,是党最接近人民群众的基层组织,党推动经济社会发展战略最终要依赖党的基层组织去完成。而党的基层组织能否有效地执行党推动经济社会战略从根本上取决于党的基层组织能否有效地履行其应有的功能。当下中国正处于推进全面建成小康社会的关键时期,在这一时期,党的基层组织不仅要发挥“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的功能,而且还要从全面建成小康社会、推进国家治理体系和治理能力现代化的视野中强化基层党组织的整体功能。

1 强化基层党组织的整体功能:全面建成小康社会的组织保障

关于基层党组织的功能,党的十七大就明确了具体的要求,即“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”。党的十八大再次强调了基层党组织要“充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”,并提出了到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。十八大以来,以习近平为代表的中国共产党人进一步提出了以全面建成小康社会为战略目标的“四个全面”发展战略。在此基础上,党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,更为明确地指出,“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,并对全面建设小康社会的指导思想、目标以及发展战略作了规划。从总体上看,全面建成小康社会离不开中央层面上经济、文化、社会、生态等各个方面的支撑,但实现全面建成小康社会,重点和难点还在基层。

还必须看到,全面小康社会阶段是中国社会发生深刻转型的阶段,也是社会由同质性向异质性转变的阶段,社会关系发生深刻变化,社会治理呈现出这样一种局面:一是随着城市化进程的加快,人口流动性加快,不同职业、不同地位的人聚集在同一地理空间上,社会群体之间利益矛盾问题日益凸显;二是人们的利益诉求不断增强,但利益诉求又不仅仅体现在物质层面,还要求更好的生态环境等,并且随着民主意识和参与意识的提高,政治参与的呼声也不断高涨;三是在社会转型过程中,一些基层也出现了集体生活的碎片化问题,尤其在广大农村,基层社会民众更多追求个人利益的最大化,缺乏应有的公共精神,使得各种公共事务无人问津,“搭便车”现象盛行。

对于基层党组织而言,基层党组织既是党的各项方针、政策的贯彻者和执行者,又是国家经济社会建设的具体推进者和实践者,是全面建成小康社会的组织保障。基层党组织“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的功能定位实际上既是对社会转型时期实现党在基层有效执政的要求,也是通过党在基层的有效执政提高自身的服务能力和影响力、凝聚力,进而推动基层经济、政治、文化、社会发展的要求。但总体看来,面对快速转型的社会,部分基层党组织功能发挥不充分是客观存在的。究其原因而言,从主观上看,与部分基层党员和党员干部的意识淡薄有关。从客观上看,在全面建成小康社会阶段,社会个体获得资源的途径更加多样,加之大量社会组织的出现,在方便基层群众表达利益诉求的同时,也降低了基层群众对党组织的依赖,客观上降低了基层党组织的权威。随着全面小康社会的进一步推进,人们的利益观念、自主意识会进一步增强,不同群体间的矛盾也将成为社会的常态,社会组织大量增长会进一步挤占基层党组织的发展空间,这要求我们必须结合全面小康社会推进进程中基层党组织的新情况、新问题,更为系统地强化基层党组织的功能。十八大以来,中国共产党人明确提出了推进国家治理体系和治理能力现代化这一战略目标,这就要求基层党组织的功能必须与中国共产党对现代化国家发展战略的顶层设计相一致,将基层党组织建设纳入整个国家治理体系和治理能力现代化中,强化整体功能。

2 提高服务能力:强化基层党组织整体功能的抓手

从当前来看,强化基层党组织整体功能需要多管齐下来加强基层党组织建设,以此形成合力。但是,基层党建整体功能的增强也需要一个重要抓手,尤其是在当前民众利益诉求、民主意识不断提高的大背景下,这就要求基层党组织必须不断提高服务能力,以服务能力的提高来凝聚党心民心,同时将服务能力建设贯穿于基层党组织建设的全过程,通过提高党员服务意识、领导干部的服务本领、完善服务机制等,带动基层党组织整体功能的提高。

当前基层党组织服务能力还面临一些问题,具体表现为:一是部分基层党员领导干部服务意识不强。“当前农村党员干部服务意识不强,宗旨意识淡薄的问题普遍且显著存在”[1]。有的领导干部在实践中不愿意接触群众,颠倒了公仆与主人的关系。有的领导干部在工作中磨洋工、踢皮球,奉行“啥都不干、难找缺陷”的思想。二是服务能力不强。以农村为例,当前随着城市化进程的不断推进,农村基层党组织队伍人才流失现象严重,加之部分基层党组织负责人不注重学习,“本领恐慌”“能力不足”的问题比较普遍。三是服务阵地建设滞后。以乡镇为例,目前“相当一部分乡镇迄今为止还缺乏像样的服务阵地,己建成运营的乡镇综合服务中心,也存在名称、标准不统一的问题”[2]。不仅如此,相关的服务平台还存在重投入轻管理以及利用效率不高的问题。四是服务机制不完善,有些服务活动是在上级党委的推动下展开的,基层党组织的主动性不足,加之有些活动的形式大于内容,导致群众的认同感不高。针对这些问题,必须采取多种措施,提高基层党组织的服务能力。

2.1 提高基层党员的服务意识

提高党员服务意识,一靠党员自我修养,二靠党组织对党员进行思想政治教育。从当前来看,要将党员服务意识教育与学习型政党建设结合起来,尤其要通过完善党员集中培训教育制度、党员日常学习制度等实现党员服务意识教育的制度化和长效化。针对党员队伍中存在的“厌学”“假学”“浅学”等问题,要丰富学习形式,激发党员的学习热情,使广大党员从“要我学”转变为“我要学”。

2.2 提升基层干部服务群众的本领,拓宽选人用人的视野和范围

拓宽选人用人的视野和范围,一是可以从一些优秀的大学生、致富能手、退伍军人等党员中选拔基层党组织负责人。二是建立服务群众的工作机构。群众工作的开展离不开有效的工作机构,它是基层党组织实现服务功能的组织保证。基层党组织应在乡镇(街道)成立群众工作站,在村(社区)成立群众工作室,在村(居)民小组设立群众工作联络员。在各类企事业单位,依托党组织或工会组织设立群众工作室,开通服务电话,安排专人值班,及时收集群众的服务诉求,耐心听取群众反映的意见、建议和诉求,认真做好群众反映事项的登记、摘报、呈送、督办工作。

2.3 完善服务机制

要完善服务机制,可以通过建立和完善党员联系群众制度、结对帮扶制度、为民服务代理制度等,推动党员干部真正深入到矛盾突出、困难较多、问题集中的地方去,及时了解民意,准确摸清实情,从而推进基层党组织群众工作的规范化、常态化。

3 整合各方力量:强化基层党组织整体功能的资源保障

3.1 持续加大对基层党组织的“输血”力度

为了充实基层党组织力量,需要进一步加大基层组织建设保障工作力度,切实强化基层党组织整体功能,形成“人往基层走、钱往基层投、政策往基层倾斜”的良好导向。要按照权随责走、费随事转原则,为基层党组织提供相应的资金和资源。以上海浦东为例,“2001年以来,新区在两新组织党建工作中建立了‘一返还、两补贴'(上缴党费全额返还、区管党费和街镇财力适当补贴)的机制,每年总额达到400多万元”[3]147。针对基层组织办公条件差和基层干部待遇较低、任务繁重、动力不足的实际,要把健全基层组织支持保障体系作为一项基础性工作来抓,从而推进基层组织活动场所建设。要按照有关规定全面落实基层党组织书记、专职党务工作者报酬待遇和基本养老、医疗保险等社会保障待遇,为基层党组织开展工作创造良好条件。

3.2 打造城乡基层党建一体化新格局

长期以来,由于受城乡二元结构的影响,城乡基层党建自成体系、相互分隔的局限性突出,由此也在一定程度上造成城乡基层党建资源失衡现象。新时期要调动各方力量,强化基层党组织整体功能,除了加大对基层党组织纵向的扶持力度之外,还需要在横向上充分整合各方资源,尤其要通过推进城乡基层党建一体化新格局,统筹城乡基层党建工作。为此,需要着力做到如下:一是积极创新党组织设置模式,想方设法延伸城乡党组织网络,打破城乡界限,积极探索“村企联建”“村与村联建”“村与机关单位联建”党组织,建立城乡一体的党组织链。二是优化资源配置,共享组织资源。如利用城镇党组织的活动阵地、党建信息、制度管理等资源优势,建立定点联系帮扶农村薄弱党组织制度。通过开展考察学习、组织教育培训、互派党员挂职等办法,解决农村基层组织建设和党员队伍建设整体较薄弱的问题。三是健全城乡基层党建互动的联动机制。包括探索建立城乡基层党建联席会制度,定期研究解决工作中存在的突出问题,定期组织联建单位协商工作,总结交流统筹城乡基层党建工作的经验,以此进一步推进城乡基层党组织互动,促进统筹城乡基层党建资源。

3.3 转换资源整合思路

从基层党组织自身来看,在社会分化和资源有限的条件下,基层党组织也要克服依赖思想,根据实际情况拓展资源,尤其是在当前大量社会组织发展的情况下,基层党组织更要整合社会组织,利用社会组织的社会服务进一步拓展基层党组织资源,使基层党建工作突破党内循环。在化解社会矛盾问题上,要充分发挥村、居、企等基层调解组织和乡镇(街道)司法所、综治工作中心及各类区域性、行业性调解组织的作用,构建部门协作的联合调解机制。在培养人才方面,基层党组织要善于培养“群众领袖”,让那些工作经验丰富、在群众中有一定威望的人成为群众中的“领袖”,由此为基层党组织功能的发挥创造条件。

4 制度建设:强化基层党组织整体功能的关键

在当前全面从严治党深入推进的情况下,通过制度建设不仅可以保证基层党组织的规范运作,同时也在整体上保证基层党组织建设与整个党组织体系建设有效对接,对于强化基层党组织的整体功能具有重要意义。

4.1 完善党员发展制度

党员发展制度是基层党组织建设制度的基础,没有严格的党员发展制度,基层党组织建设就无从谈起。当前基层党员发展制度建设还面临一些问题,表现为:一是片面地理解党员标准,有的基层党组织将金钱、关系、名气、地位、能力当作衡量标准,而忽视“道德”标准;二是盲目追求数量,尤其是有些“两新”组织的基层党组织急于发展党员,由此放宽入党积极分子的标准;三是在发展党员工作中搞不正之风。在一些农村,宗族观念现象较为普遍,导致村级党组织变成维护和实现小集团利益的工具。因此,新时期基层党员发展制度必须立足强化基层党组织整体功能的高度,结合自身面临的实际情况加以完善。要按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针,严格履行入党程序和手续,坚持入党自愿和个别吸收的原则,成熟一个,发展一个。在这一过程中要积极完善发展党员的培训制、公示制、预审制和责任追究制,从制度上保证发展党员的质量。当然在党员发展过程中,在严格执行党章和党内法规的前提下,地方可以根据实际情况,在方法上进行创新。

4.2 完善党员管理制度

一是党员必须编入党的一个组织的制度,尤其是针对当前部分党员纪律观念淡薄以及大量流动党员游离于党的组织之外的实际状况。对于流动党员,要按照属地原则做好流动党员管理工作,创新流动党员管理方式,并将其编入党的一个支部,以防止流动党员成为“散兵游勇”。二是严格党的组织生活制度。严格党的组织生活要求党组织把严肃党内政治生活作为一种常态,对不按时参加组织生活的党员,予以批评教育,经教育不改的要严肃处理,同时创新党的组织生活形式,不断丰富基层组织生活形式,切实增强党内活动的吸引力和实效性。三是建立健全民主评议党员制度。民主评议党员是对党员进行经常性教育、管理、服务和监督的有效方法。从当前来看,建立健全民主评议党员制度尤其需要完善民主评议党员的程序。要保障党员的民主权利,党员领导干部应带头解剖自己,带头接受批评,带头评议别人,经过民主评议,对表现合格的党员由基层党组织通过口头或者书面形式进行表扬。对不合格党员要按照有关政策,区别情况,严肃处置。

4.3 完善党风廉政制度

一是完善基层党内民主制度,要以扩大基层党内公推直选范围和层次为方向,逐步把公推直选扩大到整个基层党组织。在这一过程中要注重改革提名制度,采取党员自愿报名、组织提名、党员联名提名等方式,并以自愿报名为主。同时,要扩大差额选举的比例,规范选举程序步骤,有计划、有步骤地将政治强、业务精、有能力、知识面广的优秀干部充实到各级领导班子之中。二是完善基层党务公开制度。坚持全面公开,全方位向党员“亮底”,使之成为党内的一种“常态”,要把编制好党务公开目录作为一项基础性工作来抓。三是完善对基层党组织成员的作风考核机制。在考核内容上,要将基层干部的作风是否民主、生活作风是否正派、工作作风是否务实等都纳入考核指标。在考核方式上,要通过召开基层党组织干部、服务对象和普通党员群众代表的民主测评大会,对基层领导干部的作风表现情况进行民主评议,同时将基层领导干部作风考核评价结果作为干部选拔任用的主要依据。

4.4 完善基层党建工作责任制

落实党建工作责任制,是党要管党、从严治党的具体体现,是从制度层面推动基层党建工作各项目标任务落实的重要举措。一是建立健全领导机制。地方党委和部门党组(党委)要把党建工作纳入重要议事日程,成立以书记为组长的党建工作领导小组,充分发挥党建工作领导小组的作用,采取定期检查、随机抽查、集中督查等形式,加强检查指导,分析基层党建工作存在的问题和不足,提出改进的意见和建议。二是各级党组织要牢固树立“抓好党建是本职,不抓是失职,抓不好是不称职”的责任意识,明确各级党组织书记的管党责任和基层党建工作的目标任务,切实抓好责任分解,科学界定责任主体,明确党组织班子成员各自职责,形成一级抓一级、一级带一级、一级对一级负责的纵向到底的层级责任体系。

5 创新基层党组织工作方式:强化基层党组织整体功能的重要途径

在当前社会分化、社会矛盾不断出现、社会治理任务繁重的背景下,创新基层党组织工作方式不仅是基层党建适应新形势下基层党组织面临新情况、新问题的需要,更是强化基层党组织整体功能的现实需要。

5.1 坚持依法办事,使基层党建工作适应基层治理法治化要求

“党的法治思维能力的强弱决定着国家治理现代化基础的厚薄。”[4]但由于受封建思想文化的影响,“‘权大于法'的观念和‘唯上'的倾向影响至今”[5]。在现实中,有的领导干部存在以言代法、以权压法以及化解矛盾不靠法等问题。因此,新时期基层党组织工作必须改变工作方式,使基层党建工作适应基层治理法治化的要求。各级基层党组织要教育和引导党员干部始终坚持严格执法、公正执法、文明执法,使基层党员干部在推进基层治理法治化过程中充分发挥模范带头作用,形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯,在法治轨道上推动各项工作有序开展,以此提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

5.2 正确处理基层党组织与基层群众自治的关系,促进基层党组织工作的社会化

一是正确处理基层党组织与村民自治、社区居民自治的关系,促进基层党组织领导方式从“全能包办”型向“核心引导”型转变。在处理与村民自治关系时,村党组织应该将由村委会管理的一些事权还给村委会,合理划分职责权限,积极探索基层党组织与村委会有效互动的途径。在处理与社区居民自治的关系中,基层党组织要让渡社区居民自治的空间,探索完善适合各居民区实际的自治模式和工作方法。二是支持各类社会主体自我约束、自我管理、自我教育、自我服务,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。三是注重价值观引领。基层党组织与基层群众自治的有效互动不仅表现在具体行动中,而且还需要基层党组织将自身的价值观“嵌入”社会之中,这就要求基层党组织不能忽视思想政治工作,要善于用社会主义核心价值观引导群众的思想认知,提高民众对执政党的认同,进一步增强基层党组织的凝聚力和影响力。

5.3 推进基层协商民主,加强基层党组织与群众的沟通

“从制度来源上说,我国基层民主协商制度是一种内生性的制度,它来源于我国已有的民主协商传统,同时吸收借鉴了西方协商民主理念。”[6]协商民主的实质,就是要实现和推进公民的有序政治参与。基层协商民主的发展对于加强党群之间的沟通具有重要意义,也有利于基层党组织真正做到 “问政于民、问计于民、问需于民”。新时期推进基层协商民主,需要做到以下几个方面:一是各地要从本地区实际出发,对基层协商民主制度进行具体细化和科学规划,拟定适合本地实际的协商民主制度。对协商民主作具体规定,完善协商民主的议事规则和工作规程,不断健全和完善协商民主程序。二是注重做好协商前准备,避免仓促上阵,要提高协商效果,避免走过场,协商之前就要制定“内容清单”。三是积极营造平等、自由、公正、宽松的基层协商氛围,倡导平等,促进协商各方讲真心话,充分激发各方的积极性,真正做到知无不言、言无不尽,以提高协商实效。

参考文献:

[1] 陆璐.新时期创建农村服务型基层党组织的困境及其化解[J].理论与改革,2015(2):41-44.

[2] 周多刚,徐中.服务型基层党组织建设的内涵、现状与对策[J].党政论坛,2013(3):28-30.

[3] 沈建红.执政组织资源与执政党的组织建设[M].杭州:浙江大学出版社,2011.

[4] 齐卫平.中国共产党与国家治理现代化:角色使命和责任担当[J].求实,2015(7):26-31.

[5] 龙钰,冯颜利.法治中国建设面临的五大挑战及其应对[J].安徽师范大学学报(人文社会科学版),2014(4):458-464.

[6] 卜万红.论我国基层协商式治理探索的成就与经验——基于民主恳谈会与“四议两公开”工作法的分析[J].河南大学学报(社会科学版),2015(5):45-52.