基层党组织落实全面从严治党责任及其问责机制探讨

李斌雄,张银霞

(武汉大学马克思主义学院,湖北武汉430072)

现行中国共产党章程规定:“党的中央、地方和基层组织,都必须重视党的建设。”[1]1习近平同志要求各级党组织,“落实从严治党责任”,“把抓好党建作为最大的政绩”[2]。而依规治党规律是从严治党规律的主要内容,治党责任制和问责制则是依规治党规律的体现。2014年12月,习近平同志又提出贯彻落实全面从严治党的战略部署并将其纳入“四个全面”战略布局。全面从严治党关键是“从严治吏”,但需要逐步实现由“从严治吏”向“从严治理基层党组织和从严治理党员队伍”的过渡。只有实现“从严治理基层党组织和从严治理党员队伍”,才能真正达到全面从严治党的战略目标。有国外研究中国共产党建设问题的学者指出:“中央借助责任制把它优先关注的问题传达给地方。”[3]186从党建工作的历史经验教训来看,落实党建问责制是落实党建责任制的“撒手锏”,落实党建责任制尤其落实党建主体责任是落实全面从严治党的“牛鼻子”。

1 基层党组织落实全面从严治党责任的基本界定和价值定位

中国共产党发展到2014年底已经是一个拥有8 779万多名党员、436万多个基层组织的执政大党。大型执政党治理具有其特点和规律,而实行大党治理责任制就是一种新探索。大党治理责任只有转化为各级党务干部的责任制,才具有可操作性。中国共产党在自身建设中实行党的建设责任制经历了一个历史过程。从新时期的历史经验看,中国共产党在经济、政治领域探索、实施责任制经历了从探索实施家庭联产承包责任制、企业经营管理责任制到建设“责任政府”的发展过程,随后又实现了由建设“责任政府”到建设“责任政党”的过渡,实现了从“领导者的个人责任制”到“党委、纪委的集体责任制”再到“全体党员和党的组织整体责任制”的扩展过程。目前在党风廉政建设过程中,在落实党委(党组)的主体责任和纪委(纪检组)的监督责任方面取得了重大进展。基层党组织落实全面从严治党责任的实践进程虽然已经起步,但在理论和制度机制方面还存在一些问题。

1.1 基层党组织落实全面从严治党责任的基本界定

从治党与治国的逻辑关系来看,治国必先治党;从治党的手段来看,必须把以德治党和依规治党结合起来,但主要依靠党章党规党纪治党;从党纪与国法的关系来看,党纪严于国法。因此,治党务必从严,并采取纪严于法、纪法分开、纪在法前、纪法衔接的操作策略。从全面从严治党的内容和过程来看,全面从严治党贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个方面和党的建设的全过程。从全面从严治党的主体和客体来看,全面从严治党的主体是全党管、全党治。全面从严治党的客体是管全党、治全党。因此,从全面从严治党的主体角度看,基层党组织落实全面从严治党的主体就是党的中央组织、地方组织和基层组织,直接主体是党的地方组织和基层组织。例如,对农村和城市社区基层党组织而言,全面从严治党的直接主体就是县级、乡镇级党组织和城市区级、街道级党组织以及其他城乡基层党组织、企事业单位党组织。在基层党组织建设中,落实全面从严管党治党的客体则是城乡基层党组织自身和党员队伍,包括企业、村庄、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位的党组织和党员队伍。由此,可以得出结论:基层党组织落实全面从严治党的广义主体责任就是党的中央组织、地方组织和基层组织依照党章党规党纪,实现管党治党建设党的责任;其狭义的主体责任则是党的地方组织和基层组织依照党章党规党纪,实现管党治党建设党的责任;其直接主体责任就是县级、乡镇级党组织和城市区级、街道级党组织以及其他城乡基层党组织、企事业单位党组织,依照党章党规党纪实现管党治党建设党的责任。从实际操作层面来看,其直接的主体责任只有落实到具体的领导干部身上,才能进行考核和问责,这就转化为各级党务干部的责任制和问责制。

1.2 基层党组织在落实全面从严治党责任中存在的主要问题

现阶段,在基层党组织中存在管党治党建设党的责任被虚置的问题。一些基层党组织虽然建立了党建工作责任制,但由于受错误政绩观的影响,部分基层党组织干部有“抓党建工作比较虚、抓经济发展才实”的糊涂认识,从而出现抓发展“一手硬”、抓党建“一手软”的问题,由此出现基层管党治党建设党的责任被虚置问题,存在管党治党建设党责任落实的“两难选择问题”。正如习近平同志所指出的:“也有一些人认为,在发展社会主义市场经济条件下,从严治党面临两难选择:过宽没有威慑力,会导致越来越多人闯‘红线',最终法不责众;过严会束缚人手脚,影响工作活力,干不成事,甚至还会影响自己的选票。这些认识都是不对的。”[2]在管党治党建设党责任落实方面主要表现为责任不明、述责不佳、考责不严、追责不力等问题。

1.3 基层党组织落实全面从严治党责任的价值定位

基层党组织落实全面从严治党主体责任是加强基层党组织建设、落实全面从严治党的“牛鼻子”。基层党组织落实全面从严治党主体责任也是发挥基层党组织整体功能的必然要求。基层党组织具有政治属性和服务属性,需要发挥政治功能和服务功能。基层党组织如果不能履行管党治党建设党的主体责任,任由“四风”问题和腐败现象滋生蔓延,就不能正确地执行党的路线、方针、政策。基层党组织落实全面从严治党主体责任还是全面建成小康社会的组织保障和政治保证。在全面建成小康社会的攻坚阶段,按照党的十八届五中全会关于国民经济和社会发展第十三个五年规划的政策建议,有大量国家财政项目资金投入城乡民生领域,基层党组织如果不能落实全面从严治党的责任,党的惠民利民政策就会在执行过程中背离初衷,政府惠民财政资金就会很难惠及广大群众,如此,不但没有温暖民心,反而会激化党群矛盾,动摇党的执政根基。

2 基层党组织落实全面从严治党责任的内容分解和衡量标准

明责、确责是落实责任的前提。为此必须对基层党组织管党治党建设党的责任进行分解,使责任细化到岗位。建构基层党组织落实全面从严治党责任制,必须以全面从严治党所面临的主要问题为导向,以马克思主义政党建设理论为指导,根据现行党章的规定,紧密结合城乡基层党组织的实际情况和全面从严治党的目标要求,对基层管党治党责任内容进行分解,建立“三个清单”,即责任清单、项目清单和整改清单,并由此确立考核指标和评估机制。

2.1 基层党组织落实全面从严治党责任的内容分解

基层党组织落实全面从严治党的责任可具体分解为基层党组织全面从严治党的主体责任、基层党组织书记全面从严治党的第一责任和基层党组织领导班子成员权责范围内的重要责任。基层党组织全面从严治党的主体责任又可以具体化分为从严从实进行思想政治教育、组织建设、作风治理、纪律整治、反腐倡廉建设、党章党规执行等六个方面的责任,这六个方面的责任可进一步细化为项目清单和考核清单。基层党组织书记全面从严治党的第一责任可以具体分为统筹谋划基层管党治党的责任,为基层党组织管党治党把关定向的责任,通过以上率下和推动监督执纪问责促进基层党组织管党治党的责任,这几个方面的责任可以进一步细化为第一责任人的项目清单和考核清单。基层党组织领导班子成员权责范围的重要责任可以具体分为在承担职责范围和分工领域内,按照“一岗双责”的要求,承担分管领域、部门和单位的管党治党的责任,这些责任也可以进一步细化为项目清单和考核清单。各地各部门基层党组织可以结合实际具体设计和细化责任清单,使基层党组织落实全面从严治党责任工作避免出现责任不明、责任不细等问题。

2.2 基层党组织落实全面从严治党责任的衡量标准

在落实责任制时,确立衡量标准和考核指标具有关键意义。有学者指出,责任制“作为一个复杂的制度,绩效目标内在地以重要性来排序:软指标(一般指标)、硬指标和具有否决权的优先指标(一票否决)——有时也被称为底线指标”[3]188。当前在落实全面从严治党责任过程中,要把党内规则体系落实到基层从严治党的实践中,就必须按照“纪严于法、纪在法前、纪法分开、纪法衔接”的原则,对党内规则特别是“六大纪律”①中国共产党的“六大纪律”包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。作正面清单和负面清单的划分,确立道德高线和纪律底线,科学界定责任标准、考核指标和问责指标。例如,在落实全面从严治党责任过程中,有的基层党组织对思想建设和作风建设等问题采取虚化的衡量标准和指标,认为学习贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求是虚的。一些基层党组织认为,政治纪律和政治规矩“高大上”,属于中央管的事情;一些基层党组织对违反政治纪律、组织纪律的行为案件不愿查、不敢查,怕影响团结等,这些都是错误的认识。在严明政治纪律和政治规矩的新形势下,2015年10月18日中共中央颁布的《中国共产党纪律处分条例》第六章共18条所具体列举的30余种违反政治纪律的行为都属于政治行为的“负面清单”。上级党组织必须据此设置基层党组织责任考核指标,尤其在少数民族地区和民族宗教问题敏感地区,基层党组织从严治党的责任指标必须具体,具有刚性约束性。当前,基层党风廉政建设比以往有明显好转,但违纪违法侵犯群众权益的问题仍然不少。针对这种形势以及基层党组织直接与群众交往的特点,在基层党组织落实全面从严治党责任,必须突出基层党组织贯彻落实党的群众纪律、工作纪律和廉洁纪律方面的内容。例如,如果在基层党组织中发生了超标准、超范围向群众筹资筹劳的行为,在办理涉及群众事务时发生了故意刁难、吃拿卡要的行为,在社会保障、政策扶持、救灾救济款物分配等事项中发生了优亲厚友、显失公平等侵害群众利益的行为等,都应该加重对基层党组织的责任追究。

2.3 基层党组织落实全面从严治党责任的专项评估考核机制

建立基层党组织落实全面从严治党责任的专项评估考核机制,是落实基层党组织全面从严治党责任制的关键环节和问责制的前置环节。这种专项责任评估考核机制由专项评估、专项考核和责任绩效判定共三个环节构成。基层党组织落实全面从严治党责任专项评估采取领导评估、相关部门评估和专家组评估相结合的方式进行。领导评估是指在省、市、县、乡级党委中,由上一级党委领导成员对下一级党委领导班子成员、部门负责人等落实全面从严治党责任的绩效状况进行评估;相关部门评估是指按照被评估地方、部门和单位的工作领域、业务性质,由上一级纪律检查机关和党委工作部门,分别针对“三个清单”中的有关项目逐项进行评估;专家组评估是指通过组建党的建设研究专家组,对被评估基层党组织落实全面从严治党责任的绩效状况进行专业性定量评估。根据这三种评估方式取得的责任绩效评估资料,作为基层党组织落实全面从严治党责任专项考核数据资料的来源。基层党组织落实全面从严治党责任专项考核,必须由党委会成立的专门负责考核工作的领导小组及其办公室组织实施。基层党组织落实全面从严治党责任专项考核的资料采集方式采取个别访谈与问卷调查相结合、查阅资料与实地核查相结合。基层党组织落实全面从严治党责任的绩效判定依据在专项评估和专项考核基础上的最终考核结果,且由上一级党委会或其常委会主持完成。

基层党组织落实全面从严治党责任之整改清单是项目清单的延伸和补充,是根据责任衡量标准和考核指标,针对基层党组织在上一年度落实全面从严治党责任过程中存在的突出问题,上级党组织经过考核结果裁定后所提出的整改措施,明确整改的责任主体、整改的目标要求、整改的时限以及督办措施等内容。整改的重点措施应该纳入项目清单。

3 基层党组织落实全面从严治党责任的问责理念、问责机制和问责情形

我国对党政领导干部实行问责制起始于2009年。2009年6月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于实行对党政领导干部问责的暂行规定》,但这个暂行规定主要适用于县级及其以上领导干部,对乡、镇、街道党政领导干部实行问责,虽然适用这个暂行规定,但在基层落实全面从严治党责任仍然需要制定相关规定和实施细则。党的十八大提出了健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。十八大党章规定:“党组织如果在维护党的纪律方面失职,必须受到追究。”[1]30中共中央于2015年10月18日颁布的《中国共产党纪律处分条例》对党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力,造成严重损害或者严重不良影响的,对直接责任者和领导责任者,根据情节轻重,分别给予不同等级的纪律处分。这实际上就是对管党治党之失责行为的问责规定,表明“全面从严治党问责制”势在必行,需要加快基层党组织管党治党的问责实践进程和制度机制的建构进程。问责也就是按照责权利相统一或权责对等的原则追究责任。在基层落实全面从严治党中实行问责制,是促进基层党组织落实全面从严治党责任制的“撒手锏”,有利于解决全面从严治党责任不能落实到基层的问题。

3.1 基层党组织落实全面从严治党责任的问责理念

实施管党治党建设党的问责制,可以倒逼各级党组织牢固树立把抓好党建工作、落实全面从严治党战略作为最大政绩的理念。这是因为在“四个全面”战略中,全面从严治党是全面深化改革、全面推进依法治国和全面建成小康社会的政治保证和组织保证。党要管党,必须全面从严治党,必须把党建设好。在基层党组织落实全面从严治党责任工作中还要牢固树立责任链条理念和责任绩效理念。责任链条就是基层党组织落实全面从严治党责任必须形成明责、确责、履责、述责、考责、问责的责任链条,并在这个责任链条建构和执行过程中始终以解决全面从严治党中的突出问题和产生管党治党建设党的绩效作为评判标准。在基层党组织落实全面从严治党责任中引入行政法领域的举证责任倒置理念,改进基层党组织落实全面从严治党责任追究的方式和方法。举证责任倒置是指在基层党建工作中针对不作为行为进行责任追究时,首先赋予被追责人以陈述、申诉的权利,先由责任主体就其是否履行职责和是否完全履行职责进行举证,当责任主体未举出充分证据证明自己履行职责义务时,则再由责任追究者依据规定进行调查、取证和判定。

3.2 基层党组织落实全面从严治党责任的问责体系

基层党组织落实全面从严治党责任的问责体系由问责主体、问责客体、失责行为事实和问责机制构成。其中,问责主体是指问责决定机关和问责建议机关,一般是指上级党组织及其相关工作部门;问责客体是指被问责的基层党组织及其党员干部;失责行为事实是指基层党组织及其党员干部在管党治党建设党工作中受到问责的失责行为事实;问责机制则由问责客体即被追责党组织的专项报告和责任人的专项述职、问责主体的专项考核结果、问责主体对问责情形的调查核实判定、问责方式、问责程序共五个环节构成。根据上述问责理念,问责客体,即被追责党组织和责任人需要在平时考核和年度考核中分别上报落实全面从严治党责任的年度专项报告或进行年度专项述职;问责主体,即责任追究者根据责任链条、责任绩效状况,运用举证责任倒置方式,对被追责者是否作为以及作为程度、绩效质量进行调查、核实和判定;问责方式包括问责主体对基层党组织在落实全面从严治党责任方面有失责行为的处理方式和对基层党组织书记、班子成员以及其他相关人员在落实全面从严治党责任方面有失责行为的处理方式。例如,对失责基层党组织的书面检查、通报批评或组织处理,对相关责任人的批评教育、戒勉谈话、通报批评、责令停职检查或组织处理乃至纪律处分等。设计问责方式必须确定被问责的责任人需要承担的后果,也就是失责行为必须承担的代价。例如,受到问责的党员干部,取消当年考核评优和评选各类先进的资格;受到引咎辞职、责令辞职、免职处理的党员干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的职务,同时问责决定机关做出的问责决定必须向党内或社会公开,接受群众的监督,失责人必须承担名誉代价。问责程序主要包括调查核实、确定责任承担主体、提出问责建议,作出问责决定以及问责决定的执行、整改和监督等。基层党组织落实全面从严治党责任之问责体系是一个闭路循环的过程机制,通过闭路循环机制促进全面从严治党责任在基层的落实。

基层党组织落实全面从严治党责任,是大党治理责任制的一种新探索,对于执政党建设,对于贯彻落实“四个全面”战略,都具有重大意义。基础不牢,地动山摇。贯彻党要管党、从严治党的方针,必须扎实做好抓基层、打基础的工作,使每个基层党组织都成为坚强的战斗堡垒。基层党组织落实全面从严治党责任,关键在较真,要害在从严,着重在问责,必须进一步明确责任、落实责任、考核责任、追究责任,形成明责、确责、履责、述责、考责、问责的责任链条。只有把党章党规党纪挺在前面,使全面从严治党责任制和问责制贯彻到党的全部基层组织和全体党员之中,才能实现大型执政党治理的创新。

参考文献:

[1] 十八大党章修正案学习问答[M].北京:党建读物出版社,2012.

[2] 习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报,2014-10-08.

[3] 金山爱.干部责任制与中国共产党要求的变化[G]∥吕增奎.执政的转型:海外学者论中国共产党的建设.北京:中央编译出版社,2011.