实现全面二孩政策目标需要整体性的配套

彭希哲

(复旦大学人口与发展政策研究中心,上海200433)

十八届五中全会提出要实施全面二孩政策,这是中国生育政策调整过程中的重大决定,是一项利人民利后代的改革措施。如果从1980年中共中央发表关于控制中国人口增长的公开信开始计算,以独生子女为主要特征的生育政策已经实施了30多年,这项政策的初始目标已经实现,而政策实施形成的风险和负效应不断积聚,继续维持政策不变的社会经济成本不断增加,原来的生育政策必须适时地进行完善和调整。全面二孩政策的实施意味着实行了30多年的一孩政策的终结,实现中国国民不分城乡地域统一的生育权利,对中国未来人口和社会经济与环境资源的长期均衡发展将发挥重要作用。

1 正确认识全面二孩政策对人口发展态势的影响

实施全面二孩政策放松对育龄人群生育数量的政策限制,从人口增长的角度看主要目的是改善未来的人口年龄结构,延缓人口老龄化的速度,增加未来的劳动力供给,有利于人口和社会经济的均衡。二孩政策的实施并不是为了解决当前的所谓劳动力减少或短缺问题,也不是为了延续“人口红利”。短期内,因二孩生育导致出生数的增加意味着有更多的年轻女性因生育而暂时退出劳动就业,会使得实际就业人数在短期内加速减少。全面二孩政策对劳动力供给的积极作用至少要到15年以后才开始显现,劳动年龄人口在未来20年间持续下降的趋势可能也不会改变。同时出生人口的增加会提高少儿抚养比,进一步加速人口红利机会窗口的关闭。新增的出生人口会使得老年人口比重的增加速度减慢,但无法抵消日益增多的老年人口群体,对未来老年人口绝对数量的快速增长影响甚小,不可能从根本上扭转人口老龄化的长期趋势。

从人口发展的角度看,全面二孩政策的近期目标人群主要是1970年代出生的非独生子女群体,以及已经在城市落户的非独生子女流动人口群体和原先实行1.5孩政策的农村人口。从目前的各种预测来看,二孩政策的实施可能会使中国在未来增加3 000多万的年轻人口,这对一个有近14亿人口的大国而言,增量并不是很大,但潜在的积极效应是可观的。当然,尽管全面二孩政策对未来人口的长期发展趋势的影响有限,但对中国社会的长期影响却可能是深远的,特别是通过影响未来的非独生子女一代人的成长而对未来的家庭和社会发展发生作用。不能仅仅以工具理性的视角来看待全面二孩政策的效果。

全面放开二孩政策本身只是影响人口出生的外因,内因是要看育龄家庭的生育意愿和实际的生育行为。人口生育政策近年来已经在发生变化,2013年单独二孩政策的推出是对独生子女政策的重要调整。但过去两年中,在“双独”和“单独”政策实施的过程中,有大量符合政策条件的家庭却选择了不生育二孩,也就是说年轻的育龄人群对生育政策调整的响应度并不是很高。在中国,人们的生育行为主要受到政府生育政策和社会经济发展这两大方面的影响。如果说在上世纪的70到90年代,中国育龄人群的生育行为还主要是受政府生育政策的制约,那么在最近的20年间,以80后和90后为主体的生育适龄人群,无论是个人背景还是社会经济大环境都发生了很大的变化,其生育观念已经与上一代人有显著的差异。诸多生育意愿调查都表明晚婚和小家庭已经成为主流的婚姻家庭模式,政府生育政策对育龄人群生育意愿的约束作用不断减弱。育龄人群更多地从个体的利益权衡来作出生育决定,是否多生一个孩子也决定于家庭对社会经济长期趋势的预期和信心,具体而言,包括劳动就业、子女教育、社会保障、环境资源、住房、医疗、养老等方方面面的现状和未来发展方向。

2 通过配套社会政策推进全面二孩政策的实施

对单独二孩政策的评估研究表明大量家庭符合政策条件却选择不生育二孩,究其主要原因在于三大压力,即经济压力、照料子女的压力、女性自身事业上发展的压力,这一结论对于全面二孩政策仍然是适用的。因此,要实现二孩政策的预期目标,特别是要想让生活在大城市的人口生育二孩,仅仅是生育政策的调整还远远不够,必须出台一系列的配套政策来推动,让老百姓想生、敢生,并且能够生好养好。短期来看,政府必须推出相应的政策措施,针对育龄人群的后顾之忧加大公共服务等的投入,才能鼓励更多的育龄家庭按政策生育。近年来我国育龄人群生育养育子女的经济成本不断增长,这不仅是社会经济发展的必然结果,同时也与正在开展的教育、卫生、住房等改革密切相关。优质教育资源的供给不足和父母对子女接受高质量教育的期望不断提升,房价高企和年轻人口对住房需求的增加,与照料有关的劳动力成本的持续上涨和家庭对家务劳动社会化的要求稳步增长,都使得年轻的育龄家庭承受日益沉重的经济压力。同时不必要的攀比和新媒体的传播效应也加大了育龄人群的心理压力。

政府作为最重要的公共服务提供者和资源配置者,有责任也有能力通过对公共资源的优化配置和增加投入,从宏观上缓解上述影响生育意愿的各种压力。政府可实施以家庭为单位征收所得税的税制改革,生育二孩的家庭有更高的减税额度,为愿意生育二孩的家庭减负。将义务教育延伸到学前阶段,并加大对整个义务教育的投入,在一定程度上可以缓解生育二孩的经济压力。政府有必要在托儿所、公办幼儿园的建设上加大投入,并采取必要的政策措施鼓励工作单位和民间资本参与婴幼儿童的照料服务和教育服务的提供。同时积极推动男性更多地参与到子女的生育养育过程中,让男女性共同承担家庭照料的责任。国外很多国家都已经有了“男性产假”的相关法规,中国可借鉴并采用灵活的制度安排,让男性能够同女性一样,享有照料子女的假期。也可以以家庭为单位,夫妻双方共享产假(具体时间长度还需论证),在保证女性足够的产假的前提下,根据家庭的具体情况使产假可在夫妻中灵活调剂,在产假的总额度内自由分配休假时间。男性更积极地参与到照料子女中有利于家庭关系的和睦,也能降低女性因为照料孩子而带来的职业发展损失,促使性别更平等。

以就业而言,市场经济的发展在为女性事业发展创造更多机会的同时,也使女性面临更为严峻的就业形势,营造男女平等公正的就业环境还任务艰巨。政府要在妇女权益保障法的基础上,通过各种预防措施防止妇女因生育而造成职业晋升受阻或在工作的其他方面受到损害。虽然我国已基本消除了对女性就业的公开歧视,但隐形歧视仍然普遍存在,而全面二孩政策的实施有可能加剧这种隐形歧视。一些用人单位有可能为了自身的经济利益不招聘女性,特别是不招聘未婚和未育的女性,或者对准备生育二孩的女员工采取不公平的对待。政府要实施更加强有力的政策措施和监督,已有的相关规定应严格执行,也要前瞻性地研究新的政策手段。同时,企业因女性员工的生育可能会影响营收和利润,政府应介入并建立相关机制分担这部分成本,如进一步完善生育保险制度、扩大覆盖范围和延长享受时间、推进更加灵活的就业模式等。在鼓励企事业单位建设托儿所和幼儿园以缓解女性员工的工作家庭冲突时,一方面是企业要承担更多的社会责任,另一方面政府可对企业自办的托儿所和幼儿园给予适当的补贴。

类似这样的针对育龄人群的配套措施还不够,应形成一揽子整合的政策措施。此外,全面二孩政策实施以后对以往为实施独生子女政策所实行的各种法规政策条例都需要及时地清理、修订、完善或取消,从严格控制生育过渡到鼓励育龄人群按政策生育,形成对二孩家庭公平的政策环境。诸如原来实行的独生子女补贴、政府评估的一票否决权、社会抚养费的征收等都需要作相应的调整。以往实施独生子女政策所产生的遗留问题,包括对失独家庭的支持等也需要在新形势下进一步完善。其他政策法规也应作相应调整,比如我们的住房管理部门以往主要都是按照三口之家的住房需求来界定房屋性质的,而全面二孩会直接影响家庭对居住面积和房间需求的变化,因此,需要修改完善与房屋市场管理相关的政策法规。

3 重构家庭政策和家庭伦理体系

全面二孩政策的实施使家庭再一次成为社会关注的焦点。在过去的几十年间,中国的家庭规模不断缩小,家庭在传承文化、抚小养老、社会稳定等方面的能力也不断下降。与此同时,中国社会转型的进程又使中国的家庭被重新赋予了重要的保障和福利职责,面临巨大的责任和风险,扩大的家庭成员之间的传统互助模式再次成为中国家庭应对风险和适应变迁的重要屏障,中国家庭结构在不断简单化的过程中也日益呈现网络化的特征。全面二孩政策的顺利实施需要家庭作为支撑,同时也会成为中国家庭模式变化的新作用力。中国和谐社会的建设和各项社会经济改革的深化都需要家庭发挥更加积极的作用,我们在强调重视家庭是中华民族优秀传统的同时,却没有形成相对完整的家庭政策体系。家庭模式在转变,需要通过相关的社会政策来帮助家庭恢复传统功能或具备承担新功能的能力,社会政策只有建立在家庭功能和需求的基础上才能为社会成员提供有效的帮助[1],特别是对家庭承担养育子女和老人的责任提供有效支持。与此同时,需要在传承传统家庭观的同时,研究发展并提倡在新的社会经济条件下的新型家庭观(包括孝道),这在一亿多独生子女正在成为中国社会的中坚力量时更加显得重要和紧迫。

在长期的历史发展进程中,中国社会形成了完整的家庭伦理道德体系,以此为基础规范中国人在家庭中的行为准则和长幼秩序,包括纵向的代际关系和横向的夫妇、兄弟等伦理关系,并形成“家国同构”的文化传统。传统的家庭伦理首先被五四运动所冲击,并在其后的近百年中进一步受到削弱,尤其是市场经济的建立和人口发展态势的快速转变更是在家庭本身和社会经济环境方面从根本上颠覆了传统的家庭伦理和家庭功能。在中国社会进入全面深化改革的重要机遇期,家庭再度成为发展政策和社会和谐的关注焦点。习近平近年来多次强调家庭建设和家庭教育的重要性,指出不论时代发生多大变化,不论生活格局发生多大变化,都要重视家庭建设,将家庭视为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点[2]。

因此,以全面二孩政策的实施为契机,重构与中国社会经济相符合的、以传统文化为基础的新型家庭伦理,并以此作为家庭政策的理论基础,同时营造良好的有利于新型家庭伦理的传播和推广的文化氛围。在关注“民生”的总体政策导向中实施家庭政策,提高家庭政策的行政效率,最终形成一个政府、市场、社区和社会组织都有责任、动力和行动来帮助家庭承担应有责任的制度框架。家庭政策不仅要提升家庭延续传统功能的能力,还要使中国家庭在生态文明、社会建设和文化传承等长期发展战略中成为主体。

4 因地制宜,关注城乡地区间的差异

城乡之间、地区之间影响生育的因素存在很大差异,配套的政策措施也应当是因地制宜的。中国以往的计划生育实践有巨大的城乡和地区差异[3],差异不仅体现在各地不同的生育政策和项目实践,也反映在各地差异性的育龄人群生育意愿和总体生育率水平上。全面二孩政策的实施在政策上缩小了这种差异,但还保留了原先对一部分人口,主要是少数民族群体更为宽松的生育限制。中国巨大的社会经济发展差异对育龄人群生育意愿差异的影响也不会迅速消失,因而各地在执行二孩政策过程中需要的配套政策措施也会有差异性。

还需要特别关注的一个问题是实施全面二孩政策对不同地区的影响存在差异。全面二孩政策对上海等东南沿海发达地区的影响可能不大,而对于中西部地区的影响可能会大一些。但在其他涉及公共服务的领域,尤其在教育领域中西部地区未来将面临很大压力。目前中国的基础教育经费基本是纳入地方财政,与地方政府的财政能力直接相关。近年来中国政府在落实整体教育经费达到国内生产总值(GDP)的4%这一标准方面取得了很大的进展,东南沿海发达地区较高的发展水平使地方政府投入较多的教育资源,但即使严格按照GDP的4%标准投入教育经费也并不算充足。出生数的增加在若干年后就会转化成对教育资源的需求,对这种因生育政策调整造成可能的新的地区差异,中央政府要通过转移支付或统筹的办法,尽可能给予中西部地区更多的教育及其他资源支持,缩小东西部之间本来就已存在的教育资源和教育水平差距,从制度上防止出生人群素质逆淘汰的发生。公共服务均等化在地区层面的差异应当在新型城镇化战略的推进和户籍制度的改革过程中得到有效的改善。

5 通过整体性治理实现全面二孩政策的目标

总之,全面二孩政策的推出是整个生育政策调整过程中的一个重要阶段,对国家长期均衡发展有利,也给予育龄家庭更多生育决定的自由。但我们也必须认识到生育政策的调整不是万应灵药,生育政策的调整会延缓人口老龄化的速度,但不可能扭转老龄化的长期趋势。因此,养老金、退休年龄、医保、户籍等制度性的改革不会因为生育政策的调整而放慢步伐。

实现全面二孩政策的目标还需要整体性的、完善的配套政策,牵涉到地区之间、城乡之间、贫富之间、男女之间乃至不同年龄群体之间的平等和利益调整。国家在实施全面二孩政策的同时必须加以充分考虑,使各个利益群体在政策调整过程中利益不受损害或达到共赢的状态。由于城乡和各地区影响生育的因素存在很大差异,配套的政策措施也应当是因地制宜的。需要相关政府部门通过政策优化、资源组合的方式,实现各种由政府部门实施的配套政策,提供更好的生育养育的相关公共服务,切实解决育龄夫妻的后顾之忧,将两孩生育政策落到实处。以“家庭为中心”的家庭政策体系应当是中国未来社会建设和民生领域深化改革的最重要领域之一,并与普遍二孩政策相配套,在生育政策调整的过程中及时推出并实施。需要对各种各样可能采用的政策措施进行充分的论证,让好的政策能够很好地得到落实。

“互联网+”时代,网络和媒体日益成为日常生活的必需品,人们的生育观念不断受到周围环境的影响。社会舆论的引导、公共服务的改善、经济活动周期性的变化、全球化和城镇化的深化都有可能对人们的生育观念产生影响,导致生育意愿进一步下跌或回升。政策调整不是万能的,但从政策上打破制约生育意愿的瓶颈,进一步激发生育意愿才有望进一步释放生育潜力,实现全面二孩政策的人口目标。通过整体性治理机制[4],优化政策设计和效能,合理配置政策资源,充分调动各行为主体的参与,广泛利用各种政策工具和传播媒介,使人口政策调整成为实现全面小康社会的重要战略措施。

参考文献:

[1] 张秀兰,徐月宾.建构中国的发展型家庭政策[J].中国社会科学,2003(6):84-96.

[2] 中共中央国务院举行春节团拜会习近平发表重要讲话[N].人民日报,2015-02-18.

[3] 郭志刚,张二力,顾宝昌,王丰.从政策生育率看中国生育政策的多样性[J].人口研究,2003(5):1-10.

[4] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理,2008(10):52-58.