自然资源:公有抑或私有?——国外关于自然资源资产产权的争鸣和启示

蔡华杰

(福建师范大学马克思主义学院,福建福州350108)

自然资源资产产权制度是生态文明制度体系中的基础性制度,基于产权的环境难题解决方案是国外学界青睐的对象,并形成主张自然资源私有化和反对私有化两种相反的观点。十八届三中全会提出要健全自然资源资产产权制度,那么,在健全该制度的过程中我们可以从国外学界的争鸣中获得什么启示呢?

1 主张方:自然资源私有产权是破解环境难题的灵丹妙药

在国外学界,主张自然资源产权私有化的学者之所以提出以产权明晰划分作为环境保护的解决方案,往往是基于无产权的自然资源常常遭到滥用的现实。亚里士多德早就断言:“一件事物为越多的人共有,人们对他的关心就会越少。人们最关心的是自己的事物,对公共事物则很少顾及。或者说,对于公共的一切,他们至多只关心其中与个人利益相关的事物。”[1]441740年,休谟形容在一个有公共物品或服务存在的经济社会中,“搭便车”的现象就不可避免。1883年,威廉·福斯特·里奥德(William Forster Lloyd)提出了一个关于公地的理论,认为公共财产会被不计后果地使用。这些论断与理论也就成为主张自然资源产权私有化的学者的基础观点。

1.1 产权的缺失是自然资源遭受滥用的原因

到了20世纪50年代,一些学者对无产权的自然资源领域进行了个案研究,印证了亚里士多德的论断。例如,珍斯·沃明(Jens Warming)、斯科特·戈登(Scott Gordon)和安东尼·斯科特(Anthony Scott)均对无产权的渔场进行了研究,而且戈登还指出,对渔场个案的研究并不是特例,它同样可以应用到无主产权性质的自然资源行业中[2]。随后,在20世纪60年代,先后形成了三个有较大影响力的公共事物悲剧的模型,即科斯的《社会成本问题》、奥尔森的《集体行动的逻辑》以及哈丁的《公地悲剧》这三本著作中的模型。科斯研究了外部性问题,他在探讨时从一个具体的案例出发,即某工厂的烟尘给临近的财产所有者带来的有害影响,指出这一悲剧的发生是产权界定不清导致的。奥尔森揭示了集体行动的困境,他说:“认为从理性的和寻求自我利益的行为这一前提可以逻辑地推出集团会从自身利益出发采取行动,这种观念事实上是不正确的。如果一个集团中的所有个人在实现了集团目标后都能获利,由此也不能推出他们会采取行动以实现那一目标,即使他们都是有理性的和寻求自我利益的。”[3]2哈丁则以无主产权的公地为例,指出牧民的自由放牧给公地带来的悲剧性后果:“每个人都被锁进一个强迫他无限制地增加自己畜群量的系统——在一个有限的世界里。在这个相信公地自由使用的社会里,每个人都在追求自己的最大利益,但所有人们争先恐后追求的结果最终是崩溃。公地的自由使用权给所有人带来的只有毁灭。”[4]152由此可见,三个模型表明,产权缺失或者界定不清均使理性人在现实中表现为对公共利益不关注、对公共产品不爱护,并产生“搭便车”问题,从而造成自然资源的滥用结果。

1.2 以产权私有化的方式解决环境难题

既然产权的缺失是自然资源遭滥用的原因,那解决方案自然而然就是对自然资源赋予产权,这也正是自由市场环境主义的主张,其核心观点就是要求“建立一种完善界定的自然和环境资源产权制度”[5]4。尽管他们认为公共团体也可以成为自然资源产权的主体,但他们更偏向于完全明确的自然资源私人财产权化,即通过彻底的出售或赠予,将自然资源完全让渡给私人个体、团体或者公司。这种基于产权,或者更确切地说,基于私有产权的解决方案,主要包括三个方面的内容。第一,产权必须界定清晰。如果个体要从善行中获得收益,从恶行中得到惩罚,就必须对资源赋予清晰的产权。第二,产权必须得到保障。如果产权的使用无法得到有效监督和保障,冲突就不可避免,产权交易也是不可能的。第三,产权必须可以转让。虽然界定清晰并能确实履行的产权可以使所有者获得使用产权的收益,但是法律对销售产权的限制却会使所有者失去交易所能带来的潜在收益。考虑一下这种情形:渔民认定一片水域的渔业价值会高于农民用于灌溉的价值,如果禁止渔民从农民手中租用或者购买这片水域,交易的收益就无法兑现,潜在的财富也无法创造。由此一来,农民出售这片水域的动力也会减少[5]22。

以产权私有化的方式解决环境问题,更重要的还在于产权制度能够激励所有者做出环境保护的行为,提供将外部性成本内在化的动力。“自由市场环境主义通过创建自然资源私有产权,将自我利益与资源管理联系起来。产权驱动着所有者为其行为的成本和收益负责,并推动能够获取高效率收益的市场交易。”[6]3正如德姆赛茨所说:“产权的一个主要功能是导引人们实现将外部性较大地内在化的激励。”[7]71多丽丝·福斯(Doris Fuchs)也认为:“从经济的视角来看,产权能够通过构建消耗和投资决定来影响环境保护的潜能。决策者对自然资源的消耗和投资是建立在回报预期的基础上的,当使用稀缺资源能达到效用最大化时,产权就能激励决策者做出选择。只要确保对收益的长远控制,决策者将有动力保持资源的价值并相应地做出消耗和投资决定。”[8]51

自由市场环境主义主张,政府不应该对环境问题进行过多的管制,其主要职责应该是对产权进行界定,创造条件保护产权和产权的可交易性,然后以市场机制解决环境问题。运用市场机制应对环境难题,主要是利用价格机制去自发调节生产者和消费者的行为。对生产者来说,当资源的价格上升,就为其提供了创新的动力,推动其寻找新的替代资源或者发明新的技术进行开采。人们照明的原料从鲸油转变为石油正是对价格机制的反应。19世纪初,人们普遍使用鲸油作为照明能源,占据市场大量份额,由此,在鼎盛时期,美国有将近一半的渔船从事捕鲸业,但是随着捕鲸业的饱和和鲸鱼数量的下降,鲸油价格出现了上涨的趋势,以至于“美国民众发现,晚间在油灯下阅览书籍竟然成了一种奢侈的生活”[9]。鲸油价格的昂贵迫使人们寻找新的替代品,埃德温·德雷克于1859年8月27日开凿的第一口油井后来便取代鲸油成为照明的能源来源。对消费者来说,由于资源和与其相关的商品价格的上升,消费者会减少对其使用,他们会增加对已使用商品的次数,或者回收利用商品,或者寻求该商品的替代物,或者提高商品的使用效率。例如,水价上涨到对消费者来说为花园浇水很昂贵的时候,他们也许会不打理花园,或者改种需水量少的植物,或者重新利用废水浇花。由此,资源经济学家或地理学家将上述市场机制调节资源的供给和需求称为“市场反应模型”[10]33-34。

2 反对方:自然资源公有产权也能破解环境难题

私有产权是解决环境难题的万灵药吗?非也。正如有学者所指出的,“尽管私有产权是对稀缺、拥挤和冲突的重要答案,却并不总是唯一的或最好的答案”[11]。其实,就自然资源的产权而言,并非只有私有产权一种。根据布罗姆利的分类,产权可以分为四种:国家财产权、私人财产权、共有财产权和无财产权[12]31。其中的无财产权就是上述笔者所说的无主产权,这是自由市场环境主义对环境问题的归因。因此,对自然资源赋予产权,除了私有产权,还可将产权赋予国家或者共同体。同私有产权相比,国有产权和共有产权也是解决环境难题的重要手段。

2.1 国有产权在保护环境方面具有效率与有效性

在哈丁的《公地的悲剧》里,他提出的解决方案其实有两种,除了私有化,还包括环境管制。但环境管制意味着对自然资源赋予公共所有权(由国家代表全体人民行使权利),继而让政府发挥作用解决环境问题。环境管制之所以是一种国家所有权,是因为在这其中体现了一种权利义务关系,即政府有权对破坏环境的公众或企业进行管制,而公众或企业有义务履行政府的管制。这样一种权利义务关系,如果没有隐含或明示全体人民(由国家代理行使)对于自然资源的公共所有权,那国家就不能对破坏自然资源的行为进行管制了。

科尔指出:“自然资源的公共/国家所有权并非是罕见的或者偏离常规的,而是司空见惯的。”[13]25但是,固有的观念认为,国家在进行环境管制时采取的命令控制型手段是高度无效率的。比如,美国1970年和1977年修订的《清洁空气法》,要求所有行业及其部门都必须遵守环保署的排放标准,而不考虑不同行业或行业内不同部门遵守法律的成本差异;它对新污染源施加最沉重的减排负担,却导致那些旧企业尽量延长古老的、肮脏的设备的寿命,以此来避免建立更加昂贵的新工厂;它通过“防止显著恶化”的管制计划,要求那些空气质量优于国家标准的地区,不能将其空气质量降到国家标准的程度,由此却牺牲了该地区原本可以对空气无害的经济发展。对于这些说辞,科尔重温了《清洁空气法》的修订历史,指出由于控制大气污染的技术限制(缺乏空气污染的信息,包括严重程度、所需削减量等信息)和制度限制(缺乏足够的人员来负责实施空气污染管制),1970年的《清洁空气法》和1977年的修正案在环境保护问题上的公共财产权和命令控制型管制方法其实是明智的,大气污染控制不仅有效率,也是有效的。从效率方面看,尽管大气污染控制的费用在不断攀升,从1977年的159亿美元增加到1990年的260亿美元,但当时的大气污染控制项目并没有昂贵到不可接受的程度。比如在1975年,美国用于大气污染控制的支出仅仅占美国经济总产出的1%,而环保署的研究估计表明,《清洁空气法》在1970年到1975年的社会净收益是3 410亿美元,1975年到1980年的社会净收益翻了将近三番,高达9 090亿美元,到1985年,净收益增加到了11 300亿美元,1990年增加到了12 200亿美元。从有效方面看,从1977年到1990年,所有的标准污染物排放量都在下降,排放量平均下降了24%,空气环境质量大幅度提高,国家标准污染物的环境浓度从1981年到1988年平均下降了22.6%[13]79-90。

2.2 共有产权在自然资源可持续利用方面具有效率与有效性

共有产权是一种区别于国家所有或个体私人所有,而由部分人或集体所有的产权制度。共有产权最容易被误解为无财产权,这是因为在一个共同体中,没有哪一个成员可以宣称对共同体财产的所有权。但是,在历史与现实中不乏存在生态方面成功的共有产权案例。埃莉诺·奥斯特罗姆介绍了瑞士的托拜尔,日本的平野庄、中生庄、良木家庄,以及西班牙的韦尔塔,这些地区对土地、草场、水体等自然资源均实行共有产权制度[14]68-122。丹尼尔·科尔介绍了英格兰的开放田野制度,南美安第斯山脉的共有田野农业,日本入会地的共有土地以及土耳其渔业资源上的共有权利[13]121-130。其实,共有产权与哈丁所讲的公地是有区别的。公地的特征是不具有排他性,没有正式或非正式制度的管制,任何人都可以自由获取,因此,哈丁所描述的公地悲剧其实是自由获取的悲剧。而共有产权不仅具有排他性特征,而且还受正式制度或者非正式的约定习俗的管制。

共有产权的排他性表现在未经共同体组织的同意,非共有组织的成员不能享用共有产权。在英格兰的开放田野制度中,每个单个的小块土地的名义上的所有人能够排斥所有其他人在其土地上耕种。在土耳其地中海沿岸的卡姆利克礁湖,合作式的渔业活动排他性地控制了渔业资源,合作组织的成员限于临近村庄的住户,但不包括大农户和其他单位有工资收入的人,合作组织成员还通过在他们的渔业水面上有规律的巡逻,来保护他们的共有权利。有时,共同体成员对非共同体成员的排他性是非常强烈的,詹姆斯·艾奇逊(James Acheson)就曾指出,要成为渔业共同体的新成员要花费相当长的时间,甚至是那些属于当地渔民家庭的成员也是如此,这样一种规范是防止渔业资源遭过度开发的根本[15]65。

共有产权的管制性特征体现在共同体的用益权上。一是由共同体成员自行组建管制机构,制定正式的规则或制度对成员进行监督和惩处。在瑞士的托拜尔,1517年制定并沿用至今的规则规定,居民在高山牧地放养的牛的数量不得超过他们在冬季喂养的牛的数量。在日本的平野、中生、良木家村庄,村民成立村庄代表会议,制定详细授权规则,规定一户家庭能从共有土地每一种有价值的产品中得到多少份额,以及在什么条件下才能得到这些产品。在西班牙的韦尔塔,农民选举产生的官员负责用水冲突的解决以及严重缺水时决定给水的顺序和时间。二是形成了有利于资源可持续利用的文化,包括倡导合作共享、相互尊重的文化以及对自然存在物顶礼膜拜的宗教文化,这类文化的形成反过来又促进共同体对资源的可持续利用。加拿大“第一民族”(First Nations)组织的学者克里斯托弗·汉尼拔-佩希(Christopher Hannibal-Paci)介绍了北美印第安人的克里族人(Cree)和齐佩瓦人(Ojibwe)对鲟鱼业的共有产权,捕捞鲟鱼的合作文化推动了对鲟鱼的可持续利用[16]。宗教文化中对自然物的顶礼膜拜也是管制共同体成员的重要文化因素。在尼日尔,索可人(Sorko)每年都举行宗教仪式祭拜河神,那些打破河流鱼储量的可再生水平的行为将受到惩罚,重者将被禁止捕鱼。德里克·沃尔(Derek Wall)指出:如果将神话用于环境的可持续性,那它就是理性的;宗教所提倡的禁忌可以用来防止树木、鱼和其他环境资源的过度开发[17]55-56。

而就自由市场环境主义者所关心的效率问题,科尔也引用达尔曼的研究作了回应。他指出,就开放田野制度之下的放牧而言,村庄共有财产权组织与私人财产权体制相比更有效率,不仅降低了标识和保护个人权利的成本,还能够以比个人私有财产权更低的成本使得放牧的规模收益最大化。在谈到南美安第斯山脉的开放田野制度时,他同样指出,开放田野制度能取得好的实践效果,是基于以下几个原因:控制放牧规模能够获得重大收益;排他成本,例如同围栏相比较高;已有的村民管理制度使得集体决策的交易成本可以控制。正因为如此,采取共有田野农业是有效率的。

2.3 自然资源的商品化与市场化存在矛盾与问题

将自然商品化,福斯特贬之为经济简化论,并指出了其中相互交织的三个矛盾:自然与社会相互分离的矛盾;将自然的内在价值简化成市场价值的矛盾;以金钱关系而不是以生态原则对待自然的矛盾[18]24-25。拉里·卢曼(Larry Lohmann)也指出,将气候条件商品化面临着气候作为使用价值的物理属性与气候作为交换价值的社会属性之间的矛盾;气候条件的整体性与气候商品的局部性占有之间的矛盾;温室气体影响的具体性与市场手段的抽象性之间的矛盾;解决气候变化的道德性与碳市场的投机性之间的矛盾[19]85-107。凯伦·巴克尔(Karen Bakker)也指出,私有化不是解决水资源危机的万灵药,全球水资源问题是个分配问题,稀缺是一种社会性建构,在很多情形下,不是水资源的稀缺而是水资源没有得到恰当的开发和分配[20]217-218。

他们也认为,碳市场的运行伴随着严重的社会问题。一是碳排放配额分配方面的不公平。碳排放配额不仅免费分配给污染严重的企业,而且其获得的配额远远大于其他小型组织或机构,例如大学和医院,导致这些小型机构被迫向企业购买配额。据尼克·戴维斯介绍,在英国有18所大学就处于这种境地,曼切斯特大学需要支付92 500英镑去购买排放权[21]153。罗曼·菲力(Romain Felli)通过回溯哈耶克、科斯和戴尔斯三位思想家关于环境治理的新自由主义主张,指出排放权的分配应该完全由市场机制掌控,实际上是为了私人投资者价值生产的最大化[22]。二是生产者和消费者在市场中的地位不平等。生产者往往将排放限制的成本转嫁给消费者,这给消费者带来了沉重的负担,却给生产者带来了丰厚的利润。据荷兰代尔夫特公司的研究,2005—2008年,几乎所有符合欧盟排放贸易体系所需的成本都转嫁到消费者身上,而由此获得的利润高达140亿英镑[23]。而据世界野生动物基金会的研究,英国、德国、意大利、西班牙和波兰五国的电力生产商通过提高电价的方式在欧盟排放贸易体系第二阶段牟取了230—710亿欧元的利润[24]。三是给第三世界国家的社会动荡埋下了祸根。全球碳市场的形成产生了新的殖民主义形式——“碳殖民主义”,北方发达国家通过气候政策进一步控制南方发展中国家,特别是通过清洁发展机制的实行来获取碳信用或者碳补偿。而在南方国家,大规模种植单一作物占用了大量的土地,这不仅破坏了当地的生态,例如生物多样性的丧失、地下水位的失衡、除草剂和杀虫剂带来的污染等,而且给那些依靠这些土地生存的农村社区带来了贫困,大量的原住民被驱赶出去,例如一家挪威公司在实行碳汇项目的过程中就驱逐了乌干达13个村庄的8 000居民。同时,有的工厂中的工人没有健康和安全保障,常常饱受有毒化学物品和尘粒的侵扰,而水质的污染同样给那些以渔业为生的渔民带来了生计困难。所有这一切均为社会的动荡埋下了祸根[25]。

3 启示:正确认识和充分发挥我国自然资源资产产权制度及其功能

从国外学者对自然资源资产产权是否应该私有化并以此作为解决环境问题的争论中,我们可以看出,自由市场环境主义将自然资源遭受滥用归因于自然资源的无主产权,并将无主产权等同于公有产权,因此主张将自然资源私有化。我国自然资源公有产权的地位以及以往几十年自然资源遭受滥用的状况,似乎与自由市场环境主义的描述具有一定的契合性,如果依此思路下去,必定要走上自然资源私有化的歧途。但是,自由市场环境主义所主张的将产权赋予私人或私营团体,将环境成本内化的思想,似乎又有“谁破坏,谁负责”的可取性。因此,如何从产权的角度看待我国自然资源遭受滥用,以及竭力克服这一现状所做的努力是首先要清醒认识的问题之一。

3.1 正确认识我国自然资源遭受滥用的产权因素

在笔者看来,我国自然资源公有产权的形成是一个自然历史过程,自然资源遭受滥用不是自然资源公有产权本身引起的,反而是自然资源所有权人不到位的结果,克服这一困境就要求所有权人的归位。

首先,应该明确的是我国自然资源公有产权的形成是一个自然历史过程,有着自身演进的内在逻辑和客观必然性。体现法权关系的产权植根于人们的物质生活及其所形成的关系,产权是建立在一定经济基础之上的上层建筑。因此,一个社会的所有制就是这个社会的产权关系的决定因素。我国自然资源公有产权的确立和变迁正是由所有制所决定。以土地资源为例,从新中国到社会主义改造尚未完成的过渡时期,由于生产资料公有制尚未完全确立,土地的产权出现了公有与私有并存的结构,1954年的宪法除了规定自然资源的国有和全民所有,在第八条还规定:“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”社会主义改造从根本上确立了公有制以后,过渡时期的小农土地私有产权就消失了,土地产权完全被国家产权或集体产权所取代。改革开放逐步形成公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度后,尽管土地依旧是国有和集体的二元格局,但使用权从所有权中剥离出来,可以视为对所有制变迁的一种回应和调整。

其次,应该明确的是自然资源遭受滥用不是公有产权本身引起的,反而是公有产权的所有权人不到位的结果。有学者认为,我国的自然资源法律制度没有明晰自然资源的产权主体[26]335。其实不然,我国现行宪法的第九条和第十条明确规定了包括土地在内的自然资源归国家所有或者集体所有,不能将国家或集体所有视为无主产权,否则就混淆了公共所有权与无主产权的区别了。指责国家所有权的学者也许依旧认为,自然资源的国家所有会导致从“大家都有”到“人人皆无”的局面,抽象的国家必须寻找代理人及其委托人代表全体人民管理国有自然资源,但是,在多级委托代理的过程中往往会产生代理人与他的委托人利益目标的差异,委托人会认为其所控制的自然资源并非他们私人所有,因此在进行决策的时候不会受到经济和生态损失,这些损失就外化给公众。

这些问题的产生,在笔者看来,不是公有产权自身所引起的,而恰恰是因为产权的所有人——国家或者集体没有采取措施利用和保护好产权,并导致所有权人自身权益的受损,换言之,也就是所有人不到位的结果。哈丁在1994年的一篇文章中还澄清了人们对公地悲剧的误解,他指出公地悲剧产生的原因并非公地本身,而是缺乏管理的结果[27]。正如十八届三中全会对我国生态环境问题所做的分析:“我国生态环境保护中存在的一些突出问题,一定程度上与体制不健全有关,原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位,所有权人权益不落实。”[28]110而所有权人的归位,也就是不断克服上述问题的过程,这可以在我国的自然资源产权方面的立法和制度变迁的过程中窥见一斑。新中国成立后,刚确立自然资源的公有产权制度时,只明确是国家所有或全民所有,如1954年宪法第六条规定:“矿藏、水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有。”其中,“全民”确实是一个非常抽象的政治概念,从法律上看并不是一个所有者,因此必须由“国家”代表行使,而“国家”依旧是个抽象的法律主体,其权力的行使需要有一定的执行机关。自20世纪90年代中期以来,我国修订了几个主要的自然资源单行法,并于2007年通过了《物权法》,进一步明确和强化了各种自然资源的所有者,并规定由国务院代表国家行使所有权,而且随着市场经济体制改革的不断深入,自然资源的使用权同所有权分离,并逐渐从无偿取得向有偿获取转变。从“全民”到“国家”再到“国务院”,并最终明确个体对自然资源的使用权,这一过程其实就是将自然资源物权化的过程,即赋予具体的个人、法人对所拥有的自然资源具有排他性的权利,从而自然资源的国家所有权就分散到具体的个人或法人手中进行使用,克服了“人人皆无”或者自然资源属于无主产权的问题。而关于代理人与他的委托人利益目标的差异等问题,显然是自然资源资产管理体制的问题,只要不断全面深化管理体制改革,定能逐步克服这些问题。

3.2 充分发挥自然资源公有产权的公共性功能

从国外关于自然资源产权私有化或公有化的主张中,我们可看出前者注重自然资源的产权清晰、权责明确和市场机制的激励作用,但它忽视了在这一过程中可能产生的社会问题,而后者则充分挖掘了公有产权利用自然资源的效率和有效性特征,因此,采纳双方的合理之处,规避不足之处,为我国完善自然资源资产产权制度的启示在于:政府在对自然资源确权的基础上,在综合、适度利用市场机制的过程中,要充分发挥自然资源公有产权的公共性功能,实现自然资源经济效益、生态效益和社会效益的最佳配置。

政府首先要“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”[28]73。确权为市场交易提供了基础。市场化改革的合理性在于它提供了环境保护的某种激励。其实,我们现在并不是不知道解决包括气候变化在内的各种环境问题的方向和手段,关键在于如何打破固有的生产方式和生活方式,让企业产生转向合生态化的生产方式的偏好,以及让公众产生转向合生态化的生活方式的偏好,这是逐步向经济社会可持续发展迈进的重要驱动力。而制度经济学以“经济人”假设为前提所进行的成本效益分析,以效率为导向、利润最大化和成本节约为“诱饵”驱使企业和公众行为转变的市场机制,正体现了在此意义上的合法性。目前,我国逐步建立起自然资源有偿使用的制度,在土地、林木、矿产、海域等自然资源领域推行市场化改革,逐步引入资源出让和转让的市场交易制度,在大气资源领域,逐步建立并完善碳排放权及其交易制度,这些均是利用经济激励的方法引导企业自觉向合理利用自然资源的方向转化。

但是,从上述争鸣中,有两点需要注意:一是不能把确权和权利的交易视为利用市场机制的唯一手段,而应该综合利用其他市场机制共同发挥作用。科斯产权交易理论是排斥庇古税的,但不可否认,征收碳税可以在一定程度上纠正市场错误的价格信号,政府对那些能提供清洁能源的企业给予补贴、奖励,都是很好的一种经济手段。二是根据具体的制度和技术条件,在深化市场交易试点的基础上适时稳健地推行市场化机制。美国《清洁空气法》的历史告诉我们,贸然推进市场化改革必将付出巨大的成本代价,其成功取决于诸多技术和制度条件的成熟。环保部与中科院就北京雾霾成因产生的分歧就说明我国在技术方面存在的不足。因此,在面对严重的雾霾问题时,《大气污染防治行动计划》仍是以政府的环境管制为主,而在谈及排污权交易时,均带有“试点”字眼,例如,十八大报告中的“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”,《大气污染防治行动计划》第六条的“推进排污权有偿使用和交易试点”,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》第二十三条的“扩大排污权有偿使用和交易试点范围”。

同时,自由市场环境主义对自然资源私有化的偏好,最主要的原因在于他们认为私有化及产权的市场交易是最有效率的做法。而什么才是最有效率的方式呢?他们的评判方法就是进行成本效益分析,即以最少的成本实现资源利用的最大效益,这里的“成本”主要是经济成本。仅仅以经济效益的高低这样单一的维度去构建自然资源产权体系的话,就会出现反对私有化方学者所指出的若干问题。在笔者看来,构建一个健全的自然资源产权体系应该不仅仅局限于经济效益的高低,还应该兼顾生态效益和社会效益,形成经济效益、生态效益、社会效益的最优配置。

一方面,自由市场环境主义仅将自然资源视为一种经济价值,而忽视了生态价值。自由市场环境主义是以经济回报或者物质回报来激励自然资源使用者合理利用自然资源,这种方式的施行首先假定了自然资源使用者只关心经济利益,然后计算自然资源的经济价值,从而对使用者起到激励或约束的作用。但我们要问的是:人们只关心经济回报或物质回报吗?生态系统只具有经济价值吗?用货币就能完全体现生态系统的生态价值吗?显然不是。试想,我们如何对待那些仅具有生态价值而没有经济价值的自然资源?我们是不是也要将其生态价值先转化为经济价值,计算出其货币表现然后加以开发利用呢?其实不然,有时保护自然资源不一定要赋予其经济价值,而是通过“保育”,让自然资源成为“寂静的地方”。

另一方面,自由市场环境主义仅把产权视为人与物之间关系的一种表达,并将终极目标落在“物”的最大使用效用上,从而忽视了产权本应具有的人与人之间关系的一种表达。我国国有自然资源产权在逐渐物权化的过程中也引发了不少冲突,忽视产权所体现的人与人的关系,就会导致在自然资源产权配置过程中公正问题的凸显。为此,我们既要发挥国有产权的公共性功能,又要尊重基于集体产权的地方生态实践。国有产权正是在创设各种市场化的使用权的过程中,发挥规范和约束作用,这也是自然资源国有产权公共性功能回归的体现。自然资源国有产权是与我国社会主义制度的建立联系在一起的,被视为社会主义的重要标志。“在资本主义中,所有权没有为了调控总分配而加以系统地建构,而在社会主义下,有这种建构行动,其目的是为了平等分配权力和资源。”[29]71因此,自然资源国有产权发挥公共性功能,就是指通过一定程度的国家公权干预,对自然资源进行公平配置,不仅要确保全体公民可以平等、自由地利用自然资源和共享自然资源使用的收益,而且要确保人与自然的和谐发展。除了要发挥自然资源国有产权的公共性功能,国外学者对共有产权的肯定也启示我们应当尊重基于集体产权的地方生态实践。那些以自然资源为基础的当地人民在长期的实践过程中形成了不少合生态的、基于共有制度的生存与生产方式,贸然或粗暴地对共有制度进行变更,不仅会对当地人民的生计造成威胁,而且会对环境造成破坏。所以,我们应当尊重当地人的生态实践,在不得已要进行干预的情况下要通过制度设计确保当地人参与自然资源的共管,将他们的智慧吸纳到生态环境的共同建设中。

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