我国区域流域环境管理机构现状及改革思考

●李庆瑞

我国区域流域环境管理机构现状及改革思考

●李庆瑞

一、我国区域流域环境管理机构设置情况

1.区域环境管理机构

（1）区域大气污染防治协作机制。根据《大气污染防治行动计划》的相关精神，在京津冀及周边地区、长三角区域、珠三角及周边地区分别成立了大气污染防治协作小组，初步形成了集联合执法机制、环评会商机制、信息共享机制、应急联动机制为一体的工作

机制，对促进区域环境质量改善发挥了积极作用。

（2）区域环境保护督查机构。2002年以来，环保部先后组建了华东、华南、西北、西南、东北和华北六大环境保护督查中心，作为环保部的派出机构。环境保护督查中心负责监督地方政府执行国家环境保护政策、法规、标准情况，核查污染减排措施落实情况，督查地方环境执法工作，并在处理跨省区域流域重大环境纠纷、地方环境政策执行监督等方面发挥了重要作用。

2.流域管理及协调机构

（1）由部委设立的流域协调机构。有环保部牵头的流域水污染防治部际联席会议，如全国环境保护部际联席会议、三峡库区及其上游水资源保护领导小组。上述联席会议在加强各部门、地方流域管理的协调方面发挥了作用。

（2）由部委设立的流域管理机构。有水利部长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会和太湖流域管理局等七大流域管理机构下属的流域水资源保护局，主要负责水资源保护等有关法律法规在流域内的实施和监督检查等职责。

（3）由地方政府设立的流域协调机构。有京津冀水污染防治协作机制，包括海河流域水系保护协调小组及京津冀凤河西支、龙河水环境污染联合执法机制。这些机制在协调处理水污染纠纷、简化跨区域污染处置程序和提高行政效率方面发挥了积极作用。

（4）由地方政府设立的流域管理机构。如辽河保护区管理局。2010年，辽宁省设立辽河保护区管理局，区域内省水利厅、环境保护厅、国土资源厅、交通厅、农委、林业厅、海洋与渔业厅等部门相关职能划入辽河保护区管理局。

二、我国区域流域环境管理体制存在的主要问题

1.地方分割管理，统筹协调困难

《中华人民共和国环境保护法》规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。在此规定下，以行政区划为单元的污染管理方式容易造成地域分割，无法有效协调各方利益与诉求，难以形成区域大气和流域水污染防治合力。

2.部门职责分散交叉，“多龙治水”现象突出

现有的法律法规对部门涉水管理职责规定有重叠和模糊，导致水环境管理政出多门。水利、交通、渔政、海洋、林业、农业等部门与环保部门存在职责交叉，不适应“山水林田湖生命共同体”的自然属性管理需求。

3.政策标准难衔接和统一，信息资源难共享

在同一个区域或流域范围内，各地制定大气和流域水环境保护相关政策、规划、标准只限于本地因素，难以实现规划间环境目标的协调一致和环境政策有效衔接。而且，环境质量和污染源的信息也缺乏共享机制，环境信息资源有效利用不足。

4.执法尺度和力度不统一，国家环保意志难落实

区域流域内各地经济发展程度不同，在环境执法的尺度和力度上难以做到统一，中央政府关于环境保护的决策部署难以贯彻落实到位。

三、对区域流域环境管理体制改革的思考

1.以改善质量为目标，落实责任为原则，谋划改革

坚持问题导向与目标导向相结合。以解决区域流域突出环境问题和改善环境质量为导向，重点解决不同行政区域各自为战、部门职责分散交叉等问题。坚持属地管理与区域协作相结合。坚持地方人民政府对辖区内环境质量负责，落实地方政府生态环境保护主体责任。深化区域协作，推动形成区域治污合力。坚持系统性与综合性管理相结合。按照山水林田湖生命共同体的功能联系和地域关联以及一件事由一个部门负责原则，集中和强化区域流域环境管理职能。坚持改革机构与健全机制相结合。整合相关省市人民政府需要衔接配合的职责，合理确定区域流域机构的职能定位，同步健全运行机制，保障其有效履职。

2.以解决问题为导向，创新管理为手段，推进改革

一是选择基础好、任务重的地方作为试点，整合大气环境管理职责，由相关省市人民政府授权，组建

大气环境管理局，挂靠环保部，业务由环保部指导，实现“统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”。二是由环保部门牵头选择适合流域试点，整合相关部门涉及流域水资源保护、水污染防治和水生态保护监管和行政执法的职责，建立相对独立的流域管理机构，对水资源、水环境、水生态进行统筹管理。三是建立完善区域流域协作机制，成员包括地方政府及环保、发改、水利等部门，负责统筹指导、协调推进区域流域环境保护工作。区域流域环境管理机构可作为协作机制的办事机构。

3.以深化改革为契机，完善法律为依托，保障改革

一是健全法律法规体系。健全重点区域大气环境管理、流域水环境监管、生态补偿制度等相关法规，明确区域流域环境管理机构的法律地位和职责，为机构履职提供法治保障。二是强化组织和资金保障。相关部门和地方政府应各司其职，加强对区域流域机构和机制改革工作的组织领导。探索建立污染防治财政转移支付机制和补偿机制，设立污染防治基金，用于解决区域流域环境问题。

（作者系环境保护部行政体制与人事司司长）