五个精准匹配是实现救助脱贫的关键

曹艳春

五个精准匹配是实现救助脱贫的关键

曹艳春

2015年10月，十八届五中全会确立了“到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困”的目标，并提出“实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭”的工作要求。其中，“精准扶贫”的内涵可以概括为“六个精准和五个一批”。社会救助是“五个一批”中最后一项兜底性的措施。要实现精准脱贫，必须实施切实有效的社会救助政策，从五个“匹配”来实现救助脱贫。

一、准入门槛与家庭类型及项目匹配

准入门槛依照家庭规模与结构设定。当前，我国城市居民最低生活保障制度和农村居民最低生活保障制度以省级为单位，分别执行城市“低保”标准和农村“低保”标准。2015年，上海等省市实行城乡居民最低生活保障制度并轨，执行统一的城乡居民最低生活保障标准。“低保”标准是贫困家庭获得救助的准入门槛。各省省内统一的“低保”标准忽视了家庭的类型和实际刚性支出水平。国际上许多发达国家，如美国、澳大利亚等，针对不同家庭成员结构、家庭婚姻状况、家庭成员是否有住房、家庭成员是否有工作等制定不同的贫困标准，并将该标准设定为贫困家庭进入社会救助制度的准入门槛。澳大利亚以一个标准四口之家每周家庭平均支出的57%设定为四人家庭的贫困线，其他类型家庭基于该标准进行等同换算。当前，我国国内许多地区开始实施一定限度的差异化准入门槛。我国香港地区对健全成年人、儿童以及失业人士和单身人士、非健全人士等多个类别设定不同的准入门槛。在进行家计调查时，家中有年老、残疾或经医生证明为健康欠佳的成员，则可豁免计算自住物业（包括自住房产、汽车等家产）的价值；资产限额相应提高。我国北京和天津对罹患重大疾病或重度残疾人、法定抚养人达到60周岁、单亲家庭等情形的低保家庭，分别按照低保标准的100%或150%的比例核减家庭收入，实质上提高了这些家庭的准入门槛。因此，有必要推广准入门槛差异化设计，根据不同类型家庭设置不同的准入门槛。

准入门槛依照不同救助项目设定。由于不同的救助项目针对的人群不同，可以根据项目实施不同的准入门槛。例如，美国的食品券计划规定人均收入低于联邦贫困线130%的家庭均可享受，妇女、婴儿和儿童特别补充食品项目的准入门槛为家庭人均收入低于贫困线185%。准入门槛依照不同救助项目设定可以克服低保标准“保障不足”和“高含金量”的缺陷。我国“低保”制度中，由于财政支出预算的约束和依据绝对贫困理念制定低保标准，低保标准仅仅能够保障贫困人群的食品和水电煤支出。为加强对贫困群体的保障力度，我国建立了各项配套救助制度。然而，我国社会救助制度中的其他专项救助政策都以“低保”作为门槛或资格，使得“低保”标准具有高含金量。“低保”户获得的总救助大大超过低收入户的收入，结果导致新的救助不公。因此，对于不同救助项目，建议设置不同的准入门槛，扩大救助覆盖面。

二、救助标准与家庭结构匹配

对于不同的家庭，其刚性支出和特殊支出均不同，因此，救助标准亟需和家庭结构相匹配。建议实行“家庭运行标准”，以一个家庭为考察单位，考察该家庭在经济社会中正常运行所需要的各个方面的支出总和。例如，根据国际经验，家庭人员数量与人均支出呈现当量弹性的关系，二口之家和三口之家的刚性支出标准分别是单身人士的倍和倍。家庭中有需要照护的老人或残疾人，则其刚性支出比健康成员家庭要大得多。有在校学生的家庭，其教育需求和营养需求比一般家庭多。故有必要对“三无人员”、困境儿童、重病人、学龄儿童、老年人等家庭成员提高低保标准，按照上浮一定比例后的低保标准给予救助。

三、救助政策主体与客体匹配

救助政策主体与客体匹配是指，政策在精确瞄准需要救助的贫困群体的基础上，发挥政府部门的主导作用，吸收和指引社会组织、慈善基金会、工会、志愿者甚至市场部门针对贫困弱势群体的需要提供量身定制的救助。

当前，我国最低生活保障制度中，救助主体基本上局限于政府部门及其领导下的村委会和居委会，社会力量发挥作用的空间有限。社会力量是社会救助有效的补充力量，其补充作用一方面表现在可以覆盖政府救助标准以外的边缘人群，另一方面为贫困群体提供与其需求相适应的政府救助制度外的救助内容，如通过政府购买服务的形式为残疾、重病和老年贫困群体提供服务；对特殊人群提供心理辅导服务；为困境儿童提供监护服务。

要提高政策主体与客体匹配度，需要建立有效的救助服务供需匹配机制。首先，要借助大数据，以身份证号码为依据，建立低保人群、低收入人群、非低收入的特殊困难人群数据库，供各个救助主体查询。其次，定期公布各种社会力量救助供给的内容、数量和形式，供被救助对象选择。再次，建立长效匹配机制，通过信息管理系统进行救助供需匹配。

四、救助内容与家庭需求匹配

对贫困家庭的救助，应改变当前我国基本为现金形式的救助内容和方式，以其他救助内容和方式对家庭提供相匹配的救助。在救助形式方面，可以采用现金给付、实物发放、服务供给、代金券或税收减免等。基本的救助方式为现金给付，针对其他需求可以给予其他救助方式。例如，针对营养需求可发放米、面、油和牛奶等实物；针对教育需求，可发放教育券；对于住房需求，可以采用实物配租和租金补贴方式；对残疾人、重病病人和有照护需求的老年人的救助，可配给服务券；为激励有劳动能力的“低保”人员就业，可以采用税收减免方式。

要确保救助内容与家庭需求匹配，首先要精准确定家庭的贫困原因，运用修正的多维贫困指数来衡量家庭贫困内容和需要的救助。多维贫困指数是指，改变当前仅仅从收入视角来衡量贫困的单一贫困维度，从家庭运行的各个方面来建立贫困衡量指标体系，包括健康、教育、生活标准、就业四个维度和十三个指标，健康维度中包含家庭中儿童的营养状况、家庭成员的医疗状况、身体健康程度；教育维度中包括家庭成员受教育年限、儿童入学率等指标；生活标准则包括衣服、食品、住房、交通通讯等指标；就业指标主要包括就业能力、接受培训和就业推荐、就业津贴等指标，运用层次分析法和专家打分法建立多维贫困指标体系，针对多维贫困指标体系进行精准的救助。

五、救助效果与国家战略匹配

精准扶贫政策的提出，与我国“到2020年实现小康社会”的国家战略相符合。因此，低保制度对贫困群体的救助效果，要实现国家战略的要求。低保制度的救助效果体现在三个方面，一是低保实际标准增长情况要与GDP等宏观经济指标以及物价指数等挂钩，确保低保实际标准与经济实现同步增长，使人民群众共享经济社会发展成果；二是低收入群体收入增长率应高于高收入群体的收入增长率。只有让低收入群体收入保持相对较高的增长率，才能缩小贫富差距，逐步实现城乡收入、阶层收入均等化目标；三是低保标准要实现对家庭食品、日用品、交通、通讯等刚性支出的保障力度。从我国目前来看，许多地区的低保标准仅仅能够“保障食品支出”，由于贫困家庭仍有其他各方面的刚性支出，得到低保制度保障后，仍未脱离贫困，使低保制度“精准脱贫”效果打折扣。因此，要实现真正的“精准脱贫”，有必要建立高于贫困线的低保标准，使得到低保制度保障的人群切实脱离绝对贫困，生活水平达到当前世界银行推荐的国际贫困线日均消费1.90美元之上。

（作者系华东师范大学公共管理学院副教授）