关于基层政协民主监督工作现状、问题及建议——以济南市基层政协为例

陈文忠



关于基层政协民主监督工作现状、问题及建议
——以济南市基层政协为例

陈文忠

摘要：在推进国家治理体系和治理能力现代化中要发挥政协的更大作用，必须认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和中央及省市委有关会议、文件精神，立足实际、突出重点、大胆探索。为此，分析近年来济南市及县（市）区政协民主监督的典型做法，进一步探讨济南市及县（市）区政协民主监督成效、问题及原因，有针对性的提出关于提高人民政协民主监督工作实效的建议，对于完善基层政协民主监督问题具有现实指导意义。

关键词：国家治理；基层政协；民主监督

习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设。”要解决好当前政协民主监督中存在的问题、在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用，必须认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和中央及省市委有关会议、文件精神，立足实际、突出重点、大胆探索。为此，通过分析近年来济南市及县（市）区政协民主监督的典型做法，探讨济南市及县（市）区政协民主监督成效、问题及原因，并有针对性的提出关于提高人民政协民主监督工作实效的一系列对策建议，对完善基层政协民主监督具有现实指导意义。

一、近年来济南市及县（市）区政协民主监督的典型做法

（一）载体式监督

1.提案工作双向评议。这是济南市及县（市）区政协近年来实施的一种以提案为载体的民主监督方式。典型代表是济南市政协和章丘市政协。主要做法是：由政协委员对承办单位的提案办理情况进行现场书面式投票评议，同时承办单位也对政协委员提案的质量进行评议。这样做的好处是既提高委员撰写提案的质量，也强化承办单位办理政协提案的责任心和办理效果。

2.社情民意网式监督。这是发挥政协社情民意上达中央、下通各界优势作用进行的一种监督。这种监督关键在于建立覆盖面广泛、政治素质高、参政能力强、有强烈社会责任感的社情民意信息员队伍。目前济南市及县（市）区政协的普遍做法是：每位政协委员都担当反映社情民意信息的职责；指定政协机关工作人员为兼职信息员；聘请往届优秀政协委员为特邀信息员。通过如此的社情民意信息网，既使群众生产生活问题得到及时真实反映，也对行业舆情进行监督。

（二）行为式监督

1.民主评议。这是近年来济南市和县（市）区政协开展的一种带有明显监督特征的较为成熟的集中式评议活动。做法是：每年政协全体会议后，从提案比较集中或群众较关心、反映较强烈的党政机关或具有公共服务职能的企事业单位中，选择2-3个单位对其提案办理及工作情况进行民主评议。评议内容主要有：国家宪法与法律、法规的实施情况，党和国家、省、市重大方针政策的贯彻执行情况，工作情况包括班子及队伍建设、职业道德和职业纪律、行业作风、制度建设、廉政建设和工作人员依法行政、忠于职守、爱岗敬业、诚实守信、文明服务等情况，政协建议案和提案的办理落实情况。参加评议人员主要是部分政协常委、委员及专家。评议过程经过成立工作组、选聘评议人员、调查研究、组织评议和总结反馈等阶段，最后形成评议报告经政协常委会审定后报送党委、政府，被评议单位整改后再将情况向政协主席会议反馈。

2.专项监督。这种监督方式以章丘市政协为代表。方式是政协每年选取1-2个单位，就各界群众广泛关注的问题开展监督，方式是选择界别优秀委员组成专项工作小组进行跟踪监督。监督分为宣传发动、调研反馈、推动落实、总结提高四阶段，在第一阶段召开专项监督工作会议时特别邀请政府分管领导和被监督部门有关人员参加，在推动落实阶段要根据《民主监督建议书》办理结果组织专题视察。

3.委员担任特邀监督员、特约评议员。这种监督方式在济南市及县（市）区两级政协中较为普遍。主要做法是：由党政职能部门根据自身工作需要向政协邀请委员担任，履职方式既有集中式评议也有分散式监督，集中式评议是每年由党委、政府组织邀请人大代表和政协委员一起参与的发展环境评议，分散式监督是由党政部门聘任政协委员为特邀监督员，对部门工作和人员工作作风进行日常监督。

（三）借力式监督

1.借力党政部门开展监督。这种做法在济南市及县（市）区政协有两种比较固定的做法，一种是由政协搭建专题协商会等协商平台，组织政协委员或专家学者建言议政，同时根据议题邀请党政主要领导或分管领导出席，这种做法优点是可以推进委员或专家学者与党政领导“零距离接触”和更深入交流，使委员、专家反映的问题更易得到党政领导认同而加速解决。二是以落实委员建议或提案为切入点，由政协会同党委、政府就年度提案办理工作开展联合检查，对发现的问题现场协商、现场办理，督促承办单位把承诺的事项落到实处；部分县（市）区政协还有“党委领导批办、政府领导领办”的工作机制。

2.跨区域联合监督。这种监督方式以近两年成立的乡镇（街道）政协工作室比较突出，它以落实重点提案为切入点，对于涉及面广、超出一个乡镇（街道）管辖范围工作的提案由县（市）区政协统一调度，指定提案涉及的乡镇（街道）政协工作室联合督办。

3.与新闻媒体结合式监督。这种监督方式较集中体现在济南市政协工作中。有两种方式，一种是与电视台联办节目《政务面对面》、《提案追踪》，邀请提案涉及的市直部门与政协委员现场对话，就已办或正办的提案内容进行观点交流、提高提案办理的成效；另一种方式是由政协邀请新闻媒体参加现场督办提案特别是各界关注度较高、久拖不决的重点提案活动，借助新闻舆论力量，使政协提案落到实处。

二、济南市及县（市）区政协民主监督成效、问题及原因剖析

（一）济南市及县（市）区政协民主监督成效典型案例

1.德国大陆集团商用车落地济南项目审批案例。这是十三届济南市政协借力党政部门开展监督的一次成功实践。案例源自德国大陆集团在包括济南在内的3个城市同时启动建厂计划，而截止2012年其他两城市审批已完成但济南却审批速度较慢，该公司在济南建厂扩产计划面临搁浅，本打算从国外引进的七八条生产线无法进行。在当年6月市政协举办的“做大做强实体经济”专题议政会上，受邀参加的市政协委员、德国大陆集团商用车某部总监面对市政协各主席和市委常委、副市长苏树伟坦陈“项目推进不理想”问题，希望相关部门在提高审批效率的同时，主动和企业“坐在一起”，定期了解企业所需所困，及时“对症施策”，给企业创造优质发展环境。苏树伟当场表态尽快调研督促；仅1周后，该项目审批问题顺利解决。

2.济南公交东延彩石大学城案例。这是济南市政协牵手新闻媒体的一次成功监督实践。案例源自济南邢村立交东驻有多所高校，因无直达市区的公交车严重影响出行。任职于该域济南职业学院的市政协委员高静历经数次调研后向市政协十一届三次会议提交《将115路终点站向前延伸，解决济南东部三所高校直达市区的交通问题》提案。但由于该域处于市区公交与历城公交接合部，该提案就不仅仅是公交线路而是触及到了城市交管体制与城市发展不相适应问题，解决起来相当困难。针对解决该域的直通公交问题，从2005年到2007年，高静或以个人或以联名形式连续3年提交提案；市政协对此高度重视，经多次调研，走访市交通局、公用事业局、历城区政府，向市政府提交专题调研报告，建议改革交通管理体制、实行城区“大交通”管理模式。《济南时报》《生活日报》《联合日报》和齐鲁电视台等媒体对此进行专题跟踪报道，加快了该域直通公交的增设步伐。2007年9月，市公用事业局、历城区政府签订了市公交总公司与历城客运公司整合协议，同月开通了首条直通公交306路；2009年1月又对131路进行局部调整、对136路进行延伸，至此该域数万高校师生往返市区难题得到较好缓解。

3.非典期间解决农民麦收难案例。这是济南市政协社情民意网式监督的一次成功实践。案例源自2003年非典期间各地严控人员流动的政策，而当时正临麦收、许多外出务工农民因政策不能返乡。市政协特邀信息员孙成勤在调研时收集到“广大农村因劳动力缺乏和收割机不能跨区作业普遍面临麦收难题，外出务工农民因不能返乡参加麦收情绪波动”信息，立即撰写成社情民意专件报送市政协。济南市政府责成有关部门成立上百个夏收服务队，并组织农业机械在适宜地区跨区作业，确保抗击非典与夏收两不误，解了广大农村群众的燃眉之急。

4.改造省道321线章丘段工程案例。这是章丘市政协实施跨区域联合监督的一个成功案例。案例源自省道321线章丘段的严重损坏。该道是贯穿章丘市南北的两条主干道之一，长期以来在服务章丘经济发展和群众出行等方面发挥重要作用。但因车流量大，道路损坏严重。为切实解决好沿线群众高度关注的这一问题，2014年多位章丘市政协委员联名提交了关于加快省道321线章丘段改造的提案。但由于该段涉及章丘黄河、高官寨等多个乡镇，为此章丘市政协充分发挥乡镇政协工作室作用，推动沿线各乡镇实施跨区联合，与交通运输、公路部门协商推进321线改造。目前该线已完成改造，困扰群众出行问题得到根本解决。

（二）济南市及县（市）区政协民主监督主要问题及原因

1.社会对政协民主监督效用的态度需要进一步改善。虽然近些年来济南市政协通过开展民主监督促成了公交东延彩石大学城、德国大陆集团商用车顺利落地济南等成果，但在社会上仍然有政协民主监督是“图形式”、“走过场”等认识存在。有的认为，政协监督歌功颂德多、真正批评少，讲枝节问题多、讲原则问题少，抽象提意见多、深入分析具体问题少，注重形式多、注重内容少；还有的认为政协民主监督是一种非权力监督，与纪检监督、人大监督、司法监督相比，只是通过提意见、批评和建议方式进行监督，不具有约束力，实质作用不大。之所以产生这种认识，主要在于评价者忽视了政协民主监督的政治性、组织性和批评性。实际上，政协民主监督是一种带有政党性质的政治监督形式，参与监督的每个个体都代表着某个政治性群体；同时每个个体作为中华人民共和国公民，按照《宪法》第41条规定“拥有批评权、建议权和检举权”，这些权利所带来的效应对每个国家机关和工作人员都具有制约力，只不过“制约”没有那么直接，“刚性”没有那么强罢了。

2.操作者对政协民主监督呈现形式的认识尚需进一步拓宽。或多或少有把民主评议、委员担任特邀监督员作为主要监督形式的现象，相对忽视了调研、视察、提案、反映社情民意等在发挥政协民主监督作用上的重要性。之所以产生这种现象，主要在于操作者过重看待政协监督的“监察”、“治理”属性而忽视其“协商”性。政协民主监督虽因具有“监督”字样而包含“监察”、“治理”属性，但在对被监督对象的监督过程中是把脉式的、平等式的，监督的结果是以“建议”、“意见”的形式来体现的；而“建议”本身就含有讨论、商量的意思在内。所以忽视政协民主监督的“协商”性，必然导致操作者主观上更倾向于把呈现“监察”、“治理”属性较为明显的民主评议、担任特邀监督员等行为式监督看做是政协民主监督的主要形式。实际上从整体而言，每类监督都是政协民主监督的重要形式，无所谓哪一类是主要的，载体式、行为式、借力式监督三者发挥功能的角度各有特色，提案、社情民意等载体式监督侧重于政协委员或特邀信息员以个体身份通过书面建言方式进行监督，行为式监督中的民主评议侧重于以政协集体方式直接监督，行为式监督中的担任特邀监督员侧重于以政协委员个体代表政协组织的方式直接监督；借力式监督则侧重于以政协集体借助纪检、司法、媒体等外在力量进行合力监督。

3.政协组织民主监督活动需要进一步增强计划性。虽然目前各级政协履行监督职能有了一定计划性，比如济南市政协、平阴县政协开展民主评议活动，章丘市政协开展专项监督活动，都制定了年度监督计划或实施方案，但这种制定计划的做法还不能涵盖各县区，特别是一些县区在组织民主监督活动时还有随意性表现。之所以产生这种现象，主要原因在于部分政协组织对“政协民主监督是一种高层次政治监督”的主旨没有真正领会或领会不到位，导致在选择监督力量时针对性不够，以致集体性监督散发着委员“个体监督”意味；对监督点的选择不具有代表性，使得监督不能发现真正问题；在组织委员座谈时科学性不够，使得委员监督意见相对分散，智慧潜能得不到有效激发而提出的意见沉于平淡老套，政协民主监督的权威性得不到有效彰显。

4.政协委员履行民主监督职能的热情需要进一步强化。虽然近年来特别是党的十八大以来，社会主义协商民主较快发展、人民政协地位和社会影响显著提升，大部分政协委员认识到了在社会中的重要性，但仍有部分委员履行民主监督职能缺乏政治热情，开展监督的主动性、积极性、自觉性不足，甚至部分委员潜意识存在“开展监督是对职能部门挑刺、增麻烦”，尤其一遇困难辄对监督失去信心，使监督沉于表面。产生这种问题的原因，一是委员履行民主监督的责任心不够，认为政协委员是界别推荐产生，是“要我当”而不是“我要当”，从而履行民主监督职能的动力不足；二是委员受利益制约而履行监督瞻前顾后，委员多是兼职，有的本身就在党政部门工作，有的是从党政部门转任的，有的自身所从事工作与被监督部门联系密切，这些因素难免造成委员因担心提批评意见会影响关系、影响工作开展而不敢监督；三是操作政协民主监督活动的规范性文件缺乏，在现有文件中只有党的文件、政协章程有一些原则性规定，但缺乏更为详细的实施细则、执行标准、配套措施和必要程序，一定程度导致委员因感觉难以把握尺度、无所适从而影响履行民主监督职能的热情。

5.党委、政府、政协落实民主监督成果的措施需要进一步改进。目前各县（市）区中有的职能部门对待政协民主监督存在“表面虚心接受、实际拖延搁置”等现象，导致政协监督“表面热闹而不解决实际问题”，甚至有的职能部门始终没有制定有效的沟通反馈等措施，致使政协监督意见时常无回音、无落实或流于形式。产生这种问题的原因，一是部分党政职能部门对政协民主监督重视不够，对政协通过民主监督所提的意见具有深厚民意基础、蕴涵各界智慧、有助改进工作的特殊作用认识不深；二是政协组织落实监督成果的跟进机制不完善、跟进措施不足，只是依赖于被监督单位的民主觉悟，或者即使跟进视察，对监督成果落实情况的了解也不够深入；三是政协组织对一体化网格式的现代监督体系作用认识不到位，只习惯于单兵作战而不习惯与其他监督联合。

6.政协民主监督成效的评价需要进一步科学。从全国政协系统来看，目前大部分政协展现民主监督成效的方式主要有两种：一是形成民主评议报告，但大部分报告对被评议单位的评议意见过于平淡，文字表述较为温和，以致评价者认为是“清汤寡水”；二是政协常委会年度工作报告的表述，描绘监督业绩的文字过少过散，总结不足的一栏总有民主监督，久而久之政协民主监督工作“较弱”就成为约定俗成的共识。产生这种问题的原因，一是政协没有建立民主监督第三方考核评估机制，基本沉于“自拉自唱”状态，导致政协实施民主监督缺乏创新、提出监督意见平淡温和；二是部分政协评价民主监督成效的视野开阔度不够，没有将提案、反映社情民意、视察、调研等业绩纳入衡量民主监督成效的指标，特别是对政协委员受邀参加民主评议优化发展环境活动、担任特邀监督员等履职情况没有列入政协年末的工作总结视野，一定程度拉低了政协民主监督业绩的社会知晓度。

三、提高人民政协民主监督工作实效的建议

（一）着力增强政协民主监督的权威性

权威性是威慑人信服的性状表现。强化政协民主监督的权威性，就赢得了顺利监督的条件。第一，要在增强政协民主监督的组织群体性上下功夫。政协民主监督最初诞生即是政党之间的监督，随着人民政协由党派性组织向覆盖面更广的界别类型的政治组织转变，政协民主监督就转变为较普遍意义上的界别监督。无论是党派监督还是界别监督，最重要特征就是监督主体具有组织性，监督过程及结果代表某个群体意见。各级政协要充分认识政协民主监督的组织群体属性，在组织开展监督时自觉根据对象特征邀请相关界别参与，通过组织的权威意见增强政协民主监督的权威性。第二，要在借助外力上下功夫。除了要加强与党的纪检监督、人大监督、上级政协联合监督、新闻舆论监督等结合外，更重要的是要把政协民主监督最大程度融入到党的工作中。既然政协工作是党的全局工作的重要组成部分，各级党委、政府对支持政协工作下发了不少文件，那么政协监督形成的意见如果能以党委文件的形式下发，必然会增强政协民主监督的权威性。第三，要在提升政协“话语权”执行力上下功夫。2010年全国“两会”政协新闻发言人赵启正言：政协最大的权力是话语权，话语权不只是发言权，而是发言有权威和效果。各级各部门要进一步强化“接受政协监督就是尊重人民政协话语权”的意识，努力在增强接受政协民主监督的自觉性和主动性上下功夫；各级党委可以制定一些比如“通过某方面决策必须听取政协意见否则不予通过”的规定，以刚性措施强力提升政协“话语权”的执行力，藉以进一步提高政协民主监督的权威性。

（二）着力增强政协委员履行民主监督职能的主动性

开展政协民主监督，政协委员是主体和整个监督链条中的关键要素。委员履职主动性如何，直接影响政协民主监督的成效。一要切实强化政协委员开展监督的责任心。科学完善政协委员界别推荐提名工作机制，进一步强化党委组织部门、统战部门和政协党组三方联合审查制度，真正让委员体会到自身因为“代表性强、议政水平高、群众认可、德才兼备”而成为政协委员，破除委员潜意识中存在的“要我当委员”而非“我要当委员”想法。要切实发挥好教育管理的引导作用，建立起诸如委员履职考核、年度述职、约谈劝退等机制，通过一些刚性措施推进委员主动履职。二要为政协委员履行民主监督职能创造条件。进一步加强对政协民主监督工作的组织领导，不断完善委员开展民主监督的权益保障、知情反馈和沟通协调机制，支持委员通过协商会议、视察、提案、建议案、专题调研、大会发言、反映社情民意、举报以及担任特邀监督员、监察员、检查员、督导员等形式履行民主监督职能，形成的监督结果和落实成效评价真正以委员意见为主，通过增强委员自豪感提升监督主动性。

（三）着力增强政协民主监督工作的拓展性

这种拓展主要是指监督面、监督内容、监督方式、监督成效体现的拓展，四者处理不好，很容易导致监督活动社会影响小、委员产生监督惰性。一要把政协民主监督范围拓展至各行各业。切实改变目前重点针对党政机关监督的做法，或由行业主动邀请监督，或根据群众关注状况选定监督对象，推进政协民主监督在更大社会层面发挥作用。二要把政协民主监督内容由泛泛转向重点。按照《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对民主监督主要内容的规定，在确定监督对象后成立监督委员会，对监督对象涉及大局的重点工作进行细化研究，协商确定监督的重点内容，特别是要将群众高度关心的民生焦点列为监督重点，以切实增强政协民主监督的社会影响力。三要坚持与时俱进拓展政协民主监督新方式。随着网络普及和发展，“网上拍砖板”成为影响较大的新的社会监督方式。但因为网络“水军”的涌起导致部分素质较低、背景复杂的群体进入监督队伍，既严重影响“网上拍砖板”水平，也给社会治理造成困难。政协委员是社会各界的优秀代表，智慧度和知名度都很高，有的甚至在社会一呼百应。鼓励和推进政协委员通过实名制开设“网上拍砖板”等方式来评析社会焦点、监督社会万象，不仅可以解决委员不能进行常态化监督的缺陷，而且可以有效提升“网上拍砖板”层次、协助党委政府解决网络治理的一些困难。四要对政协民主监督成效的体现由“肤浅”转向“突出”。彻底改变那些只以民主评议、委员担任特邀监督员等履职业绩作为政协监督业绩的看法，把监督成效范围拓展至视察调研、协商会议、反映社情民意等，尤其是要把通过督办提案解决的一些焦点问题集中起来，在政协常委会年度工作报告中充分反映，让各界群众真切感受政协民主监督的功能，逐渐改变政协民主监督在社会中的印象。

（四）着力增强政协民主监督的专业性

与纪检监督、人大监督、司法监督和新闻舆论监督相比，政协民主监督的一个重要特色在于专业性强，不仅表现在成果汇聚各界精英智慧上，而且表现在能够以专业性视野察补被监督对象工作之“疏漏”、推进工作完善上。一要根据监督对象的工作属性选择相关界别委员作为监督主体。既可以选择与监督对象的业务属性完全相匹配的委员，也可以选择虽专业性不匹配但却极热心监督对象工作、对监督对象工作日常高度关注的委员，这样做的目的在于推动专业外委员意见与专业内委员意见相互碰撞，继而产生一种多专业融合、更接近破解问题实质的监督意见来。二要切实提升政协民主监督工作的计划性。努力做到年初有计划、年中有评价、年末有总结，为委员开展监督留出充裕时间、提供科学程序，藉以推进委员提出质量更优、专业性更强的监督意见。三要注重精品监督。除了年度监督对象宜少外，在建言方式上更要注重形成精品报告：结论简明扼要，条款和篇幅宜精不宜多，突出焦点问题和建议，绝少“软和”、模糊的语言替代批评意见。

（五）着力增强落实政协民主监督成果的强制性

虽然与民主监督的协商性不太匹配，但这是推进监督成果落实最为直接、最为有效的手段。第一，要以组织名义多做推动落实的工作。除了由政协主席会议成员领衔督察、与党委政府督察室联合督察外，还应多用政协组织的名义探索开展民主监督效果“回头看”活动，以反复性的措施推动被监督单位加快落实的进度。第二，要建立激励约束机制。推动各级各部门重温建国初期毛泽东主席与黄炎培“窑洞对”关于“政怠宦成”的对话，自觉强化“听不同声音”意识，把听取各界意见作为完善决策、改进工作的必需环节列入重要议事日程。要科学制定好落实政协民主监督成果的衡量标准，对落实成绩较突出的单位联合党委、政府以三家名义予以表彰，对落实不好、敷衍了事的单位予以追责。第三，要切实提升政协民主监督工作的社会性。不只将整个监督活动公开，还应多邀请一些代表性较强的群众参与监督过程，多把群众意见融入监督成效的评价之中，以群众这个社会主体的意见增强政协民主监督成果落实的强制性。

（责任编辑 马树颜）

作者简介：陈文忠，济南市政协（邮政编码 250100）

中图分类号：D628.521

文献标识码：A

文章编号：1672-6359（2016）02-0037-06