新型农村社会养老保险的问题及对策分析

刘 奎

新型农村社会养老保险的问题及对策分析

刘 奎

新型农村社会养老保险是在我国经济社会发展的新形势下产生的，也是我国养老制度中国化的重要标志。新农保的试点推广不仅体现了社会主义制度的优越性，而且实现了国家“普惠式”的养老金发放，提高了农村社会养老保险的保障水平，推动了我国农村的跨越式发展，也为农村居民实现“老有所养”提供了保障。但是，新型农村社会养老保险发展过程中仍然存在立法落后，缺乏激励机制，地区发展不平衡等问题。在推动新农保进一步发展的基础上，须进一步探索完善新农保的立法体系，强化激励机制和监督监管机制以及探索新农保的地方特色，使新型农村社会养老保险的实施更加适应我国现今农村发展的新形势，满足农村居民对养老和基本生活需要。

新型农村社会养老保险；现状；问题；对策

新型农村社会养老保险，即“新农保”，是我国正在实施的一项重大惠农政策。自20世纪80年代起，农村社会养老保险（简称“旧农保”）就进入探索阶段，在解决农村居民“老有所养”问题上积累了丰富的经验，也为我国开展新型农村社会养老保险试点提供了实践基础。新型农村社会养老保险的主要目的就是适应我国经济发展的新形势，转变农村固有的养老模式，建立一种适应当前经济发展需要的农村社会养老模式，更好的解决农村居民“老有所养”的问题，实现农村的跨越式发展。

一、新型农村社会养老保险的现状

2009年9月1日国务院颁发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）（以下简称《指导意见》）指出“根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。”[1]标志着在全国范围内推行新农保试点工作的正式开始。

新农保本着“保基本、有弹性、可持续”的原则，从农村实际出发，低水平起步，更加注重社会养老保险与当地经济发展水平相适应。改变为个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，拓宽了农村社会养老保险的筹资渠道。坚持先行试点，逐步推开，以实现我国农村养老模式的转变。

新农保一贯坚持“先行试点，逐步推开”的方法，根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，截至2012年8月31日，全国县级行政区全部启动新农保试点，2012年底实现新农保全国范围覆盖。[2]由于新农保在筹资渠道和养老金发放上与老农保的显著区别，新农保的参保率和认可度都有较大的提高。2009年末全国参加农村社会养老保险人数达到了8691万，2010年末全国列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数1.0277亿人。2011年，新型农村社会养老保险试点参保人数为32643.5万人，截至2013年底，全国新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险参保人数已达4.98亿人。[3]

新农保为参保农民建立终身记录的养老保险个人账户，个人缴费、集体补助、政府补贴全部计入个人账户。新农保将计入个人账户的养老保险基金纳入财政管理，即将新农保基金纳入社会保障基金财政专户。《指导意见》中指出“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理”。

二、新型农村社会养老保险存在的问题

新型农村社会养老保险是我国在改革过程中的一项体制创新，一定程度上克服了老农保在体制机制上的缺陷，而且明确了国家基础养老金和个人账户养老金的支付结构，建立了“国家普惠式”养老金，极大的体现了社会主义制度的优越性。但是，现阶段新型农村社会养老保险制度的运行仍然面临着诸多问题，直接影响到新型农村社会养老保险能否实现自身的可持续发展，能否真正实现广大农村居民的“老有所养”。

（一）新型农村社会养老保险立法滞后

立法滞后是老农保和新农保都存在的问题。尽管新农保是由国家提出，并在试点过程中一直在强化政府在新农保制度建设和实施的作用。但是新农保仍未建立起明确而有效的法律机制，各地在实施新农保试点中所遵循的只有2009年国务院发表的《指导意见》。《指导意见》只是在新型农村社会养老保险试点中的一项指导规范，并不具有法律效力。各地在试点新农保过程中，新农保的基金筹集和管理大都由县级政府机构管理，各地又根据试点新农保的实际情况制定本地方的新农保实施意见。这就造成了新农保无法可依，各地实施管理混乱的局面。

由于没有统一的法律规范新农保制度，各地在新农保缴费标准、政府补助、保障方式和保障水平等方面做法不一，差别较大。[4]社会保险和商业保险在农村同时存在，使农民难以正确认识新农保政策的优势，扰乱了正常的社会市场秩序。新农保缺少法定性，农村居民进而缺少对新农保法律层面的认识和理解，进而降低了广大农村居民对新农保的信任。

（二）新型农村社会养老保险基金监督机制不健全

新型农村社会养老保险制度作为我国现阶段的一项重大惠民工程，其目的是让更广大人民共享改革开放的果实，充分体现社会主义制度的优越性。但是，新农保仍然处于发展完善阶段，其配套制度仍然不健全，特别是新农保基金的监督机制不健全，严重影响了新农保制度的推广和实施。

新农保基金现阶段大多由县级单位管理，基金处于属地分散管理状态，不仅不利于基金的多样化投资，且容易滋生官员腐败，基金的安全难以得到保障。各地新农保实践情况存在差异，造成基层监管部门间的协调性不强，基层部门之间缺乏有效的衔接。监管体系也不到位，尚未建立行政、司法、社会监督体制。

新农保基金监管缺乏统一的社会保险信息系统。由于新农保实施时间比较短，全国统一的相关工作软件没有建立，多方面工作都必须通过手工操作，难免出现误差。[5]

（三）新型农村社会养老保险缺乏激励机制

新型农村社会养老保险对于广大农村居民来说是一项前所未有的新事物，在新农保推广实施过程中，必须让农村居民了解新农保政策，理解新农保政策相对于旧农保政策的特色创新之处。

但是，各地在试点新农保政策过程中却忽视了对新农保的政策宣传，致使广大农村居民对新农保只具有模糊的认识，并未真正理解新农保政策和实惠。

一方面，新型农村社会养老保险虽然在短时间内实现了“广覆盖”，但是其真实覆盖率却比较低，其主要原因就是新农保缺乏有效的激励机制，致使广大农村居民对新农保信心不足。《指导意见》中规定：新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。[6]此项规定本意是为了提高新农保的参保率而设定的，但是在新农保实际实施过程中却成为地方政府“捆绑”参保的依据，造成了部分农村居民对新农保政策的误读，致使新农保参保率下降。

其次，计入个人账户的新农保基金一般用于购买国家债券和存入银行，虽强化了新农保基金的安全性，使新农保基金的保值增值有了保障。但随着物价的不断上涨和居民生活水平的不断提高，按照人民币1年存款利率计息的新农保养老基金已经不能满足参保居民的基本生活需要。

（四）新型农村社会养老保险实施不平衡

新农保试点一般由县级政府机构推动进行，在缺乏国家或省级主管部门统一协调部署的情况下，各地相继出台了本地方的新农保实施方案，这些方案之间存在较大差异。另一方面，城乡之间、地区之间人员流动频繁，由于各地区之间新农保政策的差别，使地区间的新农保政策不能相互融合，也不利于农村居民的身份转换和人员流动，也给今后制度的融合带来困难。

新农保采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，而且《指导意见》中将“集体补助”作为新农保筹资的重要方式。但是，自改革开放以来，广大农村地区实行家庭联产承包责任制，大部分地区的集体经济以及集体企业已经名存实亡，所以大多数集体经济组织已经无力承担新农保的筹资任务。

立法滞后，缺乏宣传、激励机制，地区实施不平衡等问题严重制约着新型农村社会养老保险试点的开展。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，其试点基础就是从农村实际出发，试点工作与试点地区各方面承受能力相适应。因此，新农保在试点过程中必须采取有效措施解决在试点过程中出现的问题，为新农保进一步推广奠定基础，促进制度的融合。

三、新型农村社会养老保险对策分析

针对新农保在试点过程中存在的问题，需要寻求解决对策，增加新农保政策的适应性，保证新农保政策的可推广性和可持续性。逐步实现新农保政策试点的目的，达到新型农村社会养老保险在全国的覆盖，最终实现农村居民“老有所养”的目标。

（一）加强立法，完善新型农村社会养老保险法治体系

一般而言，制度的执行必须有法律保障和指导。新型社会养老保险制度作为我国社会保障体系中的一项制度，必须有完善的法律法规作为保证。

1.强化对新农保的规范化管理和推广。我国已于2011年7月实施《社会保险法》，在国家层面对我国社会保险进行规范，保证了我国社会保险的社会主义特色。当前的重点是在国家层面尽快出台《养老保险法》《农村社会养老保险条例》等法律法规，通过制定国家层面的法律法规明确农村社会养老保险的发展目标、基本原则、基本项目等，从而增强新型农村社会养老保险的权威性和规范性，明确新型农村社会养老保险的法律地位。[7]

2.明确各级政府的法律责任。推行新型农村社会养老保险的过程中，各级主管政府机构可以根据各地试点中的实际情况制定相应的规范，禁止没有立法权的政府机构擅自制定新农保相关规范，从而杜绝各地制度混乱、规范相互冲突的现象，为进一步由国家立法机关制定新农保相关法规提供明晰的立法环境。同时，国家在新型农村社会养老保险的立法过程中，也要重视新农保立法和相关法律法规的修正和完善，并制定新的农村税收法，完善社会养老司法复审制度，从而构建我国社会主义特色的农村社会养老保险法律体系。[8]

在新型农村社会养老保险试点过程中应注意总结各地成功经验。

3.坚持试点工作中“可推广、可复制”原则，将各地试点的成功经验上升为法律。用国家立法的形式，增加经验的权威性和规范性，使社会养老保险的相关立法更加适应各地实际情况，更能推进新农保试点，进而促进新型农村社会养老保险在全国范围的推广实践，解决广大农村居民的“老有所养”问题。

（二）完善制度，规范新型农村社会养老保险监督管理

新农保要健康持续的发展，必须在试点过程中探索一套完整有效的监督管理机制，综合内部监督制约和外部监督的手段，规范新型农村社会养老保险的监督管理。

构建行政、司法、社会监督三位一体的监督管理体系。

1.行政监管是农村社会养老保险监管体系的核心，在当前形势下，理顺农村养老保险监管体制的关键，是用集中管理取代多头参与的分散管理，最终整合管理职责，设置统一的监管机构。[9]因此，应该建立专门的养老保险基金监督机构，目前我国农村社会养老保险基金的监督管理由人力资源与社会保障部承担，但是由于其自身机构的特点无力承担这项工作。而且，农村社会养老基金数量大，与农村居民利益密切相关，并且新型农村社会养老保险试点是由国务院直接主持开展的，可以考虑建立由国务院垂直领导的农村社会养老保险监督监管委员会，该委员会可以吸收社会养老保险的专业人士参与管理，在新型农村社会养老保险体系内部建立自上而下的监督监管机构，实现对新型农村社会养老保险的内部监管。

2.加强对新农保的司法监督。现阶段，我国没有专门的农村社会养老保险法律法规，对于挪用挤占新农保基金的案件无法利用专门的法律加以惩处，这也助长了新农保方面的贪污腐败之风，打击了广大农村居民对新农保政策的信任，也损害了新农保政策的权威性。因此，有必要完善新农保立法和司法建设，利用司法监督对新农保试点过程中的违法犯罪行为实行相应的处罚，发挥司法监督的威慑作用。

建立完善的社会监督体制。一方面，尽快赋予社会组织监督权力，发挥社会组织社会舆论监督的作用，监督新农保的试点和新农保基金的使用；另一方面，发挥个人监督作用。广大农村居民作为新农保的直接参与者和受益者，有监督新农保政策推行和新农保基金使用的权利和义务。因此，在推行新农保试点过程中，应该鼓励居民个人对新农保的监督，以促进新农保的健康运行。

（三）强化激励，提高新型农村社会养老保险的参保率

新型农村社会养老保险是一项利国利民的政策，要强化新农保政策有效的激励制度，但是由于传统养老观念和农村居民自身文化水平有限，并不能准确的理解新农保政策以及新农保政策的益处，更不了解自身的权利和义务，因此，农村居民参保积极性降低。

1.强化宣传，增强农村居民的参保意识。一方面，新农保试点机构要采取农村居民能够接受、能理解的方式加强新农保的宣传，使农村居民了解新农保政策，理解并接受新农保政策的益处，打消对新农保政策的疑虑。另一方面，建立新农保宣传制度，并将其作为新农保推行的保障制度之一，新农保建设和宣传建设并举，这样既能强化新农保政策的宣传力度，又能不断更新农保宣传内容和宣传方式，增强对新农保的认知度。

2.提高政府补贴标准，激励农村居民参保。政府补贴过低是农村居民不愿参保的原因之一，《指导意见》中指出：“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。”[10]对此，各省级政府可以适当提高补贴标准，在满足农村居民基本生活需要的基础上适当的提高补贴标准，使广大农村居民享受到新农保政策的利处，认识新农保政策的优越性，进而提高农村居民的参保积极性。

3.规范参保工作，杜绝捆绑式参保。有些地方政府将新农保试点作为自身“政绩”的一部分，强制农村居民参保。例如，将新农保与居民房产证申领、结婚证申领挂钩，将参保新农保作为其他政府项目的捆绑项目实施。这种做法不仅损害了新农保的公平性，玷污了国家政府的形象，而且容易使农村居民产生抵触情绪，不利于新农保试点工作的进一步展开。因此，地方政府在推广新农保试点中，应该从新农保政策自身出发，坚持农村居民自愿参保，规范新农保参保工作，塑造新农保政策的权威性，推动新农保试点的开展和推广。

（四）因地制宜，构建新型农村社会养老保险地方特色

新型农村社会养老保险尚处在试点阶段，应该充分考虑本地方各方面的承受能力，使新农保和本地方实际相互融合。

1.结合本地经济发展水平合理制定基础养老金标准。新型农村社会养老保险的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金是由地方政府直接出资补贴到参保居民。但是，《指导意见》中规定地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，因此地方政府可以根据本地经济发展的水平适当提高基础养老金，增强农村居民参保的积极性。同时，我国东部地区和中西部地区存在经济差异，中西部地方政府在制定基础养老金标准时必须考虑自身经济承受能力，依照本地经济特色制定合理的基础养老金。

2.结合本地文化特色，开展新农保试点。我国农村地区受传统文化的影响较大，因此在新农保试点的过程中可以结合本地文化，构建新农保的地方特色。一方面，推行新农保并不意味着子女可以不再履行赡养老人的义务，因此在推行新农保的过程中可以结合传统文化中的“孝道”思想，将孝文化融入新农保宣传和农村养老保险的建设中。在试点新农保的过程中，尽量结合本地方的文化特色，能使新农保更加“接地气”，将新农保政策以本地方群众喜闻乐见的文化形式呈现，能使广大农村居民更好的理解和接受新农保政策，从而推动新农保试点。另一方面，推行新农保政策要注意传统文化中“糟粕”的影响。“养儿防老”等传统养老观念在农村地区根深蒂固，因此在新农保试点过程中必须宣传现代的养老理念，改变广大农村居民的旧的养老理念，提高居民对新农保的认同度，在心理上接受新农保政策，进而推动新农保的试点和推广。

[1][6][10]国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[EB/OL].中国人大网.

[2] 储宇奇.江苏新型农村养老保险的实施现状分析[J].江苏农业科学，2015(10).

[3]王章华，黄丽群.新型农村社会养老保险存在的问题及其对策[J].改革与战略，2012（4）.

[4]卢海元.我国新型农村社会养老保险制度试点问题研究[J].毛泽东邓小平理论研究，2010(6).

[5]董小红，朱兆珍.新型农村社会养老保险基金的运营模式[J].郑州航空工业管理学院学报，2014(1).

[7]徐文芳，谢圣远.新型农村社会养老保险制度探析[J].广西经济管理干部学院学报，2011(3).

[8]司春燕.关于新型农村社会养老保险制度完善与推进的思考[J].农业经济，2011(4).

[9]李伟.新型农村社会养老保险的制度缺陷与对策[J].湖北农业科学，2011(4).

(责任编辑 刘晓明)

刘奎，浙江农林大学马克思主义学院（邮政编码 311300）

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1672-6359(2016)05-0072-05