选民自主性视域下居民委员会选举制度研究

娄兆锋

选民自主性视域下居民委员会选举制度研究

娄兆锋

在基层选举中，居民自主性参与选举是其主要目标。目前，我国居民参与选举存在制度性约束，居民自主表达选举诉求积极性不高。选民自主性出现了偏差其原因在于，选举制度的设计带有强赋权、弱授权的色彩；规则设定的激励机制不足，无法鼓励选民进一步实施授权；选民参与民主选举的时间成本较高。

选举制度； 村级选举； 自主性

十八届三中全会提出，发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家做主为根本。需要引起注意的是坚持和完善基层群众自治制度，完善的方法是健全民主制度、丰富民主形式。近年来，我国基层社区居委会选举如火如荼，选举诉求的表达日益成为社区居民热切关注的焦点。但同时由于各种复杂因素的作用，也暴露出选举激励机制的不足，表现为选举的热情不足、选民积极性不够。

一、选民自主性与选举制度的基本内涵

(一)选民自主性

文史哲百科词典中认为“自主性”概念是指事物控制自身的能力。选民自主性就是指选民基于自身的选举权利获取外部资源的能力的属性。当选民处于高度自主性的时候，才能够通过选举准确表达选举诉求，实现自身选举权利与集体利益的统一，实现民主诉求与集体行动的统一，促进社区民主协调发展。这种以内部实现与外部协调为主的自主性构成了一种独立决策机制，使得选民更好融入到选举制度中，实现选举制度有效性。

选民自主性分析过程中需要包含的几个要素：第一，选民主导方向。选民自身要求参与选举并履行义务，如果与选举权的要求同方向，就可促使选举诉求的实现；若是反方向，选民不履行选举义务，保持冷漠或者破坏选举秩序，选民就无法实现民主诉求。第二，选民资源的决定性。选民本人在表达选举诉求的时候，是独立于任何一个人，不受他人影响，自主作出选择，每个选民相对于其他任何一个人都有公平的机会参与选举，这是表达集体利益的前提。第三，选民利益的主动性。选民自身表达选举诉求与实现选举权的预定目标相契合的时候，选民才具有主动权，才能够形成集体行动。

（二）选举制度

选举制度是将个人意愿汇集成整体意愿的一种程序，是民主国家反映民意的主要机制。[1]中国的选举制度在一定程度上受苏联选举制度的影响，但是经过改革开放后30余年的发展，已形成了具有中国特色的较固定的选举制度。包括如下特点：直接选举与间接选举结合的选举方式；法律与法规相结合的选举合法性依据；由上至下的选举组织体系；一步到位的选举权利；复合式的选区划分和代表名额分配；绝对多数决制下的投票方式；多种形式的候选人提名方式；低竞争程度的候选人介绍方式；以组织程序而非法律程序抑制选举违法；公费选举。[2]

（三）居民委员会选举制度

社区居民委员会选举的基本特征：社区居民委员会选举组织工作还未完全达到程序化要求，在新社区组织基础上的选举组织工作的程序化、规范化，还需要一段实践才能“达标”；社区居民委员会选举程序还未达到规范化水平，就选举规定而言，社区居民委员会选举程序还没有达到规范化水平，选举实践中的程序规范，差距更大；居民直接选举还需推进；社区居民委员会选举的竞争性和选民参与程度较低。[3]

（四）选民自主性对居民委员会选举的要求

选民自主性的发挥需要选举制度预留自主性空间。第一，选民主导方向性的制度空间。在居委会选举制中，我国采取登记选民的方式，将合格的人员登记为选民，选民可以选择参加或者不参加选举，可以选择是否投票；选民在预留的制度空间里具有很强的主导性特点。第二，选民资源的决定性制度空间。选民有公平的机会参加选举，并拥有选举权和被选举权。一方面，选民有公平的机会参加选举，就意味着地理位置迁徙不会影响到选民自由的进行选举；另一方面，选民有公平的机会可以被提名为候选人，或者提名他人为候选人，提名候选人自己也可以选择放弃。第三，选民利益的主动性。选举制度的设计是通过选票的集中汇总来决定让候选人留任或者当选。因此，选民需要将选举权的实现作为最终目标，即确认权、监督权、提名权、知情权、投票权等的实现，才能够完整的表达选民意志。

二、居民委员会选举制度存在的问题及原因

1989年七届全国人大十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。自此，居民委员会自治制度正式进入正常轨道，居民委员会选举制度正式开始实施。1998-1999 年，城市社区居委会直接选举的案例依次出现在青岛、上海、北京、南京。2001-2002 年在广西进行了较大范围的试点，有20几个城市的社区参加了直接选举的实验，进而扩展到广西全部城市，进而在全国展开直选。[4]

2013年4月至9月，民政部与中国社会科学院联合，调查显示，居民委员会选举制度作为居民自治参与的一种途径，得到了城镇居民的普遍认可，且直接增强了民众对于自治程序认知，包括重大事项决定方式、居民委员会产生方式的认知水平。[5]

（一）居民委员会选举制度中存在的问题

根据笔者对济南市某社区进行了50份问卷调查，显现出以下问题。

1.选举制度中的激励机制不足。笔者问及“我参加居民委员会选举时，我对哪个程序比较熟悉？”有45.10%的选民选择了“提名候选人程序”；有25.49%的选民选择了“最后的投票程序”；有13.73%的选民选择“竞职演说程序”；只有少数选民选择“唱票、计票程序”、“颁发当选证书程序”、“委托投票程序”。而据社区主任介绍，委托投票率是比较高的。但问卷显示，选民对委托投票并不了解，对自己的选举权利不重视，选民行为与选举制度拟合程度不高。

2.选举制度的设计目标与效果发生了偏离。选举制度设计的目的是让选民更加重视自治，并参与自治活动中来，但是选民在这方面的认识确实比较高，但是实际行为却显得苍白无力，表现为选举制度仅凸显了教育功能。笔者问及“我认为参与居民委员会选举活动实际上是？”有37.26%的选民选择“服务于社区的民主监督”；有25.49%的选民选择“服务于社区的民主管理”；19.60%的选民选择“服务于社区的民主决策”；17.65%的选民选择“服务居民选举参与诉求”，这说明选民自身获取政治资源的能力较强，不限于参与选举本身，国家对弱势群体赋权已经起作用了。

3.社区选举制度的自治属性较弱。笔者问及“我参加居民委员会选举的原因是？”有45.10%的选民选择了居委会是合法组织、是宪法规定的；有31.37%的选民选择了居委会承担着街道办事处分配的各项工作和任务；有21.57%的选民选择了居委会向居民提供社会服务和社会保障；有1.96%的选民选择了居委会是接受党的领导的组织。就此说明选民对居委会是一种基于国家权力合法性的认可，但对其进行授权的意识较弱。

（二）居民委员会选举制度问题的原因分析

1.赋权的要素相互分离。国家赋予了居民自治权，但是其中监督权、管理权、决策权、选举权却因时间成本而出现了彼此分离的趋势。选民对选举权利最不重视，但是对民主监督权相当重视，超过了1/3的受试民众选择了“民主监督权”，紧跟其后的是民主管理、民主决策。按照此顺序，在民众与社区不牵扯利益交集的情况下，民众参与的成本呈现递增顺序，其缘由在于越是时间成本大，民众参与的积极性就越弱。在这里所谓的成本考虑主要依据时间成本。民主监督的成本最小，因为居民可以随时随地拨打热线投诉。其次，民主管理的成本稍大，需要民众坐下来制定约定，并根据约定进行实施。再次，民主决策的成本更大，民众或者民众代表需要通盘考虑、深入分析外部环境，根据约定最后作出决策。最后，选举的成本最大。民众从选举日开始前，就要实时关注选举信息，并且经过一系列的选举程序的安排，走完全程。

2.赋权的效能打了折扣。赋权只是从一个单一视角在纵向上平衡了和增强了公民的权利，但没有从横向上解决好相应的民主问题。使得积极的民众可以参与到社区自治中。

3.动员成分多于自主成分。民众更多的认为居委会在宪法制度上的合法性，体现出民众对居委会自治组织的认可和同意，但是并不倾向于民众自身对居委会的授权。该动员在上级政府规定的投票率上显现得非常清晰。

三、健全居民委员会选举制度的路径

（一）加强组织制度建设

中国特色社会主义制度的完善是一个动态过程，就基层自治制度而言更是如此。要勇于从规则和规则制定上下功夫，从政策解读上找突破口，变身为政策监护者，最大限度的减小制度运行成本，最大化的发挥制度服务于人民群众的效能。

1.政府角色适时转变。省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的实施意见》要求，切实加强党的领导，主要是各级党委要加强对城乡社区协商的领导和指导。充分发挥村（社区）党组织在协商民主中的领导核心作用、组织动员作用、示范带动作用。[6]政府理应将工作重点放在动员、推动民众行使选举权，为民众厘清且建立可行性制度框架。

2.建立权力清单衔接机制。政府对社区有权力清单，就意味着居民自治组织内部也应该有一个权力清单与其进行平衡。居民自治组织的清单项目亦应该呈现动态管理的特性，着力于居民会议授权的动态性，关于居民会议讨论的议程安排应与微协商、微自治相结合，增强协商效率。

（二）强化社区自治组织公共服务能力

依据社区多层次、多样化的诉求为突破口，结合政府权力清单，有针对性地对社区资源进行分配，强化政府公共服务的绩效。

1.信息化建设再上新台阶。社区应该利用的自身资源优势，通过数据分析、支持的方式，紧跟国家供给侧改革的步伐，对社区人群的需求和服务进行精准调研、规划，增强资源信息利用效能。信息应用和发布服务社区，有力地减小社区居民的出行成本、生活成本、工作成本、时间成本等。最终，使得社区真正形成能量交换的场所，民众才会为社区的活力注入新能量。

2.对居委会工作人员进行培训。应针对工作人员自身接受能力和特点进行培训。鼓励社区工作人员自行编写社区手册，根据社区手册与社工人员、业委会、物业进行沟通、协调、反馈，融通整个社区。在社区间形成培训网络，采取社区工作比较、经验借鉴、问题共享、措施共享的机制，基于培训平台，形成不同类别的社区群手册。

3.社区群服务共享平台建设。形成社区群，资源互补，不断的将社区整合在一起，形成资源共享平台。平台的搭建过程应该包含两个部分，其一，政府对平台建设给予资金支持；其二，平台运行中的创意应由社区民众、社区自治组织与政府共同创制和实施。

（三）构建社区居民民主观念

民主观念是社区居民的坐标，是社区居民凝聚力的体现，是产生和形成社会资本和社会信任的前提，从而有利于强化居民沟通、交流，产生集体行动的能力，形成公共舆论，强化社区居民政治生活。而社会组织可以激发基层活力，强化民主观念。2016年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出增强社会组织的服务功能，发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用，推动建立多元主体参与的社区治理格局。[7]

1.发展社团组织。社团组织是联系民众与政治系统交换信息的纽带之一，有助于实现政治社会化，在社会互动中塑造居民政治意识。要强化社团组织的活力，提高自治组织的工作效率。在这样的一个活的体系中，居民间、邻里间的关系互动自然成为一道亮丽的风景，最终培养居民政治意识。

2.引导社团组织。社团组织的活动目标需与社区文化、政府政策相协同，社团组织的功能应界定在社区自治组织权力清单范围内，社区内社团活动一旦成熟，就可以将几个社区的社团联合起来，形成横向社区交流平台，根据地方民众习惯和习俗，组织形式多样、丰富有趣的社团创意活动，根据不同创意产生的积极效果，政府可以给予一定资助奖励。

3.引导居民参与社团组织。编写居民参与社团组织手册，应详细说明居民参与社团的规范、应尽义务和权利，引导居民处理好个人、社团、自治组织、政府之间的关系，强调居民参与社团组织的文化功能，阐明居民民主参与的方法和途径。

4.引导社团协同，强化居民的社区意识和归属感，社区居委会可以通过建立社区居民论坛，与社团加强沟通和交流，实时增进社区工作与社团之间的协同以及社团之间的协同。社团活动过程就是为居民提供咨询和培训的过程，将社团的工作风格和特点传授予居民，增强居民间情感交流，形成居民邻里互助的有效沟通渠道，强化居民对社区工作的责任感。

[1]牛铭实.选举制度的类型及特点[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2005(4)：27.

[2][3]史卫民.“政策主导型”的渐进式改革[M].北京：中国社会科学出版社，2011.163-176. 221-222.

[4]宋颂.我国社区直选制度的问题研究[D].北京：中国政法大学，2010.5-9.

[5]史卫民.中国政治参与报告（2014）[R].北京：社会科学文献出版社，2014.7.

[6]山东省政府信息公开.省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的实施意见》[EB/OL].[2015-12-22].http：//xxgk.shandong. gov.cn/msgopen.

[7]中央政府门户网站. 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》[EB/OL].[2016-08-21]http：//www.gov.cn/zhengce/2016-08/21/ content_5101125.htm.

(责任编辑 胡爱敏)

娄兆锋，中共济南市委党校公共管理教研部讲师，博士（邮政编码 250100）

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1672-6359(2016)05-0046-04

全省党校系统党的十八届五中全会精神专项研究选题“构建全民共建共享的社会治理格局研究——以济南市社会政策运行机制为例”的阶段性成果，中共济南市委党校“完善基层民主选举制度 提升基层治理能力”课题调研报告