智库专家建言2016五大重点任务

本刊记者　原松华



智库专家建言2016五大重点任务

本刊记者原松华

2016年，是中国“十三五”规划开局之年，也是处于“经济增长换挡期”、“结构调整阵痛期”、“前期刺激政策消化期”三期叠加，转变经济发展方式的关键一年。2015年12月21日闭幕的中央经济工作会议提出，2016年将“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”作为结构性改革重点任务，这是在中国经济面临投资增长速度下降、工业品价格下跌、企业效益和财政收入下滑、房地产高库存情况下采取的新举措。

2015年前三季度，我国钢铁行业销售利润率仅为0.05%，利润总额同比下降97.5%，企业亏损面接近50%。这是当前中国经济现状的一个缩影。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在谈到解决之道时表示，中央经济工作会议的最后诊断是存在供给侧、结构性、体制性矛盾，推进供给侧结构性改革的总体思路，就是实施相互配合的五大政策支柱——宏观政策要稳，产业政策要准，微观政策要活，改革政策要实，社会政策要托底。

“去产能”：政策落地最关键

“国务院、工信部已经采取了几轮措施，包括淘汰落后产能，出台兼并重组政策，其实对策已经有了。”国务院发展研究中心产业经济研究部研究员王晓明在接受《中国发展观察》采访时表示，“去产能”需要存量和增量两侧一起发力，既要从存量调整，又要有增量引导，比如发展战略性新兴产业，以及围绕“中国制造2025”出台对企业技术改造的支持政策。现在的主要问题是，这些政策措施要落地，这是最关键的。

在王晓明看来，淘汰落后产能将涉及中央与地方的利益关系，特别是在财税体制改革还没有深入推进，中央与地方的财权、事权还没有捋顺之前，淘汰落后企业意味着关闭地方政府重要的税收来源，因此会有难度。淘汰落后产能还将涉及一些重要地区如东北老工业基地的历史欠账问题，所以产业政策要精准。历史欠账需要通过财政政策配套解决，比如社保问题、“僵尸企业”退出的补偿金等。此外，对于企业兼并重组，在金融上也要有配套政策，企业退出后涉及资产置换问题，还有安置下岗职工再就业等问题。

例如，工信部网站2015年11月公示了14家汽车企业将被停止生产资质，也就是俗称的“僵尸车企”退市。在之前的国新办发布会上，工信部部长苗圩表示，这是要为“僵尸车企”建立起顺畅的退出机制，打破汽车生产企业资质的终身制，建立有进有出、优胜劣汰的动态管理机制。

“除了‘僵尸企业’退出，2016年新兴产业涉及政策手段的转换和政策着力点的问题。”王晓明表示，新兴产业经过“十二五”五年的发展，有了一定的规模和基础，但基础并不牢靠，特别是新能源汽车还需要政府的补贴和支持。新兴产业已呈现出加速发展的态势，政策还需保持一定时间的稳定性和连续性，让它尽可能度过起步阶段，最终依靠市场的力量发展。政策支持不光要发挥财政的作用，还要引导社会资本进入新兴产业，比如产业投资基金。“去产能”的着眼点是传统向新兴产业转换，除了市场成本、行业成本还有行政成本，因此政策除了精准，体制机制也要配套，使产业升级顺畅。

从传统产业退出到新兴产业的进入，核心问题是社会资源的再配置。实体经济本身有失血的问题，资金都往虚拟经济跑。另外，政府用管理传统产业的办法管理新兴产业，致使进入新兴产业和退出的资源配置成本很高，这就需要创新政府管理制度。

“去库存”：亟需一系列配套政策措施

中央经济工作会议明确要求，化解房地产库存将是2016年经济社会发展的五大任务之一。中央城市工作会议也对此做出部署。

截至2015年年底，我国商品住房期房库存约35.7亿平方米，需要四五年来消化。受高库存影响，2015年前三季度房地产投资对经济增长的直接贡献率降到只有0.04个百分点，它牵涉经济的方方面面，可以说牵一发而动全身。

在国务院发展研究中心市场所研究员刘卫民看来，首先，要搞明白房地产为什么会出现今天的运行状态。他说，自1998年住房制度全面市场化改革以来，大家经常会听到“房子盖多了”“供给过剩了”“卖不动了”，但为什么每一次所谓的阶段性库存都会在下一轮经济周期中被消化掉？这里有一个很重要的关系，就是住房的基本供求关系。我们在2010年第六次人口普查数据的基础上作进一步推算，目前城镇常住人口的家庭户均拥有住房套数达到一套以上。纵观先行市场化、工业化国家的发展历程，当户均住房达到一套以后，住房投资增速都会出现大幅下降的现象。要解决这个问题，中央经济工作会议给出了几个方向，包括农业转移人口购房、租售并举、取消过时的限制性政策等。

刘卫民认为，要实现这些目标，亟需出台一系列配套政策措施。

其一，针对购房的农业转移人口，要坚持“穿新衣服不脱旧衣服”原则。鼓励农业转移人口到城镇购房，但坚决不能以剥夺他们在农村相应的权益作为前提条件。同时，在就业、医疗、教育、社保等方面提供均等化的公共服务。只有通过一系列综合配套改革政策，才能真正稳定农业转移人口的购房预期。另外，必须进一步完善政策性住房金融体系。目前，中国住房金融体系中的政策性功能主要是由商业银行来完成的。让商业机构来承担大部分政策性住房职能，有时候是力所不及的。应尽早建立政策性住房金融机构。此外，还可以出台一些鼓励农业转移人口购房的税收政策，比如降低交易环节的税费。只有把交易成本降下来，才能打通一、二手房、原住城市居民、城市新移民购房的链条，使住房库存量下降。

其二，从更长期的角度看待取消过时的限制性政策。这有两层理解。一是指取消上一轮调控周期里偏紧的政策，包括信贷、税收方面的政策等。二就是要在住房制度改革框架下，取消一些制度性、政策性障碍。例如，农业转移人口在购房过程中，如何与现有的户籍政策接轨，如何与社会公共服务相衔接等。

其三，落实好租售并举的配套政策。目前租房市场存在一个很严重的问题，就是租赁市场的不规范，对租户、房东的权益保障都不到位。随意涨租金、卫生安全隐患、不当使用房屋等问题比较突出。有一个亟需解决的关键问题，是让机构投资者参与租房市场，将有利于提升整个租赁市场的规范性。但问题是机构投资者有没有这种动机。在目前租售比倒挂和相关政策不明朗的条件下，可能他们的意愿不大。对此，后续政策设计需要重点考虑。比如，可以考虑对此类机构设定相应的减税政策，通过相应的政府采购制度支持机构发展，政府采购公租房服务，用于对社会保障对象出租。还可探索机构投资租赁住房的REITs（房地产信托投资基金）模式，只有这样，才能为社会资本提供良好的退出机制，使社会机构投资者分散风险，让其他投资者通过二级市场进入租房市场。

“去杠杆”：是走向稳健经营的过程

从李克强总理在经济形势座谈会上与专家探讨“去杠杆”的方法论，到财政部部长楼继伟判断中国当前已进入“去杠杆”阶段，再到中央经济工作会议把“去杠杆”作为2016年的一项重点工作，都表明中国经济正在加快“去杠杆”的进程。

国务院发展研究中心金融所研究员陈道富认为，“去杠杆”是走向稳健经营的过程。他建议，“去杠杆”要在五个方面有所作为：一是逐步破除隐性担保和刚性兑付。二是加速高杠杆的“僵尸企业”破产退出。三是推动债务重组，包括地方政府债务、担保圈及部分企业的债务重组。四是发展股权融资市场（主板的注册制和新兴战略板，发展三板和区域股权市场），提高市场中愿意承担最终损失的主体数量和规模。五是重新配置国家、企业和居民的杠杆结构，如适当提高中央政府负债水平，管理地方政府融资，通过房地产“去库存”等方式适当提高居民负债等。

受国务院委托，财政部向全国人大常委会报告规范地方政府债务管理工作情况。据初步测算，2014年末地方政府债务率为86%，风险总体可控。但一些地区债务规模较大，个别地区存在发生局部风险的可能性。2015年，财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元，被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，预计将为地方每年节省利息2000亿元。

因此，中央经济工作会议提出，防范化解金融风险是底线，在结构性改革当中，一些风险点会水落石出，但掩盖不是根本之策，所以既要守住底线，也要对信用违约依法处置。对金融风险要加强全方位监管、规范各类融资行为，开展金融风险的专项整治，遏制非法集资蔓延的势头，妥善处置风险案件等等。

在陈道富看来，近期我国金融风险防控的重点在于防止在经济“去产能”、“去杠杆”中可能产生的过快、恐慌性的多倍紧缩效应。难点在于防控风险的同时，不产生道德风险并重塑市场机制。为此，关键在于一是推动缺乏清偿能力的企业及时退出，防止“僵尸企业”僵而不死，过度占用社会和政府资源；二是加强政府与市场的沟通，及时公布整体方案，引导市场预期；三是提高政府等主体的风险处置能力，切断风险传染链条。

“风险防控的关键，并不是消除全部风险，追求绝对确定的世界，而是建立一整套风险识别、计量、处置和承担机制。并以市场主体为主防控风险，限制政府责任。”陈道富说，新常态的金融风险，意味着现实中已存在大量旧体制带来的存量金融风险。这类金融风险在旧体制下可能并不构成损失，但要转向新体制则表现为损失。为此，我们需要为体制转换承担必要成本。在这个过程中，需要未雨绸缪，及早设计体制机制转换路径，主动花钱买机制，而避免仅仅充当“救火队员”，钱花了但机制没有建立起来。损失发生在过去，并且风险事件的发生，往往是多方共同的责任交织在一起。若完全划分清楚责任再处置，则可能会延误新机制的建立，加剧信息不透明和不明确带来的市场不信任。为此，有必要保留责任追究权力，先处置损失的资产。处置过程中，由于无法精确责任来承担损失，可根据经验情况，由各责任方按照相对合理的比例提供处置基金，最终清算与市场处置、责任追究同步进行。

“降成本”：需在稳定财政运行和经济刺激方面做出权衡

围绕降低企业经营成本，中央经济工作会议从七个方面明确了努力方向：降低制度性交易成本、降低企业税费负担、降低社会保险费、降低企业财务成本、降低电力成本和降低物流成本等。这几个努力方向，既有体制机制调整（深化改革）的内容，也有政策调整的内容，涉及范围十分全面。

国务院发展研究中心宏观部研究员张俊伟认为，这些内容有的是过去已经讲过，也做了努力，今后还要继续努力以取得更大的成效，比如说降低制度性交易成本。“近年来政府力推的‘三证合一’商事制度改革就是典型的例子。通过商事制度改革，降低了企业设立和运营成本，激发了‘全民创新’的热潮。再比如，不久前推出的税收征管体制改革方案，就是通过理顺国、地税职责划分，加强国、地税合作，在显著提高税收征管效率的同时，降低企业税收遵从成本。”

“有的则是全新的提法，具体如降低制造业增值税税率、降低社会保险费等。” 张俊伟说，1994年工商税制改革的一项重要内容，就是对工业企业实行增值税，对服务业实行营业税。这种“双轨税制”并存的现象，当时是基于现实考虑而做出的一种过渡性安排。自2012年起，我国开始推行“营改增”改革。目前改革已取得很大进展，只剩下金融、房地产、生活服务业等几个部门尚没有完成“营改增”。

在张俊伟看来，“营改增”的推进，把制造业与服务业税收待遇不平等的问题集中暴露了出来。目前，我国制造业增值税税率是17%，优惠税率为13%；而服务业适用的增值税税率为11%，优惠税率为6%。两者差距可见一斑。无论是从营造公平发展环境的角度，还是从缓解制造业经营困难、加快制造业转型升级的角度，都有必要推动降低制造业增值税税率。

另一项新的提法则是降低社会保险费。社会保障体制不顺、资金管理水平低是客观事实。企业反映社保费高有一定道理，降低社保收费具有一定的合理性。

“需要指出的是，增值税是我国政府的主体税种，增值税减税的效果是很明显的，初步估算，增值税调低一个百分点将带来千亿级的减税效果。”张俊伟说，但另一方面，减税也会对政府财政收入的增长带来严重冲击。需要在稳定财政运行和经济刺激方面做出权衡。降低社会保险收费也是这样。社会保障是具有互助性质的资金运作，它涉及不同群体之间、代际人群之间的利益分配。社保费能不能降、能降多少，绝不是一厢情愿、拍脑袋就能决定的。需要以完善社保体制机制为前提，以维持社保基金精算平衡为前提。这就决定了降低增值税税率和降低社保费必然是一个“好事多磨”的过程。同样，降低基础设施收费也会遇到很大阻力。

“补短板”：要先补制度短板

“补短板”是对发展方式转变、产业结构调整、增长动力转换的一个通俗提法，其中涉及的内容涵盖经济社会发展的方方面面。

国务院发展研究中心市场所研究员王青表示，首先，要明确哪些是短板。从当前来看，我国经济和社会持续发展面临很多掣肘。在经济高速增长时期，这些问题和矛盾被暂时掩盖，并且不断积累。随着经济增长、社会发展和环境保护等进入新阶段，这些矛盾已经水落石出、不容回避。大体来说，目前在经济发展方面，农业、新兴产业、高附加值业务、技术创新及产业化、现代化基础设施是发展的“短板”；在社会发展中，农村贫困人口、社会保障、公共服务、人力资本积累是“短板”；在生态文明建设中，污染防治、城市可持续发展也是“短板”。总之，制约经济和社会可持续发展的关键领域和重要行业，都可以称作“短板”，这些短板将日益成为各个领域乃至整个国民经济发展过程中的主要矛盾。

其次，形成这些短板的原因各有差异。有些短板是经济体制转型过程中的遗留或惯性所导致的，例如农业、社会保障、公共服务、国企改革等领域存在的问题；也有一些短板主要是在发展过程中新形成的，例如战略性新兴产业、环境污染、城市发展、基础设施等领域存在的问题。探究其深层原因，主要是由于改革和政府职能转变不到位，适应旧的发展方式的体制机制和制度，不能适应新常态和创新发展的新要求。

第三，要制定补这些短板的具体思路。一方面，对于历史欠账问题，要抓住深化改革的窗口期加快推进。例如社会保障、医疗、教育、减贫等问题，要针对当前存在的突出问题，加快推进改革方案的制定，增强发展的包容性，为经济改革创造稳定的社会环境和条件；另一方面，对于由于体制机制问题导致的供给侧矛盾，要加快深化改革力度，顺利趟过深水区。例如，加快构建公平透明营商环境、营造良好创新创业生态、完善全国统一市场体系，为企业发展、技术创新、服务业发展夯实制度基础和环境，进一步激活创新、改善供给、扩大消费。同时，还要着力转变政府职能、优化中央地方财权和支出责任划分，改善经济社会治理结构，制定普惠的产业扶持和税收政策，改善政府投入方式和效率。整体而言，就是弱化各级政府不符合社会主义市场经济基本原则的资源配置、市场微观干预的动力和能力，真正做到让市场在资源配置中起决定性作用。

在王青看来，要实现“补短板”的目标，在经济和产业的方面，要充分发挥企业和市场的功能和作用，通过全面深化、加快推进重要领域和关键环节的改革，营造良好的法治化营商环境，优化创新创业环境，充分放开市场和企业被体制机制束缚的手脚。而不是主要靠政府直接来补，否则又会走向配置资源和干预微观决策的老路。而在社会发展领域的“补短板”方面，政府要有所担当，做好自己应该做好的事情，例如促进社会和谐、加快法治建设、改善公共服务和民生、维护宏观经济稳定、完善提升基础设施水平等。

2016年的五大重点任务，展示了中央锐意改革的勇气；同时，其贯彻与落实，将考验决策者的政治智慧和执行层的行动力。