促进国家级新区健康发展的思路与对策

◇贾若祥

促进国家级新区健康发展的思路与对策

◇贾若祥

国家级新区（以下简称“新区”）是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革任务的国家级综合功能区，在拉动区域经济发展、推动体制机制创新、促进产城融合发展等方面都发挥着十分重要的作用。

2016年是“十三五”规划的开局之年，新区的发展要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，全面贯彻党的十八大以来中央形成的“四个全面”战略布局，切实采取有效的对策措施，努力保持经济中高速增长，推动产业迈向中高端水平，加快从要素驱动和投资驱动转向创新驱动，走转型升级、提质增效的新路子，实现更高质量、更有效、更加公平、更可持续的发展，发挥新区在区域发展中的引领和示范作用。

加强管理指导，促进新区规范健康发展

（一）创新管理模式，促进新区规范发展

国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部按照新区设立审核相关要求，严格规范新区设立审核程序，促进新区规范有序发展。进一步完善以国家相关部委为指导、以国家级新区所在地省级政府为主体、以新区所在地地方政府和新区管委会为直接管理主体、各利益相关主体多元参与的国家级新区综合管理模式。国家发展和改革委员会根据国际国内宏观经济走势，结合地方经济发展实际，不断加强对国家级新区发展的指导，使国家级新区切实承担国家重大发展和改革开放战略任务综合功能的作用，指导国家级新区严格按照土地利用总体规划、城乡规划和新区总体方案要求，制定新区发展总体规划和相关专项规划，明确新区发展的战略目标、空间布局和重点任务，提出科学合理的开发方向、推进时序和管控措施，辐射带动周边区域加快发展、协同发展。省级政府作为推进国家级新区发展的主体，要加强对新区的具体指导和管理，综合运用法律、经济和行政手段，统筹考虑产业发展、人口集聚与城市建设布局，促进产业与城市融合发展、人口与产业协同集聚，促进新区规范发展。新区所在地地方政府和新区管委会作为新区发展的直接管理主体，要切实履行相关职责，适度控制开发强度，加强公共服务设施建设，不断改善区域环境质量，保持生态功能稳定，推动新区成为企业创新发展、百姓安居乐业的良好区域。

（二）转变政府职能，提升行政效能

以国家级新区为重要载体，深化行政审批制度改革，进一步简政放权，加强事中事后监管，推进政府职能转变。在国家级新区探索推行行政审批事项目录清单、政府行政权力清单和责任清单管理新模式，明确政府权力边界，明确责任主体。规范市场秩序，推行市场准入“负面清单”，清单之外领域，各类市场主体可依法平等进入，充分释放市场活力。按照国家统一的制度框架要求，研究制定政府向社会组织购买服务实施细则，出台政府购买公共服务清单等目录，推进政府公共服务供给方式的市场化、社会化改革。探索行政区与功能区融合发展的体制机制，根据需要赋予新区地市级和部分省级经济社会管理权限，支持新区在改革创新中先行先试。建立高效运转的行政管理机制，构建现代社会治理体系，营造良好营商环境。建立鼓励改革创新的机制，在符合中央全面深化改革部署要求的前提下，鼓励先行先试，创造可复制、可推广的经验，赋予新区更大自主发展权、自主改革权、自主创新权。着力整合区域内各类行政资源，进一步理顺内部行政管理体制，适时实施行政区划调整，努力破解制约发展的体制机制障碍。探索形成协同管理、精简高效、权责一致的管理模式，推进政府治理能力现代化。

（三）落实主体责任，提高主动创新能力

全面创新是涉及生产力、生产关系的全要素、全系统、全方位变革，各类创新中最重要、最关键、最核心的是科技创新，最困难、最具挑战的也是科技创新，科技创新对生产力和生产关系都具有决定性影响。创新是新区发展的重要基石和有力支撑，必须聚焦国家区域发展战略，配置创新要素，加快将新区建设成为区域创新增长极。新区所在地省级政府和新区管委会要进一步明确主体责任，切实加强对新区规划建设的组织领导，明确新区管理机构，创新整合行政管理职能，形成机构精简、职能综合、结构合理、运行高效的行政管理体制，适时优化行政区划设置，采取统一规划、统筹协调、有序实施的管理模式，及时研究解决重大问题。新区应主动作为，积极承担国家赋予的创新驱动和重大改革发展任务，切实增强使命感、责任感、紧迫感，大胆探索，不断创新体制机制和发展模式，定期向国家发展和改革委员会报送新区发展建设情况和推进改革示范经验。新区在体现国家意志的战略领域和市场失灵的公共领域要积极作为，切实加大对基础研究和战略前沿、共性关键技术研究的稳定支持力度。综合运用国家支持新区发展的各类政策，形成一系列激励创新创业的政策工具箱，积极营造有利于知识产权创造和保护的法治环境、公平竞争的市场环境和崇尚创新的文化环境。建立年度目标责任考核机制，突出创新驱动，形成上下联动、协同推进的工作格局，不断开创新区发展新局面。

不断深化改革，激发新区发展活力

（一）推进省部联动与部门联动，为深化改革提供保障

新区是我国全面深化改革的重要平台，也是推进区域治理体系和治理能力现代化的重要平台，要以国家促进新区发展为契机，推进省部联动与部门联动，进一步深化改革，激发新区发展活力。国务院有关部门与新区所在省级政府加强联动，针对制约新区发展的关键问题和关键领域，适时研究出台支持新区发展的政策措施。新区内加强相关部门之间的联动整合，鼓励新区按照大部制、综合性、简政效能的原则，创新整合行政管理职能，加快建立统一高效的综合管理体制机制。建立在线审批监管平台，提高办事效率，对符合国务院批准的新区总体方案和发展规划所涉及的项目，建立健全审批“绿色通道”，实行全程跟踪服务，对重大投资项目优先办理。

（二）探索推进供给侧结构改革，提高新区发展质量

深入贯彻实施十八届三中全会全面深化改革的要求，在要素领域探索推进供给侧结构改革，为新区优化要素配置、调整经济结构、提升发展质量探索新路子。在继续推进需求侧改革的基础上，围绕劳动力、土地、资本、创新四大要素，鼓励新区在供给侧结构改革方面积极探索，使新区在化解产能过剩、降低企业成本、消化地产库存、防范金融风险等方面发挥示范带动作用。新区要统筹当地的职业教育、科研院所、高等院校等资源，使其与当地的重点用工企业相对接，联合对劳动力开展职业培训，不断提升劳动力素质，变劳动力资本为劳动力“智本”，提升新区发展质量。围绕新区内的重点企业，鼓励企业通过股权置换、资本合作、产权合作等多种形式开展产业重组优化，同时积极参与国际优势产能合作，有效化解产能过剩问题。不断提升新区服务能力，加快简政放权进度，加强事中事后监管，实现放管结合，有效降低企业成本，帮助企业保持竞争优势。合理规划新区用地结构，化解房地产库存，促进房地产业持续发展。积极对新区金融风险进行评估防范，有效化解新区金融风险。

（三）鼓励开展试点试验，激发新区发展活力

要以全面深化改革为动力，鼓励新区积极开展试点或试验，不断探索有利于新区健康发展的体制机制，通过释放制度红利，激发新区发展活力。新区要按照国家全面深化改革的总体要求，结合自身实际和优势，每年围绕1-2个重大问题开展试验探索，力争能够取得进展和突破，为其他地区发展提供示范、借鉴，创造可复制、可推广的制度和机制。优先安排新区开展国家和省（区、市）重大改革试点，支持新区在改革创新中先行先试。建立健全负面清单、权力清单和责任清单制度，放管结合，推动新区成为深化改革、简政放权的先行区。按照中央关于全面深化财税体制改革的统一部署，加快推进新区财税体制改革，为建立现代财税制度探索路子。加快改进新区预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，鼓励新区加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。

细化分类政策，提高政策的精准性

（一）创新土地管理政策，促进新区集约节约发展

落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，严格保护基本农田，优先划定城镇周边永久基本农田。新区各项建设必须符合土地利用总体规划，严格控制新增建设用地占用耕地。允许新区在土地开发整理和利用等方面先行先试，探索在省域内统筹解决耕地占补平衡的方法和途径。新区所在省份要优先保障新区重点项目建设用地需求，在年度用地计划安排上给予适当倾斜。实行适应产业转型和新型城镇化建设的差别化供地政策，完善差别化的地价控制标准。健全新区国有土地使用权供应体系，探索租赁、作价入股等土地有偿使用方式。率先在新区建立和实施不动产统一登记制度，探索各类自然生态空间统一确权登记办法。

（二）完善金融风险防控，创新金融支持政策

We thank Yanhui Dong and Jing Li from the Centre of Processing and the Center of material characterization for their help. We also thanks Jian Wang.

新区是我国金融活动十分活跃的地区，要结合国家去杠杆要求，切实加强新区的金融风险防控能力，在提升对外开放层次和扩大对外开放领域的同时，加强国别政治、经济、安全风险分析，并对新区自身的金融风险加强分析，为新区金融风险防控提供科学依据。加快健全新区金融风险防控体系，提高对跨境资本流动的监测和风险防控能力，完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管措施。在完善金融风险防控的基础上，用好和创新金融工具，支持新区增效升级，使金融更好服务新区基础设施、公共服务平台、重大产业项目及配套设施建设等实体经济发展。支持新区内符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、资产支持证券、中期票据、保险信托计划等多种方式筹集资金，拓宽企业融资渠道。探索支持符合条件的民营资本在新区发起设立自担风险的中小金融机构，支持在新区设立民营银行，鼓励外资银行在新区设立分支机构，依法依规开展人民币业务，研究提出推进在新区发展互联网金融等新兴业态的政策。支持新区开展跨境人民币业务创新，鼓励新区企业在跨境贸易和投资中使用人民币计价结算。研究以地方政府资金为引导，吸引有实力的企业和金融机构发起设立新区产业投资基金。

（三）完善财税政策，规范新区举债融资体制

中央提出要深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。新区要按照中央深化财税体制改革的统一要求，结合新区的管理职能和管理权限，积极试点试验，尽快形成一些可推广可复制的好经验和好做法。一是要加快建立全面规范、公开透明的预算制度。新区的政府收入全部纳入预算，实行全口径预算管理，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的收支范围和功能定位，建立定位清晰、分工明确的新区预算体系。在新区推行中期财政规划管理，对未来三年重大财政收支情况要进行分析预测。推进新区部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。二是要建立规范的新区举债融资体制。新区发展对融资具有巨大需求，要对新区举债融资进行规范管理，有效防范和化解新区的债务风险。对新区债务实行规模控制和分类管理，一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理，专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。规范新区举债程序和资金用途，促进新区建立债务风险预警及化解机制，建立新区债务考核和问责机制，规范新区举债融资体制。

（四）健全科技人才支撑政策，增强新区发展动力

把创新发展放到新区发展的核心位置，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，发挥科技创新在推进新区发展中的引领作用。支持新区内云计算、大数据、物联网、电子商务等领域技术创新平台建设，加快突破新一代信息通信、新能源、新材料、航空航天、生物医药、智能制造等领域的核心技术，催生一批具有引领性、带动性的颠覆性技术，加快形成若干战略性技术和战略性产品，培育新兴产业。要在信息、空间、海洋、能源安全等重大创新领域，依托新区的科研院所和高等院校，加快建设以国家实验室为引领的创新基础平台，依靠跨学科、大协作和高强度支持，开展具有重大引领的协同攻关与创新。国家“千人计划”“万人计划”等重大人才工程对新区给予重点支持。人才资源是促进新区更好更快发展的重要要素资源，必须遵循市场经济规律，使市场在人才配置中起决定性作用，依据市场标准评价、使用和激励人才，推动新区人才管理部门简政放权，减少对用人主体和资源配置的直接干预，凡是市场能够发挥作用的，新区人才管理部门要充分放权松绑，提供服务保障。鼓励新区推进人才发展体制改革和政策创新，着眼于最大限度激发人才创新创造创业活力，完善新区的人才发展体制机制，扩大新区用人主体自主权，加快构建管理规范、开放包容、运行高效的新区人才发展治理体系，形成具有国际竞争力的新区人才制度优势。推动新区与高等院校和科研院所加强合作，着力培养既懂科技又懂市场的复合型创业创新人才。加大人才引进力度，引进一批国内外领军型科技创业人才。完善人才支撑服务体系，完善新区的待遇、税收、保险等激励政策，健全有利于人才向新区积聚的政策体系，鼓励专家学者、科研人员、大学生群体创新创业。

（五）完善对外开放政策，打造对外开放新平台

要按照将新区打造成为全方位扩大对外开放的重要窗口的目标，按照国家扩大对外开放的有关部署，进一步完善新区的对外开放政策，将新区打造成为对外开放的新平台。支持国家级新区在对外开放政策方面先行先试，国家自由贸易试验区可推广可复制的经验优先在新区推广，支持在新区结合国别产业园建设，按有关规定建设对外大宗商品交易和资源配置平台，加快推进国际产能合作。支持新区开展国际贸易结算中心试点、期货保税交割试点。鼓励跨国公司在新区内建立区域性总部和研发机构，建立整合贸易、物流、结算等功能的营运中心。鼓励世界500强企业和全球行业龙头企业入驻新区，鼓励外资与新区内的企业开展资产合作，鼓励外资参与区内企业技术改造。支持新区内符合条件的地区按现有程序申请设立综合保税区等海关特殊监管区域。

完善考核评估体系，探索动态调整机制

新区作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，主要突出体现落实国家重大改革发展任务和创新体制机制的试验示范作用，加快集聚特色优势产业，推动产城融合和新型城镇化建设，提高资源利用效率，改善生态环境质量等相关领域。对新区的统计考核要体现支持新区率先转变经济发展方式，推动产业结构向高端、高效、高附加值转变，引导新区集约紧凑、绿色低碳发展，提高资源集约化利用水平，提升新区参与全球分工与竞争的层次。对新区除了传统的统计和考核内容外，要制定更有针对性的统计和考核指标体系，针对国家对新区发展的要求，突出对新区用地集约化、产业高端化、经济生态化、农业转移人口市民化、社会和谐化、环境治理成效等方面的考核，探索建立健全统计监测指标体系和综合评估指标体系，规范统计口径、统计标准和统计方法，使新区的统计考核更能够反映新区发展的实际，并能更好地体现国家的战略意图导向。

（二）加强监测评估，探索动态调整机制

对新区发展实施动态监测与跟踪分析，加强对配套政策落实情况的跟踪分析，适时开展新区发展的综合评估和专项评估，通过监督检查和评估，注重研究新区建设过程中出现的新情况，不断解决新区建设中出现的新问题，积极回应社会对新区发展的关切，扎实稳妥推进新区建设，并为今后完善新区政策和进行动态调整提供基本的参考依据。在监测评估的过程中，既要注重总结新区发展中成功的经验和做法，为在其他区域复制和推广提供示范，也要突出问题导向，从新区建设过程中存在的具体问题入手，逐个解决新区建设过程中出现的问题，以此带动新区发展全局。省级发展改革部门要加强对省内新区发展情况进行跟踪分析和督促检查，适时组织开展新区发展情况的评估，同时，根据监测评估情况，及时提出完善和动态调整的方案，综合施策，做好政策性、制度性安排，并将评估情况和完善调整方案向国家发展和改革委员会报告。

（三）完善公众参与监督机制，探索多元参与的新区治理新模式

推进新区建设和发展，是一项宏大的系统工程，需要凝聚新区社会各界的智慧和力量，需要各级部门的通力合作。新区发展要树立一盘棋思想，统筹谋划、加强衔接、密切配合、多元参与，齐心协力推进新区建设和发展。充分发挥社会舆论监督的作用，调动公众参与新区工作积极性和主动性。新区所在地地方政府在当地主要媒体上按年度公布新区建设工作取得的各项成果，包括任务完成、目标实现、基金使用等情况，自觉接受全社会的监督。政府负责组织召开听证会，邀请利益相关方参与新区规划制定、项目实施和资金使用过程的监督评价等工作。

作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所