环保公共参与视角下的生态治理现代化转型

沈佳文



环保公共参与视角下的生态治理现代化转型

沈佳文

推动公众参与环境保护，是党和国家的明确要求，也是顺应当前生态环境问题日趋恶化、公民环保意识不断觉醒的大背景下，政府加快职能转变、提升公共治理能力和水平的大趋势。公众参与的理念、方式和路径对于中国在可持续发展和进行大国治理等难题方面开辟了一种新的视野。

一、理念契合：环保公众参与是生态治理现代化的内在要求

（一）生态治理现代化的内涵特征

从环保公共参与角度看地方政府生态治理现代化，首先必须厘清生态治理的概念内涵。根据全球治理委员会的权威表述，治理是指各种公共的或私人的机构协同管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。由此可知，生态治理从狭义上说，指生态学意义上的对资源与环境的修复和污染整治，从广义上理解更包含了生态文明建设过程中各生态治理参与主体的思维理念、行为模式、制度安排和方式手段等的总和。因此，公共参与视角下的生态治理与以往传统意义上的“生态建设”或“生态管理”的本质差别及主要特征表现为：一是多元参与的治理模式；二是良性互动的运行机制；三是对话协商的民主形式。

（二）环保公众参与对于生态治理现代的实践意义

一是生态治理理念现代化。这是生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化的首要条件。首先，应具备辐射性，它能够辐射和指引在十三五时期乃至今后更长一段时间的经济社会发展的，能够覆盖和深深融入政治、经济、文化、社会建设各个领域，贯穿于经济社会发展全过程。其次是包容性，它能够充分调动最广大群众的积极性，充分利用各种资源，充分协调多方关系，引领生态规划和发展布局，使生态环境保护切实与调结构、促转型、惠民生、促和谐有机结合。最后是根植性，它能够真正立足实际，走出一条能够将生态资源转化为生态资本、把生态优势转化为经济优势，最终实现生态保护与经济发展双赢的发展道路。

二是生态治理体系现代化。“生态治理体系”是“生态治理能力现代化”的前提和基础，要想实现真正的治理能力现代化，首要任务是建立健全一套完整、合法、有效的“生态治理体系”。制度体系现代化，指法律法规等制度体系的健全完善，能够在资源有效利用与保护、环境污染防治与生态保护方面发挥显著作用；运作体系现代化，指生态环境监督、管理和运行机制的协调有序；保障体系现代化，指资源和生态环境保护的社会支持、服务和保障体系充分发挥作用。

三是生态治理能力现代化。“生态治理能力现代化”是“生态治理体系”现代化的根本目的和落脚点。生态治理能力现代化的基本标志应是，治理成本最小化而治理效果最大化，治理手段简约化而治理水平科学化，治理效益市场化而治理理念社会化。即生态治理能力不仅显示政府的生态建设、开发和管理能力，而且显示全社会，包括企业、团体和居民的素质和能力，特别是居民的生态自觉和生态自信。

环保公众参与最本质的特征即是能有效均衡政府、市场和社会三方力量，协调中央与地方、官方与民间、个人与整体等多方关系，并不断减少因认识分歧而产生的阻力，降低社会合作成本，组织动员各方面力量一起贡献生态治理智慧，形成生态治理的最大合力。因此，无论从治理理念层面、治理体系建设或治理能力提升层面来看，环保公众参与既是一种高效的治理模式、也是必不可少的重要环节，同时，更是为实现生态治理现代化提供强有力的思想保障、组织保障、智力保障甚至法治保障。

二、制度离合：地方政府治理与环保公众参与的体制博弈

（一）政府职能转变不到位，过度或不合理干预市场资源配置，扭曲各类自然资源和能源价格。对市场经济活动干预过多、权力过大、预算支出过高，在提供环境保护等公共服务方面职能发挥不够。自然资源的公共行政管理职能和资产市场运行管理没有分离，土地、林业、海域、矿产等国有自然资源实际上仍由各级地方政府的资源行政管理部门主管，既履行自然资源行政管理职能，又有自然资源资产运行管理职能，既要负责开发经营获取收益，又要进行资源保护和生态建设。这些相互矛盾和冲突的职能要求在现行管理体制内部很难进行自我均衡和协调，最终势必造成既没有维护好自然资源的资产所有权益，又没有实现好资源与生态保护功能的局面。

（二）相关部门的设置横向职能交叉重叠，权限划分不清。长期以来，自然资源管理部门、环境保护部门和综合经济部门在资源与生态环保领域的职能上重叠交错，内部机构重复设置、能力重复建设问题非常突出，造成多头管理、各自为政。比较常见的如分管水资源配置的水利部门，与负责水污染防治的环保部门，其二者职能交叉严重，且出台的政策、规定、办法等又各成体系，标准各异，协调难度比较大。单就各部委所属的环境监测网络，既有环保部的环境监测网、又有国土部门的地下水质监测网、还有水利部的水文水质监测网、气象部门酸雨监测网，还有农林、海洋等部门与中科院建的生态监测和研究网络等等，不一而足、标准各异，监测平台、数据和信息无法有效整合，造成低水平重复建设，同时在一定程度上还影响到对环境问题的准确科学评价，混淆视听。

（三）中央与地方、上级与下级政府之间权责不对称，基层社会的环境保护与生态治理能力薄弱。上级与下级政府之间权责不对称，在生态文明建设过程中，地方政府对所辖区域内生态环境治理所负有的职责与其具备的事权、财权不匹配。尽管近年来中央政府通过一般性转移支付和专项转移支付的方式，一定程度支持了地方的生态建设，但总体上说，途径和手段都比较有限。尤其在涉及到跨行政区域和跨流域的重大环境问题时，面对几十亿甚至上百亿的巨大投入，缺乏财政支出保障的地方政府往往肩负更大的来自经济、社会、政治各方面现实压力，不得不在保护与发展的两难境地中挣扎抉择。在中国特色的行政管理体制下，不同层级的政府机构和职能部门设置基本上是一一对应状态，越往基层则岗位和人员配备越薄弱，但管理的对象越具体，内容越繁。就现有的五级行政序列而言，县乡以下往往处于权力小、责任大，资金少、任务多的尴尬局面。所谓“上面千条线，下面一根针”，层层加码的“千条线”要穿过“一根针”，势必造成基层无法承受之重。因此，基层在资源环境保护和生态建设方面财力、物力得不到保障，又极度缺乏相关的专业技术人员和执法力量，基层生态治理能力非常薄弱。

（四）社会生态自治组织和自治体系发育缓慢。从我国近些年基层治理实践来看，首先，长期以来政府大包大揽的思维倾向与行为惯性，对社会自我调节、居民自治空间产生了挤压与反向依赖，严重影响了群众的参与积极性和自治能力提升。其次，当前环境保护社会参与的渠道与方式仍旧比较有限，被动参与多、主动参与少；形式上参与多、实质性参与少；末端参与多、前置介入少。即公众往往在环境遭到污染和生态遭到破坏之后，才通过诉求反映、信访等方式参与到环境保护监督之中，参与的有效性和广泛性远远不够。再次，日益多样化的社会思潮和多元化的利益诉求，使得许多具体事务和矛盾大量汇集到基层政府身上，像地方生态文明建设等具有跨部门、跨行业、跨领域特点的问题，涉及众多群众切身利益，如果缺乏基层村镇社区的自治体制和协调机制，一般很难得到妥善解决。尤其现行民间团体管理制度不完善，公众难以有效组建民间公益组织参与资源和生态环境保护，也极大削弱了基层生态治理能力。

三、路径重合：以环保公共参与为突破口推进生态治理转型

（一）创新公众参与的生态治理制度体系

生态治理的制度体系是否系统和完整，是否具有先进性，在一定程度上代表和决定了生态文明建设水平和生态治理能力的高低。完善的生态治理制度体系涉及政党建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态建设等各个领域，既包括自上而下与自下而上两条路径的结合，也包括提升内在驱动力和强化外部约束力两个维度的结合。其一，在激发市场活力的制度体系上注重公众参与。浙江省在环境经济性制度建设方面一直走在全国前列。如2000年东阳市和义乌市签署的水权转让协议、2007年嘉兴市正式颁布实施的主要污染物排污权交易办法等，通过将生态产品和生态服务按照市场供求关系、资源稀缺程度以及生态价值和补偿标准等进行公平配置、定价和交易，有效激发市场主体积极性。加快资源性产品价格和环境税费改革进程，不断健全能充分反映市场供求和资源稀缺性、生态价值与有偿使用关系的生态补偿机制。其二，在强化刚性约束的制度体系上注重公众参与。建立健全符合生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制，建立严格的生态监管和环境损害责任追究、赔偿制度，对突破环境质量底线的行为实行“零容忍”。严守资源生态红线，对不同主体功能区的产业项目实行不同的市场准入制度和标准。加强环境执法和社会监督，完善部门联动执法机制，构建资源环境违法情报信息共享平台。加强资源环境等部门的执法力量和软硬条件，提高执法水平，加大司法力量对建设生态文明的保障作用和公众对政府环境保护工作的监督力度。对涉及群众环境权益的重大事项，严格执行社情民意反映、专家咨询、社会公示、社会听证等制度。其三，在侧重柔性引导的制度体系上注重公众参与。要加强环境教育制度建设，对环境教育的主体、教育方式、教育时间、教育基地和经费保障等作出明确规定。通过潜移默化的宣传教育，生态文明的理念深入人心。要倡导绿色消费，通过“绿色学校”“绿色企业”“绿色社区”创建工作，提倡节俭、理性、绿色生活方式，使资源节约和回收再利用逐步成为市民的自觉行动。大力培育生态文明意识、生态文明道德和生态文明行为，树立生态文明主流价值观。

（二）畅通公众参与的生态治理运行机制

生态治理运行机制解决的是“治理体系采取何种方式、何种路径运转”的问题。当前要推进政府机制、市场机制和社会机制改革，重点在于不同主体之间如何构建相互制衡、协同发展的格局。要注重行政力量和市场力量的有机结合，注重上下层级的沟通衔接和部门利益的均衡协调，不断调动激发社会公众的生态自觉，走一条上下衔接、官民互动的新路子。其一，加快政府机制创新，为生态治理现代化提供动力。政府职能转变和管理体制创新是实现治理现代化的核心因素，其根本性障碍在于“条”与“条”的矛盾、“块”与“块”的矛盾、以及“条”与“块”的矛盾。要在自然资源资产统一确权登记的基础上，把原本归属各个自然资源管理部门的行政管理职能剥离出来，按照统一的国有资产管理和经营原则，建立形成完整的自然资源资产管理体制。加快整合山水林田湖等自然资源资产分管体制，推进与“大部制”改革相配套的地方机构改革。突破部门保护主义和地方保护主义，增强生态环境保护的垂直监管功能。其二，推进市场机制创新，为生态治理现代化释放活力。生态经济类制度是调动企业和社会公众生态文明建设积极性，提升其生态文明建设参与度的有效手段。要充分运用市场机制，本着“谁投资，谁经营，谁受益”、“责任分担、利益分享”的原则，积极探索规范合理的区域、流域间横向转移支付方式和渠道，有效推动生态公益林、水环境保护等生态补偿机制的健全。其三，推进社会机制创新，为生态治理现代化凝聚合力。社会机制创新的核心是要构建广泛而有效的公众参与和社会治理体制安排，从而不断推进基层生态治理体系和治理能力现代化。其中环境民主理念是灵魂和精髓，公众监督是基本手段和方式，实现生态环境保护的社区自治是基础和必由之路。要通过健全自我管理、自我服务、自我监督的基础自治体系建设，努力实现“市场能做的交给市场去做，社会能做的交给社会去做，居民能做的交给居民去做”。要充分发挥科研院所、高校专家学者的智力支持，发挥环保民间社团和志愿者的环境公益作用，构筑社会公众参与环保、监督环保的最广泛的生态治理统一战线。

（本文作者：中共湖州市委党校经管教研室副主任、副教授）

责任编辑：张颖智