量能负担的适用与限制：社会保险费的责任配置分析

李秀凤

(1.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072; 2.济南大学 政法学院,山东 济南 250022)



量能负担的适用与限制：社会保险费的责任配置分析

李秀凤1，2

(1.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072; 2.济南大学 政法学院,山东 济南 250022)

量能负担本是税法领域的话题，但对财产权的限制这一点上社会保险费与税有相通之处，我国社会保险立法中不同主体的缴费责任体现了明显的量能负担思想。量能负担是社会保险制度的内在要求，同时与社会保险原则又存有冲突，与社会保险财务自主原则冲突最为明显，其适用应当受到限制。立法应当转变以用工形式或就业方式为标准界分主体的缴费能力的做法，改由企业的生产经营规模等要素决定，以确保社会保险基金能够自求平衡和可持续发展。

量能负担； 量能课税； 社会保险费； 社会保险原则；社会保险基金

一、问题的提出

根据法律规定，我国社会保险基金的来源实行“三方缴费”原则，用人单位和劳动者是社会保险费的主要承担主体，政府通过负担社会保险组织的运作费用和社会保险基金支付不足时的补贴责任承担一定的财政支持义务[1]。用人单位和劳动者的缴费责任会因劳动关系的类别不同而存有差异。在典型的劳动关系中，用人单位的缴费标准为单位工资总额的一定比例；而对非典型劳动关系中用人单位的缴费立法未予强制，理论上其缴费数额应包含在支付的劳动者工资中，但以非全日制用工为例，各地的最低小时工资标准中是否包含社会保险费及包括哪一类别的社会保险费用各有不同[2]。在劳动关系中，根据用工形式的不同，以用人单位和劳动者的经济实力差异确定不同的缴费责任。这种以主体缴费能力的差异负担不同缴费的做法非常类似于税法中的“量能课税”，但这种“量能负担”的思想是否源于税法的“量能课税”，它与社会保险的精神及原则能否契合，其适用是否会受到限制等问题则需要具体分析。

二、量能负担的引证

量能负担又称应能负担，最初作为一种财税思想体现于财税制度中，用于确定纳税人的税收负担水平，即税负能力相同者应付相同的税收，税负能力强者应当多负担，能力弱者可以少负担，无能力者可以不负担。当这种“税收能力说”作为实现税收公平的依据进入法学视野时,即形成税法上的量能课税。不管是量能课税原则还是量能负担思想从渊源上讲都应当归功于生存权的确立和发展。“在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。社会财富的分配应确立一个使所有人都能获得与其生存条件相适应的基本份额的一般客观标准，”并“由个人按照生存标准提出而靠国家提供物质保障的权利就是生存权”[3]。当作为思想萌芽的生存权由自然权状态发展到社会权状态,由一项抽象权利发展为一项具体权利时，生存权就具有了对立法、行政的约束力，就成为当代立法的本源和行政措施的出发点[3]。生存权在人权体系中的核心地位确立以后，从生存权保护理念引领下的“法律面前人人平等”原则里即可引申出纳税人在租税方面有适应能力平等的含义，并将一定的生存权上的财产权作为基本人权来加以保障[4]。这样，租税上的量能负担即具有了宪法的渊源和依据。虽然社保缴费与纳税人的纳税有着本质区别，一个强调供款与权益的相对对等性，一个突出无偿性，但它们都是国家基于公共利益和政策的需要对国民财产权的限制。这种对财产权自由的限制因为有了公共利益需要取得了合法性依据，也因为对国民生存权财产的预留和保障而获得了正当性基础。一定生存标准之上的财产权保障体现了国家的文明和理性，体现了国家对公民负担能力的认知和尊重。

国家对生存权财产的保障在不同时期有不同的量的要求，同一时期不同地域的要求也不一样，甚至同一时期同一地域对不同主体的要求也不同。因此，国家在对财产权进行限制时既要考虑主体量的承受能力，还要顾及主体质的承受能力，即不同主体因其生活境况不同，对生存权财产的需求各异，对财产限制的承受能力也不同。这样，对量能负担中“能”的衡量既要求量的规定性，又要求质的规定性，也就是说,法律课予社会主体经济负担的依据应是被课予主体身上实在发生的经济事实，方能实现真正的公平。“至于其事件过程、状态及交易活动所表现之外观的法律形式，并无法合理地推论其给付能力，亦即法律形式仅属于私法秩序中法律上的应然，但并非意指经济上的给付能力。”[5]但是，对主体负担能力进行质的考察并非是一项容易的工程，由于所处的经济环境不同，主体的需求差异较大，要对微观的个体进行细微的分化，需要精密的技术及庞大的财力、人力。这样的社会成本，并非国家都能承受，因此，国家对于量能负担的适用更多地是追求基于经济发展水平及政策需求而达至的相对公平。以量能课税为例，对纳税人经济负担能力的基础——所得进行课税时，简单的分类所得税制或是综合所得税制都不能完全实现税负公平，只能通过不断地调适和发展以追求相对的实质公平。

社会保险法中的量能负担思想与税法上的量能课税思想除了共同渊源于宪法上对生存权的共同保障思想之外，是否还有其他关联，或者说社会保险法中的量能负担思想是否源于税法中的量能课税则需考证。量能课税原则作为能力赋税原则，起源于西方的税收思想，20世纪80年代作为衡量税收公平标准的量能课税开始进入我国学者的研究视野，90年代由朱大旗教授将其作为税法的一个基本原则首次提出来[6]。新中国的社会保险立法起源于20世纪50年代，1951年的《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《条例》)就渗透着“量能负担”思想。因此，社会保险法中的量能负担思想在沿袭着自己的轨迹向前发展。虽然我国法律没有关于生存权的一般性条款，但我国宪法第44、45条的规定足以说明我国对生存权给予了一定程度的重视，同时，我国于1998年10月签署的《公民权利和政治权利国际公约》也明确肯定了对公民生存权的保障[7]。

三、量能负担思想在社会保险缴费责任中的适用

我国社会保险立法中的“量能负担”思想可以追溯至1951年的《条例》。尽管《条例》仅适用于“雇佣劳动者”，但它是新中国第一部且对后世影响深远的社会保险类法律制度，其合理的内涵、理性的设计至今仍值得称道[8]。《条例》规定适用范围以内的企业(一定规模以上企业)的劳动保险费用全部由实行劳动保险的各企业行政方面或资方负担，适用范围以外的企业、季节性的企业及适用范围以内的因经济特殊困难、不易维持，或尚未正式开工营业的企业可由企业行政方面或资方与工会基层委员会双方协商订立集体合同规定或在报请当地人民政府劳动行政机关批准后暂缓实行*详见《中华人民共和国劳动保险条例》第2、3、6条。。1997年我国开始扩大基本养老保险的适用范围，2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》将城镇个体工商户和灵活就业人员作为自愿性社会保险的参保人纳入城镇职工基本养老保险制度的适用范围，缴费实行统一标准。为进一步扩大社会养老保险的覆盖面，2009年和2011年分别开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点，并于2014年将两险合并为城乡居民基本养老保险，缴费由参保人根据自身的经济实力及需求选择适宜的标准，多缴多得；集体根据财力补助；中央财政根据东部和中西部的财力给予差别补贴。这样，我国社会保险费的责任配置因就业形式的不同和缴费主体的差异而在国家、集体、单位和个人之间区别对待。

(一)社会保险缴费责任在典型劳动关系和非典型劳动关系中的体现

在我国，典型劳动关系和非典型劳动关系的学理界分总与灵活就业密切相关。1978年改革开放以后，我国经济结构发生重大变化，非公有制经济蓬勃发展，城镇的就业模式发生了很大变化，“经历了从‘终身雇佣制’到‘合同制’再到‘非正规化’的过程”[9]。相应地，非典型劳动关系进入劳动关系领域，与典型劳动关系一同受到关注。由于我国的劳动立法是建立在以公有制经济为支撑的标准劳动关系基础之上，最初的劳动保险规定为国有企业和集体企业而设置，用人单位的全资缴费义务以全体劳动者较低的工资水平为对价。后来，为了减轻国有企业和集体企业的经济负担，开始根据经济状况课予劳动者一定的缴费义务，并以企业职工基本养老保险制度为模型，扩大社会保险的覆盖范围。首先把典型劳动关系中的劳动者规定为强制性社会保险的参保人，把非典型劳动关系中的劳动者列为自愿性社会保险的参保人，分别承担不同的缴费责任。强制与自愿本身就体现着“量能”的思想。传统观点认为，处于典型劳动关系中的劳动者，劳动关系安定，工资待遇稳定，负担能力较强，因此为强制参保对象；而非典型劳动关系往往与“低质”就业相关，劳动关系不安定，工资待遇较低，负担能力较弱，因此为自愿参保对象，那些有负担能力且有参保意愿的可以选择参加城镇职工社会保险，没有选择城镇职工社会保险的参加城乡居民社会保险。 就非典型劳动关系而言，“是在灵活就业与制度转轨中产生出来的一种特殊类型的劳动关系”[10]。这种特殊的劳动关系具体存在于哪些就业形式，目前并无定论，在我国，立法上主要体现为劳务派遣和非全日制就业。劳务派遣因“雇佣”与“使用”的分离而构造的三方法律关系可以方便用工和降低成本这一显著优势而驻立于非典型劳动关系之列，也正是由于这种“雇佣”与“使用”的分离使被派遣劳动者的社会保险权益在用人单位与用工单位的利益分配下被沦为“虚置权利”。《中华人民共和国劳动合同法》及《劳务派遣暂行规定》规定劳务派遣单位应当为被派遣劳动者依据法律规定或劳务派遣协议约定缴纳社会保险费和办理社会保险事宜，但缴费标准未作具体规定，使得被派遣劳动者的社会保险权益在劳动关系的雇佣与使用的分离中被“合法”解构，被派遣劳动者社会保险权利救济的缺失加剧了劳务派遣“逆法繁荣”的景象[11]。非全日制劳动者的社会保险权益保护因保险类别不同，立法态度不一，仅对工伤保险作了强制性规定，其他四险属自愿保险项目，具体的缴费标准未有统一规定，由各地视情况而定。这样，非典型劳动关系中劳动者的社会保险权益会因具体用工形式不同，保护力度不一，使用人单位和劳动者的缴费责任有所不同。

(二)社会保险缴费责任在国家(政府)、集体、单位和个人中的体现

与以社会保险税作为社会保险资金来源的筹集模式不同，实施社会保险缴费制的制度模型大多借鉴于德国的俾斯麦模式，最初以职业团体为保障对象，强调雇主责任以及自我负责精神，缴费责任由雇主和雇员共同承担，国家(政府)的责任主要体现在国家财政的最终担保、制度转轨成本的填补以及特殊困难缴费群体的财政补贴上。村集体经济组织和地方政府会根据自身的经济能力及不同地区的经济发展水平给予不同标准的补助。用人单位的缴费责任主要受制于两大因素：一是用工形式，二是用人单位工资总额。用人单位的用工形式与劳动者的就业形式为一体两面，共同体现于劳动关系之中。在标准劳动关系中，用人单位表现为标准用工，劳动者表现为正规就业；在非标准劳动关系中，用人单位表现为非标准用工，劳动者表现为非正规就业。如上所言，标准劳动关系中用人单位的缴费责任要重于非标准劳动关系中的用人单位。用人单位的缴费基数为本单位的工资总额，因此，单位工资总额是另一个能够体现用人单位缴费负担的因素。依此为据，用人单位的经济效益好、工资总额高，缴费就高。对于参保个人而言，缴费基数为个人的缴费工资，虽然对缴费工资有最高和最低限额规定，但一般来讲，收入高的个人，缴费也多，这是社会保险再分配功能及量能负担思想的体现。

四、量能负担与社会保险原则的冲突与耦合

根据我国台湾学者钟秉正教授的观点，社会保险的基本原则主要有强制保险原则、保险原则、社会适当性原则、基本生活保障原则和财务自给自足原则[12]。

(一)量能负担与强制保险原则

强制性是社会保险区别于商业保险的一个显著特征，所谓强制保险原则是指社会保险应当考虑国民中多数人的保障利益以及实际上费用负担的能力，从而由国家制定强制性的法律规范，规定特定范围内的国民均应投保并缴交保费，并对违反规定者采取相应的处罚[13]。强制保险原则首先体现了保险的强制性。保险的强制性使符合条件的国民都纳入到社会保险的保障圈中，能够充分发挥“大数法则”带来的保险效益：即参加的人愈多，风险的分摊面就愈广，保险费率相应地也愈低，从而最大限度地彰显保险的风险分担机能。但是，当以一定的标准进行范围的划定时，在被划定的人群中难以消除经济负担能力的差异性，对于无力负担的个别群体或个人，此时如果硬性地适用强制性原则，不但起不到提供经济安全保障的作用，可能还会危及其生存财产，这与社会保险法的理念背道而驰。其次，强制保险原则要求保险制度在设计之初，即根据国民的保险需求及其经济负担能力来确定制度的适用范围并划定群体的缴费标准时，本身即蕴含着量能负担思想：群体中的大多数人适用基本的缴费标准，个别特殊群体或经济困难个体享受政府补贴或减缓待遇，这是社会保险衡平机能的体现，也为量能负担思想的适用提供了正当性基础。

(二)量能负担与保险原则

保险原则是指“当事人可以透过保险团体的保险费收益，共同分摊其所面临的风险”[12]。保险原则要求被保险人所缴交的保费与保险人所承担的风险之间具有某种对价性[14]。一般来说风险发生概率愈高的群体，保险缴费也愈高，被保险人的缴费愈高，保险人的保险待遇给付额也应愈高，即被保险人缴交的保险费率与保险人承担的风险发生概率及保险人的保险待遇给付之间呈现连动性。但在社会保险领域，风险发生概率高的群体往往也是最需要社会保险提供保护的群体，同时也是经济负担能力较弱的群体，如果任由保险原则作用，则会导致社会保险人的“逆选择”行为，致使真正需要保障的群体反而得不到应有的保护，这违背了社会保险制度设立的初衷。因此，社会保险需要以强制性作为其实施的基本前提，避免保险人“逆选择”行为的发生。当同一风险群体成为法律规定的强制纳保对象，保险待遇按统一标准支付时，保险费率与风险的发生概率及保险待遇给付之间的连动性大大降低，相反，社会保险的基本生活保障功能和社会衡平功能则得以充分彰显。

当然，毕竟社会保险的“保险”理念溯源于商业保险，保险原则理应成为其制度运行的基础，也就是说，社会保险的保险费率与风险的发生概率及保险待遇给付之间仍应呈现某种程度的连动性，如养老保险的待遇发放以其本人指数化月平均工资的平均值为计算基数，缴费工资(在法律规定的范围内)愈高，缴费年限越长，待遇相对也愈高；再如工伤保险费率一般根据职业风险系数设置不同的档次，风险高的职业，保险人承担待遇给付的概率加大，因此设定的缴费基数也高。保险原则的适用是社会保险法中激励机制设置的理论基础，也是衡量社会保险制度能否持续保障的内在标尺。

(三)量能负担与社会适当性原则

社会适当性原则也即所得重分配原则或互助原则*我国台湾学者钟秉正教授以“社会适当性原则”称之，大陆学者林嘉教授和张荣芳教授则分别以“所得重分配原则”和“互助原则”称之。，是对保险原则的修正，突出体现了保险的社会性及团体成员间的公平职能，这是一种基于社会连带思想的整体公平，有点类似于“劫富济贫”的理念[12]。社会保险的这种衡平功能使得社会保险缴费与保险待遇给付之间并不具有完全的对价性，短期性社会保险体现得尤为明显，如医疗保险，高缴费者并不必然享受高待遇。待遇的给付以保险事故的发生为前提，由于高收入群体的保健意识较强，保健能力较足，风险发生的概率往往较低，相反，低收入群体可能也是风险发生概率较高的群体，社会适当性原则的适用正好可以衡平团体间的这种差异性，起到社会再分配的作用。从这一点来看，社会适当性原则与量能负担的思想最为契合。

(四)量能负担与基本生活保障原则

基本生活保障也是“生活水准”保障，是衡量福利国家的标准之一，福利国家不仅体现在从“摇篮到坟墓”式的全方位保障，还体现在要求“维持一定生活水准”的高水平保障。但是，在就业形式不断变化，失业率居高不下和人口结构不断老龄化的形势下，这些福利国家的财政不堪重负，纷纷寻求出路。然而，社会保险具有明显的“福利刚性”特点，因此，降低标准屡遭抵制。《中华人民共和国社会保险法》第3条明确以“保基本”作为制度方针已经清楚地指明我国社会保险制度的基本定位，而广受关注的机关事业单位养老保险改革也是因其较高的工资替代率引发的社会公平性之争而得以撬动。可以看出，“基本生活保障”目标的设定正是量能负担思想影响下的一种理性选择。

(五)量能负担与财务自给自足原则

社会保险财务肇始于德国的社会保险三法*1883年的《工人残疾保险法》，1884年的《工伤事故保险法》和1889年的《老年和残疾保险法》。，最初由政府财政支出列项提供，后来逐步发展为由政府、雇主和雇员共同缴费组成社会保险基金，独立于政府财政，由雇主和雇员共同组成的社会保险基金管理机构统一管理，以此为标志，独立的社会保险财务开始形成。一方面，参保人通过履行一定的缴费义务成为保险团体成员并享有一定的财务管理职权，可以提升其对保险给付与保费缴交之间对价关系的认识，借以养成监督保险财务运作及关心保险制度发展的责任意识[15]。另一方面，社会保险基金成为有别于政府财政的独立运行的相对封闭系统，可以有效防控外来干预，利于社会保险独立持续地发展。可以说，财务的自主性是社会保险制度得以持续运行的根本保证，这也是德国虽然历经两次世界大战，数次政治制度完全变革以及国家分裂但其社会保险制度仍然能够持续运作[16]，并以俾斯麦模式成为他国研究标本的根本原因所在。

一般而言，社会保险的财务自主性要求社保基金能够自主经营、自负盈亏，这就需要相应的规则约束以保证基金的丰盈和安全。因此，基金来源控制是必要手段之一，对不缴、漏缴、少缴者应采取必要的措施进行追缴和苛责。量能负担的适用必然会出现少缴或不缴者仍然按照一般标准享受待遇的情形，这虽然充分发挥了社会保险的衡平效能，但有损于社会保险基金安全。从长远看，如没有具体的财政补贴规则则会动摇社会保险制度的根基，进而影响社会保险制度的可持续运行，再加上人口老龄化加重这一严肃的社会现实，社会保险制度(或养老保险制度)这一最大的“庞氏骗局”*庞氏骗局在中国又称“拆东墙补西墙”或“空手套白狼”，就是利用新投资人的钱向老投资者支付利息和短期回报，以制造赚钱的假象进而骗取更多的投资。或将最终破产的言论*诺贝尔经济学奖得主萨缪尔森和弗里德曼根据分析经济增长与养老保险待遇之间的对比关系后认为社会保险是运行良好的庞氏骗局，随着人口结构的变化，最终将资金枯竭，借以警示人们适时调整养老保险政策。未必不是一种警示。

五、量能负担的适用限制

量能负担与社会保险法原则耦合的一面恰在说明量能负担适用的可行性与正当性，冲突的一面则说明量能负担的适用必须限定在合理的范围内，否则将会影响社会保险制度的持续、稳定运行。

从根本上说，量能负担的适用对社会保险制度的影响最终将体现在社会保险基金的安全上。因为财务自主是社会保险区别于其他社会保障制度的主要特征，量能负担的适用虽然短期内能够有效地起到社会衡平作用，但对于长期性社会保险而言，世代之间的契约也应相应遵守以达至代际之间的公平。从现在看，“尽管养老保险现金流短期无虞，但长期来看，飘红的结余数字无法掩盖财政补贴所占比例偏高的痼疾，制度自身的不可持续性被不断的征缴面扩大和大规模的财政补贴掩盖了……让养老保险制度能够自求平衡，逐步实现政府不直接补贴，只承担兜底责任”[17]才是社会保险制度发展的方向。

要想实现社会保险基金真正的自给自足，应当改变目前以用工形式或就业方式为标准来衡量参保主体缴费能力的做法，改由用人单位的生产经营规模决定。自从把城镇个体工商户和灵活就业人员纳入企业职工基本养老保险体系以来，以工资收入为主要生活来源的“职工”群体因就业形式差异被区隔为强制性社会保险的参保主体和自愿性社会保险的参保主体两类，对自愿性社会保险的参保主体尤指灵活就业人员*灵活就业人员并非法学术语，包括哪些群体尚无定论，且在劳动法领域亦不能以非典型劳动关系一概而论。而言，用人单位无强制缴费义务。这种制度设计本是充分顾虑到用人单位和灵活就业人员的经济状况和实际需求并赋予灵活就业人员充分的自由选择权，但实施起来却产生了巨大的负面效应：这种社会保险缴费责任的差别对待倒逼用人单位“典型用工非典型化”，致使非典型劳动关系中劳动者的社会保险权益保障缺失或弱化，从而形成新的制度性歧视。

另外，自愿性参保群体以低于普通企业职工的缴费比例进入统筹账户，退休后却按企业职工的计发标准享受保险待遇，在一定程度上稀释了社会保险基金。如果仍以典型就业和非典型就业来划分强制性参保群体与自愿性参保群体的话，制度的倒逼效应会不断放大，最终将影响本已问题重重的社会保险基金安全。事实上，以劳动者的就业形式来衡量其参保能力往往会淡化其保险需求，因为目前绝大多数从事非典型劳动的劳动者并非基于其自由意志，而是在被挤压状态下的一种被动的无奈选择[18]。因此，他们具有更为强烈的保障需求，保障自己能够过上较为体面的老年生活。同时，简单地以雇工形式来区分用人单位的缴费责任不能真正体察其缴费能力，却诱发“长期用工短期化”“典型用工非典型化”的不良后果。用人单位的缴费能力与企业的规模、经济效益等因素直接相关，如果制度的设计把雇主的用工成本作为衡量其缴费能力的标准之一的话，必然影响雇主的用工选择，进而忽视对非典型劳动者的社会保险权益的保护，并最终危及整个劳动力市场的正常秩序。

因此，在衡量用人单位和劳动者的缴费能力、配置社会保险缴费责任时不能简单地以用工形式和主体身份予以界分，而应主要以企业的生产经营规模(适当兼顾营利能力)作为重要参考标准，这样既能适度迎合电商等新兴就业形式的时代需求，又能有效遏制传统就业领域的恶意规避行为。

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(编辑：李 红)

The Application and Restriction of the Ability-to-Pay Principle:An Analysis on the Responsibility Allocation of the Social Insurance Premiums

LI Xiu-feng1，2

(1.SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China;2.SchoolofPoliticsandLaw,UniversityofJinan,JinanShandong250022,China)

The ability-to-pay principle is originally a topic in the field of tax law. However, there are some similarities on the limitation of the property rights between social insurance premiums and taxes. The obvious ability-to-pay principle is embodied by the payment responsibility of different subjects in China’s social insurance legislation. The ability-to-pay principle is the inner requirement of the social insurance system, and also in conflict with the principle of the social insurance, especially the conflict with the principle of the social insurance financial independence, so the application of the ability-to-pay principle should be restricted. The legislation should change the practice that different payment capacity of different subjects is distinguished by the forms of employment or the way of employment, and should switch to the practice of taking the scale of production and operation of the enterprises as the standard of determining payment capacity so as to assure the balanced and sustainable development of social insurance funds.

the ability-to-pay principle; taxation according to ability to pay; social insurance premiums; the principle of the social insurance; social insurance funds

2016-09-05

：国家社科基金项目“我国社会法的范畴与体系研究”(13BFX143)

：李秀凤(1976- )，女，山东栆庄人，武汉大学博士生，济南大学讲师，主要从事劳动法和社会保障法研究。

DF475

A

1009-5837(2016)05-0001-06