我国航空事故调查制度的法律问题研究——以“马航370事件”为视角

徐　奇

(武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072)



我国航空事故调查制度的法律问题研究
——以“马航370事件”为视角

徐奇

(武汉大学 中国边界与海洋研究院，湖北 武汉 430072)

摘要：“马航370事件”中，我国公民的海外安全利益遭受重大损失。作为航空事故处理的重要环节，我国航空事故调查制度也因此次事件凸显出一系列问题亟待解决。围绕我国目前的航空事故调查的法律体系，文章概述了此次航空事故的性质、调查主体和程序，分析了我国航空事故调查制度现存的法律困境，并就如何完善这一制度提出了对策和建议。

关键词：马航370事件；航空事故；航空法

“马航370事件”是航空史上较为罕见的一起灾难性事件，飞机失联的原因亦是众说纷纭，更使事件扑朔迷离。2015年7月29日，调查人员在法属留尼汪岛发现疑似失事客机的飞机残骸。8月6日，马来西亚总理纳吉布宣布，在法属留尼汪岛发现的飞机残骸经确认属于马来西亚航空公司MH370航班客机[1]。历经一年多之久，“马航370事件”的搜救工作终于取得一定进展，这在一定程度上对今后的事故调查工作起到了推动作用。目前而言，我国航空事故调查制度是事故调查和事后追责相混合的制度，事故调查机构负有调查和追责的双重职能，但这与国际航空法有关事故调查的规定不尽一致，事故调查程序是否具有充分的独立性保障有待权衡。本文以“马航370事件”为背景，从航空事故调查制度的视角出发，论述了我国事故调查的法律体系、主体和程序，分析了国内航空事故调查制度面临的困境，以及对公民海外航空安全利益保护产生的影响，最后就航空事故调查制度的完善提出建议，以期对公民海外航空安全利益保护有所助益。

一、我国航空事故调查的法律体系

航空事故调查的立法体系是我国民航法律体系在航空事故调查领域的体现，集中体现于《民用航空法》《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》，以及航空事故调查的规范和标准等文件中。

1.《民用航空法》和《安全生产法》

航空安全保护是《民用航空法》的立法目标之一，旨在保障民用航空安全，维护民用航空秩序，保护民用航空活动当事人各方的合法权益。具体到事故调查方面，《民用航空法》将搜寻援救和事故调查合为一章，第155条要求在事故调查时，当事人和有关人员应当如实提供现场情况和与事故有关的情节；第156条则就事故调查的组织和程序仅做了授权性规定，由国务院负责组织事故调查。另外，对外国航空器在我国境内发生事故的调查，《民用航空法》第183条予以相应的规定。由此可见，《民用航空法》在航空事故调查程序上颇为宏观，细节性的调查程序规则鲜见于这一民用航空领域的基本法中。与此同时，《安全生产法》适用于生产经营单位的安全生产活动，其中第五章专门规定了生产安全事故的应急救援与调查处理，具体包括生产安全事故的报告、事故调查的处理程序、事故的统计分析和定期公布等内容。值得注意的是，有关法律、行政法规对民用航空安全另有规定的，《安全生产法》指出应适用其规定。根据《安全生产法》和有关法律，国务院制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》，除环境污染事故、核设施事故和国防科研生产事故外，该条例同样适用于其他性质的生产安全事故，因此民航安全事故也属于该条例所适用的范围。另外，该条例设有专章规定事故调查程序，涵盖调查机构的设置，事故调查组的组成原则、职责和成员权限，以及事故调查报告等内容。

2.航空管理行政规章

航空管理的行政规章是由国家民航总局制定的一系列航空管制的行政规章，航空事故调查程序同样是议题之一。《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》适用于民航总局和地区管理局负责组织或由国务院组织，民航总局和地方管理局参加的民用航空器事故和飞行事故征候的调查及相关工作。另外，由其他国家或地区组织，我国参加的民用航空器事故和飞行事故征候调查工作，亦适用本规定。该规定主要包括事故调查的组织、调查主体、事故通知、调查程序、调查报告等方面。

3.航空事故调查的规范和标准

除了上述的法律法规和规章，我国还制定了一系列航空事故的调查规范和标准。一方面，国内航空事故调查的规范和标准有《民用航空器飞行事故医学调查技术规范》《民用航空事故征候》《民用航空器飞行事故等级标准》等；另一方面，无论是境内还是境外发生的国际航空事故，我国都严格遵守国际民航组织制定的《国际民用航空公约》(以下简称《国际民航公约》)及其附件规定的国际标准，其中附件13《航空器事故和事故征侯调查》是我国主导或参与国际航空事故调查的主要依据。

二、航空事故调查的主体和程序

1.航空事故的性质界定

按照《国际民航公约》附件13《航空器事故和事故征候调查》(以下简称《附件13》)的定义，事故是指对于有人驾驶航空器而言，从任何人登上航空器准备飞行直至所有这类人员下了航空器为止的时间内，或对于无人驾驶航空器而言，从航空器为飞行目的准备移动直至飞行结束停止移动且主要推进系统停车的时间内，所发生的与航空器运行有关的事件[2]。该事件会产生三方面的结果，分别是人员受到致命伤或重伤，航空器遭受损害或结构故障，航空器失踪或位于完全无法接近的位置。在“马航370事件”中，失联客机被认定为处于“失踪或者完全无法接近”的情形，因此该事件属于《附件13》规定的“事故”范围。航空器确认失事后，事故调查工作随之展开，事故调查关系到未来的航空安全[3]。《国际民航公约》第26条概括规范了事故调查的范围、事故后果的表现形式和法律依据；《附件13》对事故调查的通知、程序、最后报告以及事故预防措施等做出详细规定；如果事故出现在非缔约国境内、公海及主权不确定的海域，相关事故调查程序同样遵循《附件13》的有关规则。

2.航空事故调查主体的确立

如果缔约国领土内发生事故，调查任务由事故发生地国负责，若事故发生地为非缔约国领土内，航空器登记国理应主动调查；如果发生在任何国家以外区域或者公海，航空器登记国应承担调查责任；如果登记国是非缔约国或者无法调查，承运人经营地国、航空器设计国或制造国应力求与该国合作组织调查；另外，调查工作可以通过国家间委托方式进行，如果事故发生于国际水域，距离最近的国家须提供相关协助。参与事故调查国来源范围广，承运人经营地国、设计国和制造国有权任命一名授权代表参加调查；向调查国提供资料、设备或专家的国家有权任命一名授权代表参加调查；蒙受公民死亡或重伤的国家经调查国允许可派遣一名专家参与调查。“马航370事件”中，失联航班的登记国和所在地均位于马来西亚，所以马来西亚有责任承担事故调查任务。鉴于中国公民海外航空安全利益在此次事故中遭受极大损失，我国已经表示将派出专门人员参与国际调查组，协助就飞机失事原因开展调查。

3.航空事故调查程序

按照《附件13》的规定，此次事故的调查程序包括收集、记录和分析有关该事故或事故征候的所有可获得的资料，颁布安全建议，查明原因和完成最后报告。调查事项囊括判读飞行记录仪、尸体剖检、与司法部门协调、通知航空保安部门、不公布记录和重新调查等。如果调查国向其他国家提出向其提供一切有关资料的要求，其他国家应当予以配合。在调查的任何阶段，调查国均可提出预防措施，以加强航空安全。一旦事故调查工作完成，调查国有责任尽快向登记国或出事所在国、经营人所在国、设计国、制造国，以及提供有关资料、重要设备或专家的任何国家和国际民航组织提交调查报告。其中需要明确的是，事故调查的唯一目的是防止发生事故，“分摊过失或责任”不属于事故调查的范围，调查机构的独立性是《附件13》重点关注和强调的问题。

三、对我国航空事故调查制度的反思

我国航空事故调查的管理由国家和地方两级部门负责，根据事故严重程度决定由哪一级部门负责实施事故调查，民航总局和地区管理局负责组织事故调查和提交事故调查报告。这意味着民航总局既管理航空安全，又负责组织事故调查，考虑到管理者和调查者的双重性身份，事故调查独立性能否在我国得到有效保障值得权衡。

1.事故调查程序缺乏专门的单行法

《民用航空法》有关航空事故调查的规定极其简陋，至今未曾修订，早已不适应现实需要[4]。事故调查在《民用航空法》的规定中仅有寥寥数笔，既未规定事故调查的基本目的，也未提及事故调查的程序，第15条仅是笼统规定事故调查的组织和程序由国务院另行制定。令人遗憾的是，国务院迄今为止从未制定有关事故调查组织和程序的单行法规，而且有关的立法计划尚不得而知。虽然《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》做出了详细规定，但与法律、条例不同的是，“规定”的法律位阶较低，容易受到上位法的影响，下位法与上位法无论是事故调查的范围、对象、程序、责任追究方面都存在差异。如果航空事故调查程序出现上位法和下位法同时适用的情况，二者就会出现冲突，《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》中的调查程序须让位于上位法的规定。毕竟航空事故调查与其他生产事故调查不同，很难直接将其他安全生产事故的调查程序适用于航空事故调查中。

不仅如此，我国还将航空安全管理和事故调查糅合在一部法律中，且《民用航空法》中航空安全管理的内容所占比重大于事故调查，这与国际航空法对事故调查目的和要求是不相符的。如果国际航空事故调查是为了追究国家责任，那么参与调查的国家从开始就不会合作，这将不利于调查事故的真相。我国主导或参与国际航空事故调查，目的亦是预防境外航空事故对海外公民航空安全的威胁，保证他们的航空安全利益不受损害。航空事故调查程序依附于航空安全管理制度，无助于我国在从事国际航空事故调查时获得其他国家的信任和合作，反而会引起他国对我国事故调查能力的质疑，这对保护公民海外航空安全而言并无裨益。

2.事故调查机构的独立性亟待提升

《附件13》在强调事故调查程序独立性问题上是不遗余力的。事故调查机构在调查行动上应该具有独立权，且行使不受其他限制，任何旨在分配承担责任的司法或者行政程序应当与事故调查程序做到相互分离[5]。由于我国航空事故调查的法律体系缺乏独立性，直接导致事故调查机构很难具有独立性。我国航空安全管理体制和监管体制采取的是同样的管理模式，民航部门既是航空运输的管理者，又是事故调查的执行者，这种兼做“裁判员”和“运动员”的情形很难保证事故调查的独立性。

“11·21包头空难”中，调查报告认定中国东方航空公司和所属云南分公司在此次事件中存在安全管理漏洞，并对相关领导予以行政和党纪处分。“8·24伊春空难”中，调查报告认定有关民航部门的监督管理工作不到位，安全管理存在较大漏洞，并对相关失职的责任人予以严厉处分。上述两起空难的处理结果表明了我国事故调查程序的运行轨迹，事故发生之成因仅是事故调查的一部分，责任追究在事故调查程序中占据一席之地。事故调查的目的具有多重含义，技术调查、行政调查或司法调查在我国事故调查程序里很难有效区分，这种模糊性实质上掩盖了事故调查预防事故的真正目的，惩罚性功能被摆在突出位置。国际航空法的本意是事故调查报告理应与责任分摊相分离，我国的现实情况与之相背。因此，我国的事故调查机构不仅限于开展事故调查，还要承担追究责任的行政职能。这样的结果导致事故调查机构的职能定位不够清晰，在预防航空事故发生上作用较为有限。

四、完善我国航空事故调查制度的对策建议

根据《调查规定》第6条的要求，我国境内发生的航空事故，或者航空器登记国、航空器运营人所在国、设计国、制造国等为中国，但在境外发生、事发地点不在某一国或地区境内的国际空难事故调查将由中国组织或参与调查事故原因，并向相关各方建议预防措施，进而对我国公民海外航空安全利益进行保护。结合之前对我国航空事故调查制度困境的分析，进一步完善我国航空事故调查制度，笔者建议从以下两个方面开展相关工作。

1.事故调查法律法规应注重专业性和独立性

纵观国际上事故调查立法的经验，目前制定单独的事故调查的法律或法规是美国、日本、加拿大、澳大利亚以及欧盟的普遍做法。《美国法典》第830节规定了事故或事故征候的报告、航班延误报告及航空器残骸、包裹、货物和记录的保留；第831节阐明了与调查事故有关程序性事项；第845节规定了对所调查的事故要进行听证和报告。其中，第831.4节明确指出事故调查程序不受行政程序法条款的制约，而且调查目的不是决定任何人的权利和责任[6]。欧盟《民用航空中事故和事故征候的调查和预防条例》明确调查的唯一目的是预防未来事故或事故征候的发生，而非分摊责任[7]。加拿大《运输事故调查和安全委员会法》规定，航空安全事故发生之后，运输事故调查和安全委员会应立刻启动事故调查程序；法案第14条明确指出委员会享有排除性管辖权，以保证独立性[8]。澳大利亚于2003年通过《运输安全调查法》，规定事故调查的职能不包括分配责任，无法决定任何人的责任提供方式或者以明示或暗示的方式帮助诉讼中的任何一方，任何人对事故调查的不利干预不为本法所允许[9]。日本也早在1973年通过了《日本运输安全委员会建立法案》，指出事故调查目的在于防止再次发生，减少事故损害，保证运输安全，明确要求委员会权力行使的独立性[10]。

由此看出，这些国家已就事故调查制定了相关法律，无论是单行法还是条例，相对于规定而言都属于上位法，对事故调查程序的独立性都有明确要求。在《民用航空法》进行修改时，立法机关应对事故调查程序独立性进行阐明，而非笼统的原则规定，事故调查程序以单行法的形式予以呈现也是一种途径，从法律上保证其独立性才能保障事故调查的独立实施，为进一步改变事故调查和责任追究的行政体制提供机会。

2.实现事故调查和事后追责相分离

立法是实现事故调查独立性的第一步，接下来则是事故调查机构的独立运行。许多国家已经履行了《国际民航公约》下所承担的国际义务，建立了专门、自主和独立的机构调查交通运输安全事故和事故征候，美国、澳大利亚、荷兰和新西兰的事故调查机构享有正式自主独立调查权，英国、法国、德国的事故调查机构虽然形式上仍隶属于本国政府机关，但却享有事实意义上的独立调查权[11]。美国国家运输安全局以其调查的独立性和权威性在航空事故调查界占据重要位置，其职能是事故调查和提出建议，由于核心职能与政治的相互分离，国家运输安全局成为世界范围内运行最为良好的政府机构之一[12]。另外，加拿大运输事故调查和安全委员会享有排他性管辖权，英国、法国、澳大利亚、日本等国的事故调查委员会同样是享有独立调查权的事故调查机构，调查权不受干扰的行使对事故调查至关重要。

需要区分的是，事故调查是一种技术调查，主要任务在于发现飞机运行中存在的问题，制定改进措施，预防事故的再次发生；司法调查则是为了追究事故责任人的法律责任，这是由检察机关承担的工作。我国法律对检察机关介入航空事故调查有法律规定，但检察机关参与事故调查的实践并不多。司法调查在我国尚未有效展开，而且其本身并非没有弊端，如果事故调查的主要目的是预防在未来发生事故，那么任何有关事故的刑事化调查所能证明的更多是一种阻碍而非助益[13]。调查部门始终遵循事故调查和事后追责的统一处理方式，这使得技术调查和行政调查长期无法分离，加之作用有限的司法调查，这种混合性的局面短时间内很难得到扭转。

为今后深入参与国际事故调查工作做准备，笔者认为，我国的事故调查体制整体上要立即实现调查机构独立，以及技术调查与司法调查相分离仍显得较为困难，那么局部进行航空事故独立调查的试点工作仍然是有可能的。目前我国共有七个地区航空管理局，民航总局可以选取一至两个地区管理局进行试验，如华北和华东地区管理局，实现事故调查部门与地区管理局相分离，建立独立调查部门，并对本区域内发生的航空事故进行调查，完成事故调查报告。在不断总结地区管理局实施独立事故调查经验的基础上，再由国务院组织对事故调查制度进行整体性改革，逐步实现事故调查与事后追责相分离，完成事故调查性质由追责向预防事故发生而不是分摊责任方向的转变。

五、结语

“马航370事件”中，机上所有中国公民无论是人身还是财产都遭受重大损失，公民的海外航空安全利益未能得到良好保障。随着我国国际航空运输事业的飞速发展，公民的海外航空安全利益保护已经成为一项系统性工程，事故调查是这一系统工程中不可缺少的支柱。纵观欧美航空强国的发展史，国内独立的事故调查法律体系和事故调查机构是其航空业可持续发展的核心，更推动了国际航空法中航空事故调查程序统一规则的制定。就目前而言，我国事故调查制度的困境体现在两方面：事故调查程序尚需专门性法律保障，我国事故调查机构的独立性有待提升。这就要求，在完善我国事故调查制度的过程中，充分发挥国际和国内航空法的作用，一是法律法规和事故调查机构的工作应注重专业性和独立性；二是事故调查程序做到事故调查和事后追责相分离。总而言之，“马航370事件”既是检验我国航空事故调查制度实践的平台，也是改善公民海外航空安全利益保护制度的契机，这将对全面提升我国未来海外安全利益的保护产生促进作用。

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A Study on the Legal Problems of China’s Aviation Accident Investigation System—— From the Perspective of “MH370 Incident”

XU Qi

(ChinaInstituteofBoundaryandOceanStudies,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：In the “MH370 Incident”, Chinese citizens suffered significant losses in the overseas safety interests. As an important link in handling aviation accidents, Chinese aviation accident investigation system has highlighted a series of problems to be solved urgently owing to this incident. Revolving around the legal system of China’s current aviation accident investigation, this paper outlines the nature, investigation subjects and procedures of the air accident, analyzes the existing legal dilemma of China’s aviation accident investigation system and puts forward some countermeasures and suggestions on how to improve this system.

Key words：MH370 Incident; aviation accident; aviation law

中图分类号：DF934

文献标识码：A

文章编号：1009-5837(2016)02-0006-05

作者简介：徐奇(1990- )，男，山东曲阜人，武汉大学博士生，格罗宁根大学博士候选人，国家领土主权与海洋权益协同中心研究员，主要从事国际公法研究。

基金项目：国家社科基金重点项目“海外安全利益法律保护的中国模式研究”(13AFX028)

*收稿日期：2016-01-08

(编辑：赵树庆)