城市公共道路停车法律问题研究

魏雅莹（华东政法大学 经济法学院，上海 200042）



基础学科

城市公共道路停车法律问题研究

魏雅莹
（华东政法大学 经济法学院，上海 200042）

通过分析我国几个超大城市停车收费现状，总结出我国几个超大城市公共道路停车收费现有问题，研究其共性以及个性，结合国内外先进停车费用收取和管理经验，立足于我国城市发展实际情况，从法律制度构建角度，提出解决我国城市道路停车收费问题的解决方案.

公共道路；停车；费用；法律制度

1 问题的提出

据国家统计局经济和社会发展情况的统计报告，截止至2013年年底，全国范围内民用汽车保有量已突破1.3，亿，较去年增长13.7%，.私人汽车保有量达10，892万辆，占民用汽车总量的79.3%，.民用轿车保有量和私人轿车保有量较去年都有近20%，增幅，私人轿车占民用轿车总量的比例也高达90%［1］，.汽车数量攀升，为民众带来出行便利的同时，也引发了一系列问题.根据问卷和走访调查，“停车难”问题占据首位，尤其是在公共道路上停车.在某些超大城市，车主要为在公共道路上停车缴纳高昂的费用，但是这依旧无法缓解停车位供不应求的局面.2014年末，某媒体的一则新闻引起了全国关注，新闻中称：北上广津四个城市的汽车总量已超过1，200万.车主将汽车停靠在政府机关划定的车位上，需要支付十几元甚至数十元的停车费.这笔费用毋庸置疑应当纳入政府财政收入范畴，但据记者走访调查发现，车主支付的停车费的绝大部分没有进入财政收入且差额巨大，可达50%［2］，.在我国，公共道路停车费视为行政事业性费用进行征收，这笔本该由政府相关职能部门收取、管理并进行专款专用的一笔款项却没有进入政府的财政收入，谁来收取、谁来监管、谁来使用，变成了未知数，而且目前我国没有出台针对城市道路停车费用等相关问题的法律规定.法律的空白，监管的缺失，造成了目前停车收费的乱象，笔者认为非常有必要对目前我国公共道路停车收费情况进行分析，同时考察国内外成熟完善的停车费用管理制度，立足于我国城市停车现状，从法律角度，提出符合我国城市管理的停车费用收取管理对策，以期解决这一备受关注的重大难题.

2 停车收费现状分析

在北京，停车管理企业根据经营停车费数量向政府缴纳占道费.2013年，正规的停车管理企业应当向政府缴纳的占道费是3.9亿元.目前，北京有5.9万个路边占道停车位，只计算工作日白天的八小时时间，晚间停车忽略不算，全部按照首小时计费标准进行估算，以一年为单位，停车管理企业可以获得超过10亿元的停车收入，除去纳税金额，只有不到一半的数额被纳入财政收入.在上海，停车管理企业收取停车费要全部上缴，区县财政再按照规定比例向有关企业返还，目前通行的比例为50%，这样的结果意味着至少一半的停车费用流失于财政收入之外.在广州，情况更不容乐观，根据广州物价局2013年的公告，合法经营的停车企业缴纳的经营权有偿使用费和占道费总计不到3，000万，而按照广州实际执行的停车标准保守估计，全广州车主一年需支付的停车费约10亿元，进入财政收入的数额与之相比简直九牛一毛.而在天津，天津联华企业经营将近2.5万个公共停车位，但是自2011年以来，从未向其管理单位天津市国资委上缴过利润［3］.针对停车费用收取和管理的问题，对相关的行政管理部门进行询问的结果更是高度一致：停车管理企业应该上缴多少钱没有明确规定.停车费用上缴和管理乱象可以从如下几个方面进行归纳.

2.1 停车费用管理部门职责划定不明，推诿现象严重

停车费用的价格标准，由各地方发改委指导，备案由市政来签，执法时城管、市政都要参与，配建的车位由规划委员会管理，路侧的车位由交管局管理，这样初步一算，有七八个局委办都有管理停车行业的权限，而且不包括一般企业都要面对的工商、税务等相关主管部门.这样的多头管理，带来的弊端就是职责划定不清，各自为政，导致停车费用无人负责管理，无人监督上缴.

2.2 停车费用性质存疑，法律存空白

依照我国现有法律规定①1987年颁布的《中华人民共和国价格管理条例》正式使用行政性、事业性收费的概念。明确“行政性收费”指根据法律、法规等有关规定，在履行政府行政管理职能时，向公民、法人和其他组织收取的费用。，公共道路停车位的经营费，占道费属行政事业性收费，纳入政府的非税性财政收入，但是停车费性质如何，归类如何，既存法律没有任何规定.按照现有的行政法理念“法无授权即禁止”，因为没有法律的明文规定，行政部门收取管理停车费用于法无据，这是荒谬的. 2.3 停车管理企业拒付情况普遍，财政流失严重

根据统计数据，可以看出，停车管理企业可以在停车费用的收取当中攫取高额的利润，而这些企业再向相关部门缴纳经营费和占道费之后，所得利润便默认为自己所有.部分企业甚至认为，在获得公共道路停车位经营权之前，政府部门进行相应的审批收费是应有之义，而在完成特定程序之后，停车费利润自然应该由企业自己占有.停车费用管理部门的长期不作为，更是让这些停车管理企业有恃无恐，这样的后果便是让本该属于政府财政收入的公共道路停车费用大量流失.

2.4 公共道路停车位授予方式多样，信息公开化程度低

公共道路属公共物品，在公共道路上施划停车位，是行政管理机关为了缓解激增的停车需求所采取的方式，但是由于停车位的有限性和稀缺性，行政机关能力的有限性，无法对有限的停车位进行亲历亲为的管理，为了维持适用秩序、平衡使用人之间的利益冲突、实现公物公用目的，就必须采取一些具体的方式，将其权力延伸，达到间接管理的目的.目前，我国公共道路停车位经营权普遍通过特许经营，采用公开招标的方式授予给相应的停车管理企业，但是管理企业的名称、资质、经营状况以及相关招投标信息都是不公开的.或者说名义上标榜的是公开招标，实际上由于利益瓜葛，会形成滋生腐败的“暗道”，存在内定、指定，甚至为了让一些企业得到经营权擅自改变招标条件的极端情况.目前停车收费中巨大的信息不对称问题，相关行政管理部门也以较敏感为由拒绝解释.

当下，经济利益已经渗透到只有几平方米的公共停车位，分析收支不明的停车费数据后，令车主和行政主管部门感到困惑和为难的是，停车费乱象暴露的是城市停车规划思维的落后这样的深层次问题.在思维不到位，规划欠科学的大环境下，乱象才得以存在，既然已经清楚地认识到这种乱象长期存在的危害，为了保护正常的停车行业竞争秩序，规范停车费用的收取缴纳，行政管理部门必须有所作为，解决这个问题的第一步，就是要明确公共道路停车位的属性.

3 公共道路停车位的属性分析

3.1 公共道路停车位的属性及产权归属

依照我国现有法律规定②《中华人民共和国宪法》第 10 条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《土地管理法》第 8 条和《土地管理法实施条例》第 2 条规定在宪法的基础上，对国有土地做了更加详细的规定，在土地国有的前提下，将部分土地用于修建道路，即道路国有，为满足公共需求而供公众使用，收益权、处分权也归国家所有。《城市道路管理条例》第 6 条也做了相应的规定：“国务院建设行政主管部门主管全国城市道路管理工作。省、自治区人民政府城市建设行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作。县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作”。，我国的城市道路归国家所有，道路的管理工作由相关政府部门负责.对于公共道路停车位，政府既是停车位的提供者，又是管理者.公共道路停车位具有公益性，不以营利为目的，其所有权一般不能转移给私人（或公司）.因此，占用公共道路停车的车辆，由国家向停车人征收停车费.地方政府为公共道路停车费的管理人，地方政府的相关职能部门代表国家征收停车费用.作为征收主体，其所收费用必须纳入地方财政收入，实行收支两条线管理.公共道路停车位的费用属性应当唯一，如果将停车位用于经营，相当于利用公共物品为私人牟利，违背“谁投资，谁受益”原则，丧失公益性［4］.但是，由于汽车保有量迅速增长，停车资源已经由公共物品逐步变为准公共物品，即带有竞争性和排他性的公共物品［5］.因为有了竞争性和排他性，公共道路停车位日益成为各方攫取利益的一块“肥肉”，然而，这样的性质定位是和其本质属性相违背的.

3.2 公共道路停车的法律属性分析

公共道路停车位应被定义为准公共物品，由政府主管部门或经过合法程序招标的停车经营企业负责管理，笔者将从政府、停车管理企业、停车位使用者三方的法律关系入手，分析其法律属性，厘清其中的法律关系，对症下药.按照《行政许可法》的有关规定③《行政许可法》第 12 条第 2 款规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可。行政许可一般分为五类：一般许可、特许、认可、核准和登记。其中，特许是指“行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配置的管理方式。”有限公共资源的配置和利用，一般要经过相关部门的特许。此外，特许有一定的数量限制，应通过拍卖、公开招投标等方式决定是否授予特许。“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法做出准予行政许可的书面决定”。，政府有权通过法定程序，将停车管理等相关业务，许可企业经营，这种做法合情合理，机动车路边停车业务理应在此列，但授权过程应该符合有关实体法和程序法的规定.《北京市机动车公共停车场管理办法》曾对公共停车位的管理做出明确规定④《北京市机动车公共停车场管理办法》规定，公共停车场可以由投资建设者或停车管理企业经营管理。临时占道停车位、立交桥下停车场应采用招标投标方法委托经营。，该管理办法对相关经营主体获得经营权的法定流程也做出了具体的规定.但在实际操作中，交管部门没有针对停车位审定制定有可操作性的规则，又没有依法执行行政许可程序，实施标准模糊且基本处在无法可依的状态.综上所述，停车业务经营主体和政府之间应是许可和被许可的关系，但是实际上却没有依法严格执行有关规定.地方依照上位法做出符合本地区实际情况的变通，但是没有限度的变通将使法律丧失可操作性，最终使得两者之间的关系变得难以界定.

在政府与道路使用者关系这个层面，笔者认为道路使用者作为纳税人有权享有居住地及其周边道路，市区、市郊的公共用地，占道停车，但是由于城市路边停车位存在“拥挤效应”和“过度使用”的问题，用收费的方式来控制使用，进行管理可无疑议.但是由谁决定收费，授权委托谁进行，收取多少，账目如何管理，如何使用，是否做到取之于民，用之于民，对于这些内容，纳税人是有知情权的，但是从目前的情况来看，这一权利形同虚设.至于道路使用者和停车管理企业之间的法律关系属民事法律关系的一种，不是本文重点，故不在此多做赘述.

4 国内外停车费收取管理模式的研习

在城市公共道路停车收费问题上一些大城市和发达国家的做法值得研习、反思并借鉴.

咪表一词来源于香港，在香港使用也超过了几十年，香港停车费用收取采用咪表计时收费，设置方案由香港运输署提出，并征求警务处和地方运输署意见，编制出最终的方案，并加以实施.咪表由香港运输署直接管辖，收取费用全部拨入港府库房，运输署每隔几年通过招投标选出咪表管理企业，负责购置、安装、管理、维修咪表，咪表执法主体是警察，其他任何个人和组织都无权锁车，罚款.这样公共道路停车费用完全由政府收取、管理，再进行统一调配，没有流失.

美国是世界上最早使用咪表的国家，咪表由市政部门经营.以纽约为例，路边停车位由纽约市政府设立管理，收费相对较低但规定严格，何地何时可以停车，停车时间，收费标准都有系统完善的规定.对于违章停车的行为，轻则开罚单，重则拖车.据统计，纽约政府一年可以收取几亿美元的停车费用，用以管理修缮城市的交通基础设施建设［6］.

美国和香港企业的停车费用管理都是采取“收支两条线”模式，简而言之就是钱要全部交给市政府，其中的一部分作为停车管理企业的利润会下发给相应企业，但是这个数额会经过严格合理的计算，严防不必要的财政收入流失.

日本“第三方介入”模式也是非常有借鉴价值的，所谓的第三方介入，就是除了政府，停车管理企业之外，成立一个评审委员会.每年，停车管理企业都要向该评审委员会汇报企业的经营状况和收支状况，成员的绩效以及参与公益事业情况，评议委员会组成成员在听取汇报之后，会发表相应意见，这些意见会向社会公众完整公布［7］.其实早在20世纪五六十年代，日本便颁布了《停车场法》、《建筑基准法》、《汽车保管场所法》、《道路法》、《城市规划法》，形成了比较完整的法律系统.其中《停车场法》是基本大法，面向全国，该法规定政府机构必须设置“停车管理委员会”.以东京为例，该委员会中包括日本政府、东京都政府以及其他民间组织，与之平行的还有停车管理协议会，两个部门相互合作，相互协调，共同管理城市停车的各类问题.在日本，民间参与停车管理也是一个显著特点，大量的交通检查员加入执法队伍，与行政人员一同管理停车问题，取得了事半功倍的效果.

5 我国公共道路停车费用收取制度现状及完善设想

我国关于停车费用的收取和管理，存在非常大的法律空白.这应该也是造成我国停车收费乱象的根本原因.政府部门希望采用“无为而治”的方式对停车费用进行管理，但是停车位作为稀缺资源，靠自觉是不可能的，而且无法律保证是无法执法的，所以立法空白，执法缺失是亟待解决的.目前，对停车收费做出相应规定的规范性文件主要有发改委发布的《机动车停放服务收费管理办法》，公安部、建设部联合发布的《停车场建设和管理暂行规定》，北京市交通委和财政局发布的《北京市城市道路停车占道费征收管理办法》，上海市政府发布的《上海市停车场库管理办法》.这些规范性文件虽然对公共道路停车的征收主体、标准、管理方式等做出了规定⑤发改委发布的《机动车停放服务收费管理办法》第三条，县级以上地方人民政府价格主管部门负责机动车停放服务收费方面的管理工作。第四条，机动车停放服务收费实行"统一政策、分级管理"的原则。国务院价格主管部门统一负责全国机动车停放服务收费管理政策的制定；各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门负责制定本行政区域内机动车停放服务收费实施细则；机动车停放场所所在城市人民政府价格主管部门负责制定机动车停放服务收费具体标准。《上海市停车场库管理办法》第二十二条（收费管理）：道路停车场收费属行政事业性收费，实行收支两条线管理。收入全额上缴财政，支出由财政按照批准的预算核拨.，但这些规定多是原则性规定，只从宏观层面对停车费用做出一般性规定，无可操作性.而且我国所颁布的规范性文件多是地方法规和行政规章，法律位阶较低，其效力可想而知.对比日本，有《停车场法》这一部基本大法统领全局，对全国范围内的停车问题提出原则性、指导性规定，各地方立法部门、行政部门再根据地区实际情况出台适宜地区特点的规范性法律文件.

笔者认为，这种方式值得借鉴，解决上述问题最直接的方式就是先出台一部治理停车问题的专项法律，让停车的各方面问题有法可依.这部法律类似于行政法领域的特别法，对停车问题做出全方位、统领性规定，以下几项内容是该部法律必须包括的内容.

5.1 明确职权主体，设立监督机制

停车费用是车主使用公共物品而向政府支付的使用费用，应该由相关政府部门同意收取并进行管理使用.改变目前多头管理，互相推诿现状的一个措施就是以法律形式对管理公共道路停车位的主管机关进行明确规定，该主管机关应该对公共道路停车位的规划，停车设施维护，停车费用的收取和使用进行专项管理.为了防止主管机关权利过大，决策专断，主管机关在做出决定时应该征询其他专门机关的意见，如财政部门，规划部门等.这些机关可以给出科学合理意见或者建议，但是责任主体不宜确定过多，否则又会回到我国现在设置混乱、职责不清、监管不利、处罚不明的状况.18世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠有句名言：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力.”所以建立监督机制和队伍也是必不可少的，设立监督机制的主要作用是监督上缴的停车费用进入政府监管账户，向全社会公开停车收费的资金总额、流向及用途.相关的纪检监察部门、新闻媒体、公众应也可以对主管机关进行监督，监督内容包括停车位划定程序是否符合法律规定，招标程序是否合法，停车收费是否专款专用等，保证各项活动都按照法律的规定进行.

5.2 完善现有招标制度，公开相关信息

公共道路停车位以特许经营形式，通过公开招标的方式划归具有相应资质的停车管理企业，这一行政许可方式无可厚非，但是针对停车位管理的特殊性，不能仅仅有《行政许可法》的原则性规定，必须有特别法对停车位的招标制度进行系统性规定.我国《招标投标法》2000年年初便开始施行，对招投标活动中的每一个过程都做了明确的规定，并且明确了相应的法律责任.但是仍需制定专门法律对路边停车招投标细则做出详细规定，以招投标的形式确定路边占道停车经营企业，有法可依，减少寻租的空间，维护国家和人民的利益.具体规定可包括停车位设置方案、投标企业资质、招投标流程、招投标结果公示等.主管部门需对依法设立的停车企业的资格做实质审查，审查内容应当包括但不限于专业的从业人员、完备的消防设施、完善的安监措施以及健全的管理制度等［8］.

5.3 制定停车费专项使用制度

制定相关制度，将停车费的用途法定化.笔者认为，根据权利义务相统一的原则应将停车收费专款专用，以建设新车位和治理拥堵为先.利用先进技术，建立立体地下停车设施，有效缓解路边占道停车的紧张形势.车主使用停车位上交停车费用体现权利义务相统一，将上交的停车费用于建设停车设施，以便车主得到更好的停车服务，也是权利义务相统一原则的体现.车主缴纳的停车费和停车管理企业缴纳的场地占用费上交到统一的账户，由有权机关集中管理，用该资金发展我国停车产业，如发展高科技停车技术，优化停车费缴纳方式，维护停车位，升级停车设施，真正做到取之民，用之于民.

5.4 确立停车管理企业监管制度

对停车位的监管应该常态化、制度化、规范化.目前有很多停车管理企业极不规范，有些企业甚至如“影子”一般，无处寻找.例如在北京，一些连经营场所都找不到的微小企业却控制着北京黄金地段的上百个公共停车位，监管不力，短期看直接损害车主利益，长此以往，势必影响我国财政收入.所以对停车经营企业进行监管实属必要.明确停车企业合法拥有的车位的分布情况、经营时间，核查企业经营范围是否与备案信息一致是首要任务，除此外也应该确立处罚措施，加强对停车经营企业的管理.对于“黑停车场”的监管，政府更应该出重拳，加大惩罚力度，通过政府网站向社会公布停车位的详细信息，车主可以根据此信息维护自己合法权益，也起到了对黑停车位的监督作用；为了使监管落到实处，可以设立监督举报电话，举报网站，方便公众对停车位进行投诉与监督.

5.5 引入高科技停车计费方式

5.5.1 推广咪表计费，提高收费效率

咪表停车方式是我国香港和国外普遍采用的停车计费方式，其快捷、高效、准确、透明的优点显而易见，但是咪表在引入我国内地之后，出现了水土不服，没有推行几年便大范围取消.咪表计费的引入，遭到了很多在停车费收取过程中得到丰厚利润的既得利益群体的排挤，加之政府没有给予适当扶持，结果可想而知.扭转当今停车收费乱象的做法之一就是效仿我国香港，美国纽约等大城市的做法，推广咪表停车，由政府部门统一对咪表进行设立、调配、维护，大大减少中间环节的成本损失，保证财政收入不外流.

5.5.2 借鉴深圳做法，创新消费方式

深圳市交通管理实务中心，推出了路边停车APP“宜停车”，该款应用可以通过关注微信公众账号，注册账号，采用支付宝缴费方式收取停车费.由“宜停车”控制的停车位，在车位埋下车位检测器，检测所停车辆停车时间长短，是否正常缴费.这些数据会汇总到控制平台，进行数据梳理，并发送至巡管人员的PDA，这样在附近的巡管人员就可以到现场解决相应问题，催缴停车费.这样的停车缴费方式已在意大利实行多年.车主用手机登录专门网站预订车位，并直接使用手机支付停车费，电子无纸化付费，方便快捷，高效环保，这项服务被命名为“现时停车”，由EMT 和Tele2 公司从罗马率先发起.到2006 年，在意大利，70%，以上的停车场接受手机付费，累计超过百万次费用转账运作［9］.我国移动通信技术迅猛发展，各类新型手机应用软件层出不穷，所以大力研发此类APP，并完善相应的配套设施，有益于我国停车缴费问题的解决.目前，“宜停车”业务将在深圳市广泛铺开，车主都认为这样的停车缴费方式快速便捷，数据信息一目了然，巡管人员身着统一服装，佩戴统一标志，文明有素养，成为了城市的新景象.随着这种停车收费模式的应用，深圳市交通事务管理中心有大量的职位空缺，这在一定程度上也刺激了就业，改善目前停车管理员和停车管理企业之间无劳动合同，无固定底薪，无社会保险的乱象.电子收费系统更加公开透明，收益收归财政，用以维护应用服务平台，并新建“宜停车”管控的车位，这种方式值得全国推广.

6 结 语

停车费乱象已经持续多年，治理也不是一朝一夕，推行相应的措施必然会打击现有的既得利益群体，但无论如何，行政管理部门都要拿出打破既得利益的勇气，用法治的手段，盘活资源，提高效率，建立科学的停车管理体系，制定合理的停车费收取和使用方法，做到取之于民，用之于民，服务于民.

［1］ 中华人民共和国国家统计局. 中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报 ［EB/OL］. （2014-02-24）［2015-6-10］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/ 201402/t20140224_514970.html.

［2］ 杨毅沉，翟永冠，叶 健，等. 北上广津停车费追踪：至少一半收上来的钱没进政府口袋 ［EB/OL］. （2014-12-01）［2015-6-10］. http：//news.xinhuanet. com/ 2014-11/23/c_1113366550. htm.

［3］ 张晓圆. 天津市机动车停车费问题研究［D］. 天津：天津财经大学，2013：29.

［4］ 虞青松. 立法厘清产权，确保国有停车场公益性 ［N］.东方早报，2012-11-27（6）.

［5］ NICHOLAS M. Principles of micro economics ［M］. Beijing：Higher Education Press，2014：221-222.

［6］ 白本妹妹. 关于美国的停车 ［EB/OL］. （2012-02-23）［2014-12-10］. http://bbs.qyer. com/thread-578496-1.html.

［7］ 中国交通技术网. 观日本停车收费思考中国未来停车管理［EB/OL］.（2014-04-01）［2014-12-10］. http:// www.sdzzjj.com/channels/ch00063/201503/3dab0168-067b-4133-a573-96ab9b 047060. htm.

［8］ 陈希娟. 占道停车法律制度研究［D］. 重庆：重庆大学，2013：7.

［9］ 顾克非. 停车费的利益之旅［N］. 消费日报，2009-11-25（A04）.

Study on Legal Issues of Public Road Parking in Cities

WEI Yaying
（School of Economic Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

This paper summarizes the existing problems of public road parking charge in several big cities and studies its generality and peculiarity by analyzing the parking charge situation in several big cities in China.In view of the advanced experience of parking fee collection and management in China and foreign countries，this paper proposes the solutions to the problems of the urban road parking charge based on the actual situation of the urban development in China from the perspective of the construction of legal systems.

public road；parking；fee；legal system

D631.5

A

2095-719X（2016）02-0153-06

2015-04-29；

2015-09-13

魏雅莹（1991—），女，天津人，华东政法大学硕士生.