工伤预防,如何“杜渐防萌，慎之在始”？

工伤预防,如何“杜渐防萌，慎之在始”？

2016年3月，人社部办公厅下发《关于组织开展2016年全国工伤保险集中宣传活动的通知》，《通知》要求于4月中旬至7月下旬在全国范围内开展以推进建筑业参加工伤保险为重点的集中宣传活动,并提出要充分发挥工伤预防试点城市在宣传工作中的引领示范作用，努力开创工伤保险预防工作的新局面。

改革开放以来，随着社会保险制度综合配套改革的推进，工伤保险制度也开始了以建立基金统筹为特点的改革试点，到20世纪末，我国初步建立并形成了工伤保险制度。随着制度的推进和政策的完善，工伤保险覆盖人群快速增长，与此同时，工伤保险制度的功能也从单一的工伤补偿向工伤预防和工伤康复领域延伸，建立起工伤补偿与工伤预防、工伤康复相结合的“三位一体”工伤保险制度体系。

工伤预防虽然是“三位一体”三大功能之一，但是多年来，我国一直存在重补偿、轻预防的问题，在工伤预防上的力度明显不够。其实早在1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》中就已经提出“保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防”“工伤保险要与事故预防、职业病防治相结合”。

2006年，国家劳动和社会保障事业发展《“十一五”规划纲要》明确提出要“积极探索工伤补偿与工伤预防、工伤康复相结合的有效途径，建立起预防工伤事故的有效机制，逐步建立适合我国国情的工伤康复制度。”

2009年，工伤预防开始在广东、河南、海南3个省份进行试点，2013年10月，人社部办公厅下发关于确认工伤预防试点城市的通知，扩大了工伤预防试点城市（统筹地区）的名单。至此，工伤预防开始“落地生根”。但是，工伤预防试点仍处于萌芽状态，目前各地仍存在工伤预防意识淡薄、工伤预防立法监察不足、工伤预防先进技术得不到广泛推广等问题。

“十三五”期间工伤保险工作如何推进，人社部工伤保险司司长刘梅曾指出，面对我国老龄化态势，做好工伤预防和工伤康复两项工作，从局部看是加强“三位一体”工伤保险制度体系建设的需要，从全局看是融入了积极应对人口老龄化、实现全面建成小康社会目标的时代内涵。

“工伤预防、工伤补偿和工伤康复”是工伤保险制度的三大功能。只有从源头避免、减少工伤和职业病的发生，才是工伤保险的最终目的。工伤预防,如何有效把控工伤事故发生的源头？本期邀请部分试点省市的相关人员，结合本地实际，分享经验。

特邀嘉宾：

罗中意 海南省社会保险事业局工伤生育处处长

张学文 广州市人社局工伤和生育保险处处长

牟淑兰 山东省胶州市人社局稽核科科长

主持人： 本刊记者 尚芳

人为因素导致工伤事故频发

主持人：近年，随着经济的迅速发展，工伤事故逐年递增,并且事故严重率逐年加剧,工伤认定行政诉讼案件也呈激增的态势。请您简述近年贵省（市）发生工伤事故的基本情况。

罗中意：海南历史上极少发生重大伤亡事故，职业病人数少且发病率低。这与地区产业结构特点有关，同时还得益于多年来海南的工伤预防工作。海南工伤事故发生率始终处于一个较低水平，这几年参保人工伤发生率在0.23%左右。根据我们对近年全省工伤数据的分析，在工作岗位因工作原因发生伤害仍为工伤事故的主要类型，但因交通事故引发的上下班途中和因公外出的工伤数量逐年增加。工伤保险参保方面，海南的工伤保险制度覆盖了全省境内包括机关事业单位在内所有就业人群，截至2015年底全省工伤保险参保人数131.5万人。

海南省严格按照《工伤保险条例》规定支付参保职工工伤保险待遇，并根据基金结存的实际情况适当提高了部分待遇水平，如住院伙食和辅助器具配置支付标准在全国都居于前列，工伤职工停工留薪期住院伙食标准为每天100元。

张学文：广东省工伤事故发生主要有3个方面的原因：一是企业安全生产主体责任落实不到位，对安全生产、工伤预防工作重视不足；二是工伤预防宣传培训不足，尤其是一线员工工伤预防意识薄弱，违章作业、劳保用品佩戴不规范现象普遍存在；三是部分企业存在机械设备陈旧、防护措施缺失、工作环境安全隐患多等客观因素。

而影响工伤发生的主要因素包括人的不安全行为、物的不安全状态、环境因素和管理因素。其中人的因素主要包括违章操作、侥幸心理、人为地使安全工具失效、手代替工具进行操作、不停机检修、不安全地装载物体等；所谓物包括原料、燃料、动力、设备、工具、成品、半成品等。物的不安全状态常见设备老化、设计不合理、防护装置缺失或失灵、物料或清洁剂含有害物质（粉尘或有毒化学品）等；环境因素包括生产环境不良，即照明、温度、湿度、通风、采光、噪声、空气质量等；管理因素包括企业安全管理制度不健全、操作规程简单、事故防范措施不到位、日常工伤预防宣传培训不够，工作人员不懂操作技术或经验不足，缺乏安全知识等。

牟淑兰：从胶州市2013年—2015年度结案工伤案件情形来看，工作时间工作场所受到事故伤害、上下班途中发生交通事故、因工外出受到伤害的三项，就已经占到了总数的97.8%。从事故发生的原因来看：人的不安全因素，包括注意力不集中、忽视安全、缺乏安全意识和经验、违反操作规程等，成了工伤事故发生的首要原因；排在第二位的是上下班的交通事故；再就是现场管理环境因素，包括对现场缺乏检查和指导，物体堆放、整理不规范，地面污浊等；排在第四位的是物的不安全状态。从抽查的9家工伤多发及典型企业的情况看，新入职员工工伤发生率占本单位事故总量的50%左右，这与新员工的技术水平较低不无关系。

由此可见，人为因素是导致工伤事故发生的主要原因，另外不可忽视的一个原因是上下班途中发生的交通事故。所以，工伤预防的重点应加强对人的管理，重中之重在于工作时间和工作场所，企业自身加强安全教育和管理，势在必行，刻不容缓。

预防重点是增强安全意识

主持人：工伤预防是避免和减少工伤事故的发生，有效保障职工的生命安全，减少经济损失，促进企业的健康发展和社会稳定的关键手段。贵省（市）何时开始开展工伤预防工作，推进工伤预防中遇到的困难有哪些，如何解决？根据本地工伤事故的发生情况，您认为工伤预防工作的重点有哪些？

罗中意：海南是较早开始工伤预防实践的省份。1994年，海南省出台地方法规《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》时就确定了工伤保险应当与工伤预防及康复相结合的原则。经过多年实践，工伤预防工作内容从单纯政策宣传逐渐发展为涵盖工伤预防教育培训，开展职业体检与职业病危害因素检测，发放劳保用品，浮动工伤费率等由点到面全方位、系统性的工作。

今后工伤预防工作的重点，我们认为，一是健全完善工伤预防宣传、教育、培训的机制。充分利用新手段新技术，通过广大参保人喜闻乐见的方式开展宣传教育工作；二是建立更加科学合理的工伤保险的费率机制。通过实施工伤保险差别费率和浮动费率,充分发挥经济杠杆作用,提高生产经营者的安全保护意识,达到职业安全与健康工作目的；三是探索扩大工伤预防项目的实施范围。通过对高危职业危害场所检测和人员职业健康检查，实施早预防、早改造、早发现、早治疗等有效控制,防止或降低事故与职业病发病率,从而降低工伤保险基金的支出。如果政策允许，我们还可以探索利用工伤保险基金支持防护设施研究和劳动条件改善的实施工作。国外一些国家就有利用工伤保险基金支持开展职业危害防护技术研究的做法；四是建立更加高效的工伤预防管理机制。包括建立政府职能部门之间的协同机制，数据信息交换共享机制和建立工伤处理分析系统等。

张学文：2009年广州市成为全国首批工伤预防试点省份，经过7年的实践，积累了大量宝贵的工伤预防经验，也面临不少困难。比如，工伤预防相关的配套政策法规不完善，工伤预防专项经费使用没有具体的范围、流程、监督管理制度；工伤预防服务机构及人才队伍建设缺乏，仍然没有具体的管理办法，没有制定准入机构制度和技术人员水平要求等标准，部分地市主管部门观望心理过强，创新意识不够；中小型以及微型企业对于工伤预防工作的配合程度不高，企业负责人不重视安全生产，只注重企业的经济效益，安全投入不足；职工自身的工伤预防意识淡薄，工伤预防的知晓程度较低，基本的防护知识匮乏，不知道如何保护自己，如何改善自己的工作环境等等。

结合广东省工伤发生规律及特点，今后工伤预防工作的重点是以当前开展的工伤预防试点工作要求为核心，通过广泛开展工伤预防宣传培训项目，扩大工伤预防的影响力，加强一线员工自身的安全生产意识，安全生产知识，提升企业管理者的工伤预防意识，让每一个企业及其员工都意识到工伤预防和他们息息相关，确实做到工伤预防费用有效地用到一线工人身上。

牟淑兰：从近几年工伤发生情况看，胶州市工伤发生率高的行业主要集中在机械加工类、钢结构铁塔制造业等高危行业。因此，施行工伤预防的重点是，加强对这些高危行业监督管理，加强对企业和劳动者的政策法律法规的宣传、培训，使其认识到工伤预防的重要性。同时，企业也要建立健全完善的工伤预防机制，强化岗前安全教育培训，规范操作规程，提高操作的现代化水平，尽可能地避免工伤事故发生。

预防宣传与费用监管并重

主持人：宣传是工伤预防工作中的常用手段，贵省（市）在工伤预防宣传中采取了哪些行之有效的手段，效果如何？根据本地工伤事故发生的实际情况，在推进工伤预防工作的过程中，除了宣传之外，还采取了哪些有效措施，效果如何？

罗中意：工伤预防宣传的难点在于如何精准地将信息传递给特定对象，这几年，我们采取灵活多样的方式开展工伤预防宣传。首先，开展工伤保险集中宣传活动，活动期间广泛印发宣传册子、悬挂标语横幅，制作宣传片在人流集中的车站、码头等地方播放等。一些地区还采取宣传车流动宣传、印发宣传明信片。其次，长期坚持深入企业开展工伤预防知识宣传，发放劳保用品等，省本级开展了工伤保险与预防巡回宣讲。再次，举办各类工伤预防培训讲座，开展工伤保险知识有奖竞答活动，开通全省社会保险公众微信号等。宣传取得了良好效果，工伤保险吸引力不断增强，参保面不断扩大，群众工伤保险政策知晓率不断提高，参保人维权意识不断增强，工伤事故的发生率及待遇享受人数与参保人数比保持较低水平。除了宣传培训之外，海南工伤预防工作还有两项重要内容，即职业健康体检和作业场所职业病因素检测。职业健康体检始于2001年，作业场所职业病因素检测从2006年开展。这两项工作十分受企业欢迎，因为给企业带来的实惠是实实在在的，体检与检测的结果也非常直观，效果非常好。

张学文：2014年，广东省在工伤预防宣传上投入了343.4万元,除了传统的宣传方式外，还积极借助新媒介宣传，如通过推送手机短信来宣传推广工伤预防；2015年广东省有选择地针对重点企业的安全主管、安全主任推送了1000多条公益短信。两年来，广东省通过媒体报道、揭露做得差的，推广做得好的，并利用互联网宣传工伤保险知识。为了大力推进工伤预防工作，除了宣传之外，我们还推出了免费的工伤预防性职业健康体检。

在宣传和深入企业开展工伤预防性职业健康体检的过程中，我们收集了不少一手材料，初步了解了企业、员工的工伤预防情况后，又推出了行之有效的工伤预防培训。2009年我们从香港引进了普思参与式工伤预防持续改善式项目，经过4年的实践与研究，形成了有特色的现场互动与持续改善式工伤预防项目。这种现场互动与持续改善式工伤预防项目效果很好，连续推行两年后，2015年全省的工伤事故率就下降到了0.06%，创历史最低工伤事故率。现在，这个项目除了在广东省内推广应用外，也深受其他省市的青睐。

主持人：开展工伤预防离不开相关费用的支出，工伤预防费属于工伤保险基金支出的范畴。目前，全国大部分省份陆续降低工伤保险费率，这种大背景下，是否影响工伤预防费的支出？在工伤预防费使用方面如何进行有效监管？

罗中意：按照《海南经济特区工伤保险实施办法》规定，年度工伤预防费用由社会保险经办机构提出年度支出计划，经同级社会保险行政部门和财政部门审核确定后，列入工伤保险基金预算。《工伤预防职业康复费用管理办法》是管理使用工伤预防经费的主要政策依据。我们的支付流程非常严格，每笔预防经费经业务部门和财务部门审核，单位负责人签字后才允许支付。对较大数额预防经费开支，纪检部门还要提前介入，全程监督。每年，省审计部门都会审计工伤预防费的使用情况。为了规范工伤预防管理，2015年海南省社保局出台《海南省工伤预防工作规程》，要求项目实施向社会公布，条件公开，程序透明，能采取政府招投标的均招投标。由于海南的工伤预防费用是根据工伤保险基金收入一定比例提取的，降低工伤保险费率确实会对工伤预防费用的支出造成一定影响。

张学文：工伤预防费在保证储备金足额留存和工伤保险待遇、医疗康复费和职业康复费、工伤取证费和劳动能力鉴定费足额支付的前提下，按照不超过当年工伤保险基金实际收缴总额的5%的比例安排使用。目前广东省各市已按规定下调了各类用人单位缴费费率，按年计算，一年可以减轻全省参保单位缴费约21亿元，而工伤职工的工伤保险待遇水平并不受影响。同时，由于广东省历年工伤保险基金结余充足，且建立了省级工伤保险基金调剂金制度，因此工伤预防费受实际收缴总额降低的影响有限。

工伤保险专项经费属于工伤保险基金，根据本年度的开支情况，于每年9月编制下年度预算和用款计划，由其同级劳动保障行政部门和财政部门审核批准后，列入下年度工伤保险基金支出预算，下年度发生支出时据实列支，不能突破预算。

牟淑兰：工伤预防实施过程中要采取有效措施，科学设定考核指标，通过建立考勤登记、调查问卷、电话回访、远程监控等手段，加强对工伤预防项目实施效果的考核、评估，提高工伤预防费的使用效率。工伤预防费应当专款专用，任何单位或个人不得骗取、挪用工伤预防费用。建立工伤预防效果评估考核机制，要定期向社会公布工伤预防费的使用情况，接受参保单位和社会各界的监督。任何组织或个人有权举报违规使用工伤预防费的情况，对举报情况要及时依法调查处理。

“三位一体”是长期目标

主持人：工伤预防、工伤补偿和工伤康复是工伤保险制度的重要内容，“三位一体”建设方面，有哪些意见和建议？

罗中意：目前我国工伤保险制度仍存在着重补偿轻预防，工伤康复发展滞后的问题，“三位一体”建设是长期目标。一方面，必须建立预防优先的管理机制，改变重补偿、轻预防的错误习惯；理顺工伤预防管理机制，成立工伤预防的专门管理机构，隶属于工伤保险经办部门；对预防和治疗职业病的工作，工伤保险经办部门要联合安全监察部门、卫生部门开展职业病排查，掌握企业有毒有害岗位及从事这些岗位工作人员的分布情况，引导企业完善职业卫生管理，改善工作场所环境条件，及时掌握从事有毒有害工作人员的健康情况。

另一方面，要完善职业康复管理机制，建议从国家层面统筹规划工伤康复发展目标，阶段性推进并逐步落实，以“先治疗康复，后评残补偿”为指导原则，在部分城市和试点地区组织工伤康复的探索实践。借鉴西方先进经验和研究，以科学规律为依据，促进现代康复技术和传统中医方法的有机结合，探索符合我国国情的康复模式。应注意医疗康复与职业康复的结合，发展社区康复，开展职业技能培训，帮助伤残职工回归职业、回归社会。

张学文：首先要按照《工伤保险条例》要求，完善各项待遇补偿政策和标准；分类指导做好新老待遇补偿政策的衔接；解决工伤争议问题，把工伤认定的一定范围的解释权交给统筹地区，增加地方自主权；建立工伤保险待遇与经济和社会发展水平相适应的调整机制。

其次要健全工伤预防政策体系，积极开展工伤预防：完善工伤预防政策体系，开展工伤预防研究；完善工伤保险浮动费率机制，有效发挥工伤预防功能；加强工伤预防宣传、教育、培训，积极开展工伤预防；出台工伤预防相关法律法规，制定工伤预防费用使用管理方法、成效评估体系等。

最后要稳步推进工伤康复制度建设。研究制定我国工伤康复事业的整体发展规划；建立健全工伤康复政策体系和工伤康复标准体系；完善工伤康复管理和服务体系；康复机构建设应少而精，以委托购买康复服务为主；以医疗康复为主，注重职业和心理康复的早期介入。

牟淑兰：从“工伤预防、工伤补偿和工伤康复”三大功能来说，预防、补偿、康复各有不同的职能分工。补偿是保护工伤职工基本权益、实现生存权，预防就是要从源头上控制工伤发生率，减少伤残亡人数、保护劳动者的职业安全；而工伤康复起到的则是通过帮助工伤职工恢复身体功能和职业劳动能力，重新回归社会的功能。三者功能不可相互替代，只有三大职能并举，才能全面保护、保障劳动者的权益。■