基层干部选拔任用制度研究——学习和贯彻习近平选人用人思想

付亚清

(中共重庆市委党校 中共党史教研部，重庆 400041)



国情国策研究

基层干部选拔任用制度研究
——学习和贯彻习近平选人用人思想

付亚清

(中共重庆市委党校 中共党史教研部，重庆 400041)

优化基层党政领导班子为落实五大发展理念奠定了良好的基础。习近平总书记提出要建设一支高素质的干部队伍，并总结出了20字好干部标准，强调干部选拔任用的基层导向和从严选拔程序。然而，基层组织部门在落实习近平总书记选人用人思想的过程中，却遇到了一些问题，突出表现在：信息鉴别难、标准量化难、领导班子科学搭建难、人岗相适难，等等。针对这一现状，基层组织部门应从具体化、本土化选人用人标准，探索干部能上能下的机制和激发干部积极性的机制等方面入手。如此才能不断优化基层选人用人标准，为落实五大发展理念，实现“十三五”规划目标，选好干部、配好领导班子。

习近平；选人用人思想；基层领导干部；选拔任用制度

党的十八大以来，随着改革的全面深化，亟须建立一支高素质的干部队伍，来落实五大发展理念，实现全面建成小康社会的奋斗目标。为此，习近平总书记提出了20字好干部标准，成为选人用人的新标准。各地各部门认真学习和贯彻习近平总书记选人用人思想，但在具体实践过程中，部分地区遇到了一些难题。通过对重庆市部分区县的选人用人工作进行分析、总结，旨在探索更加适合基层选人用人的新标准，为推动党政领导班子建设，落实五大发展理念，实现 “十三五”规划目标提供坚强的组织保证。

一、党的十八大以来习近平选人用人思想的创新

十八大以来，习近平总书记在领导干部选拔任用制度上做了许多适应时代发展的改革和创新，提出了选人用人新思想。

(一)提出20字“好干部”标准

“德才兼备、以德为先”既是党政领导干部选拔任用的原则，也是中国共产党历来选拔任用干部的标准。在新的历史条件下，习近平总书记提出了“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”[1]的20字好干部标准，这既是对“德才兼备、以德为先”标准的继承，也是对新形势下党政领导干部选拔任用标准的丰富和发展。新的选人用人标准，必将为落实五大发展理念、培养高素质干部队伍提供极大助力。

(二)重视基层干部人才选拔导向

强调党政领导干部的基层经验，是对中国共产党历来选拔任用导向的丰富与发展。新修订的《党政领导干部选拔任用条例》(以下简称《条例》)，在第一章就将“应当树立注重基层的导向”，作为党政领导干部选拔任用的总则之一。并且在《条例》第二章领导干部的基本资格中又强调“应当具有两年以上基层工作经验”[2]，这实质是对党政领导干部选拔的基本条件做了“实打实”的硬性规定，以防止“坐飞机上升”“一路绿灯”等异常现象的发生。

(三)强调从严选拔任用程序

习近平在十八届三中全会上指出，要强化党委(党组)、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任。《条例》新增“动议”一章，强调党组织在干部选拔任用启动环节中领导的把关作用。强化党委“一把手”在干部选拔任用中的责任，以防止“一把手”选人时出现任人唯亲的现象，保证选人用人的公平公正。

二、党的十八大以来基层选人用人面临的难题

各地各部门认真贯彻落实习近平总书记选人用人思想和干部任用条例，既取得了一定的成效，也存在一些问题。具体而言，基层部门在选人用人方面主要存在以下两方面的问题。

(一)难题一：如何选准人

国家对《党政领导干部选拔任用工作条例》的重新修订，其目的是为了选出更加符合时代发展要求的好干部，然而基层部门在具体操作过程中，特别是在如何选准人上遇到了一些困难。

1.信息真伪鉴别难。最新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对干部选拔任用的基本原则、条件、考察等方面作了明确的规定，进一步规范了各地区的干部选拔工作，基层组织人事部门在干部考核过程中，有时无法对所收集信息的真伪做出准确判断。一是对干部回访信息的研判存在难度。部分地区组织部门反映，在对领导班子进行信息回访时，难以迅速、准确地辨别所收集的干部信息的真伪。根据《条例》，对干部进行回访、谈话是了解其工作实绩和思想动态的基本方式，可以直接了解和掌握干部个人的生活、工作、思想等情况，但在回访交流过程中，因干部及其亲属、同事提供的信息主观性较强，组织部门无法迅速、准确地做出判断，要对这些信息进行辨别，还需要通过其他方式收集材料，作综合分析，以得出大致的判断，但这也无法确保判断的绝对真实。二是对群众反馈信息的研判存在难度。在干部选拔任用过程中，注重民主参与，听取群众的意见，可以获取大量宝贵的意见，也充分体现了民主的一面；但是，群众所反馈的信息往往缺乏针对性，正确与否也无法有效甄别。所以，有些基层组织部门在干部考核过程中，为减少在信息辨别上的麻烦，不太重视群众反馈的意见。这种做法实质上背离了选人用人的基本准则。

2.考察标准量化难。最新修订的《条例》规定，要对干部德、能、勤、绩、廉等五个方面进行全面考察，但在实际考察过程中，德、廉的考察标准很难量化。德、廉是对一个人的品行操守等方面的评价，不能简单地用工作能力的强弱来衡量，所以在具体考察时很难使用量化了的标准。考察德、廉的方式往往主观性很强，没有一个规范化的衡量标准。常见的考察方式有平时考核、年度考核、听取纪委意见、群众评德、谈话等，方式看似多样，但往往只能在所收集信息材料的基础上对德、廉情况作分析判断。通过调查发现，重庆市部分区县在对干部的德、廉考察上都存在这一问题，他们普遍认为，德、廉是考察的重点，但也是难点。即使是新修订的《条例》、习近平提出的20字好干部标准及中共重庆市委书记孙政才提出的“五看”标准等，也未涉及对德、廉考核的量化问题。有的地方片面注重经济指标、政绩指标等，把对德的考核完全形式化了。通过问卷调查发现，在对20字好干部标准的考察上，“信念坚定”这一标准是最难界定的。理想信念放在好干部标准的第一位，它表现的是人的精神层面，精神层面的东西如何界定，实则很难量化。德和廉的考核标准难以量化的问题，是目前基层干部考核上的一大难题。

3.个别考察操作难。这一难题首先表现在对私德的考察上。对“德”的考察实际上包括了公德和私德，公德主要表现在日常工作中，强调政治思想素质、党性等，通过了解干部自身工作情况及身边同事、领导等对其评价、看法，基本可以掌握干部的公德，且基本属实。但对于私德的考察则存在很多瓶颈，一方面是因为私德主要体现在其家庭生活中，涉及隐私问题，为了尊重个人隐私，对于私德的考察往往受到很大局限；另一方面因为即使通过干部家属或亲戚对其私德进行考察，所反馈信息的可信度也较低，参考价值不大。所以，目前在对私德的考察很难操作，尚未形成得当的方式、方法，这需要各党政部门进一步探索。其次表现在对信念的考察上。理想信念是精神上的“钙”，信念坚定与否，可以通过一言一行来做简单判断，但言行具有主观性，无法做到量化考核，且信念的界定也没有明确可量化的标准，基层部门在对干部工作生活中的理想信念是否坚定进行考察时，难度依旧很大。可以看出，在实践考察过程中，对不能量化的标准，都存在实践操作上的难点问题。

(二)难题二：如何用准人

选准人是第一步，用准人是第二步，每一步都十分关键。然而，目前基层党政部门在如何用准人上也还存在一些难题，比如，领导班子的科学搭建问题、人岗相适问题、激发干部积极性问题，等等。

1.如何搭建科学、协调的领导班子。领导班子搭建的核心是党政两个“一把手”的搭配，在领导班子搭建过程中，通常会综合多种因素进行搭配组合，这是用准人的关键一步，但部分地区在领导班子搭建过程中明显存在很多问题。一是对影响领导班子搭建的因素考虑不全面。在领导班子搭建过程中，部分地区还是采用看能力、看绩效等单一的标准来选拔任用干部，常常把年龄、性别、性格等影响领导班子搭建的重要因素给忽视了，这样搭建的领导班子，容易出现人岗不匹配、不团结等问题。二是干部考核方式不科学，影响领导班子的协调性。基层部门往往根据《干部任用条例》和好干部标准对干部进行考核，并以目标考核为主，但在考核过程中，缺乏灵活性，对不同层次、不同岗位的干部采用“一刀切”式的考核办法，考核指标缺乏个性化，考核内容不全面、不科学，考核结果往往也不理想。通过这种考核方式搭建的领导班子明显是不科学、不协调的，存在很多潜在的问题。三是制度方面的缺陷，严重影响领导班子搭建。部分区县在对领导班子职数、岗位性质、岗位调动等方面的落实上存在缺陷。没有明确岗位准确的任职要求，干部的调动比较呆板，只是根据制度的规定按部就班地操作，对地方的特殊性考虑不到位，这就容易出现领导班子不团结、不稳定等矛盾。领导班子搭建是否科学、协调，是直接影响是否选准人的关键性问题。

2.如何做到人岗相适。干部选任的出发点是为了选拔出适合对应岗位的干部，即符合人岗相适原则，而人岗相适体现的就是用准人。通过调查发现，部分党政部门在选人用人上之所以没能用准人，是因为在人岗匹配环节出了问题。一是在制度设计上存在缺陷，导致人岗不匹配。比如，缺少针对不胜任现职干部的调整制度，这就导致能力不足或知识结构不匹配的干部长期占据某一岗位，使其他可以很好胜任该职的干部无法从事该职，严重影响了整个领导班子作用的发挥；对结构性干部的任用缺少制度设计，这就容易导致某些环节无法正常运作；缺少干部能上能下的有效机制，导致一些干部只进不出、只上不下。二是在干部教育培训方面存在问题，导致人岗不相适。为了推进干部教育培训工作的科学化、制度化、规范化，国家制定了《干部教育培训工作条例》。然而很多区县在对干部培训方面依然存在很多问题，比如教育的内容不够精细化、缺乏针对性，教育对象、区域存在一定局限性，教育方式仍然比较单一，等等。这些问题都会导致选拔出的干部无法胜任应聘职务，最终也就导致了人岗不相适的问题。三是上级机关对下级单位的选拔任用的干预现象依旧存在。通过问卷调查发现，上级领导干部在对下级单位选人用人上依旧存在干预的情况。比如，领导干部指定提拔人选，下级单位则会重点考虑领导的意思，最后确定相关岗位的人选，这些情况极大地影响了选人用人的公平公正和准确性。

3.如何激发工作积极性。部分基层部门在选人用人时，遇到的共同难题就是如何激励干部工作积极性的问题。目前实施的《条例》的规定越来越规范，特别是对破格提拔等要求越来越严格，很多基层部门甚至不敢再对干部进行破格提拔，这就导致很多能力较强的干部成长空间受到限制，尤其是年轻有为的干部，他们无法在短时间得到上级的认可或升职，积极性明显会下降，甚至可能导致部分优秀干部人才的流失。目前一些地区又缺乏对干部的有效激励，如果仅通过传统的思想情感上的激励、自我心理调适等方式，作用持续时间短，效果甚微。一方面是因为制度体系方面存在的缺陷，导致人才成长、发展受限；另一方面是因为没有更有效的激励方式，导致干部人才的失落和流失。为此，基层部门在选人用人上，必须从如何激励干部、如何发挥干部积极性等方面入手。

三、解决基层选人用人难题的对策与建议

基层在贯彻落实习近平选人用人思想过程中，必须结合本地区出现的新问题、新情况，具体探索适合本地选人用人的新标准、新方案。具体而言，基层部门在探索适合当地选人用人标准上，可以从以下三个方面着手。

(一)把选人用人标准具体化、本土化

根据不同区域的功能划分，各地区应结合本地实际情况，制定更加细化的、符合区域发展的选人用人新标准。

1.进一步细化20字好干部标准和“五看”标准。习近平总书记提出的20字好干部标准，是选拔好干部的具体标准，是顺应时代发展要求的。各地在选人用人的具体操作中，必须结合本地发展情况，把每一条标准充分体现在干部考核上，尤其是对理想信念、敢于担当等标准的考核。中共重庆市委书记孙政才的“五看”标准是从“看党性、看作风、看实绩、看操守、看民意”[3]等五个方面对20字好干部标准进行了继承和发展，既生动形象地描述了“好干部”形象，也阐释了干部选用的科学标准，为基层组织部门在选人用人方面提供了直接参考。各地区必须有清晰的自我定位，做到对德、能、勤、绩、廉五个方面的全方位考察，突出地方选人用人的特色和优势，杜绝胡乱设置、笼统衡量的现象。

2.做到人岗相适。把岗位和人才相紧密结合，规范职位分类、职业标准、素质要求等。人岗相适是用准人的基本表现，前提是建立清晰的岗位类别及用人标准。确保岗位基本信息的准确性是用准人的关键一环，不容忽视。基层在具体设置上要考虑周全，做到岗位与人才的有效衔接，避免先入岗再调岗的现象。

3.建立适合在本地操作的干部选拔标准。国家制定的相关条例是对党政领导干部选拔任用的宏观把握，在具体的实践过程中可能缺乏可操作性，各省市需要结合本地实际，具体化相关文件运用于本地。基层在制定具体的选人用人标准过程中，必须从本地发展的实际出发，结合地区干部选任的条件、原则及国家选人用人标准，充分发扬民主，发挥群众的力量。只有探索适合在本地区操作的干部选拔标准，才能使干部选拔任用标准逐渐本土化，才能选出适合本地发展的好干部。

(二)深入探索干部能上能下的机制

根据《党政领导干部任用条例》和《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》，探索和制定符合基层选人用人标准的新机制，特别是干部能上能下的机制。

1.进一步规范和细化地方干部能上能下的机制。必须严格执行干部到龄免职(退休)、任期届满离任等制度规定；调整不适宜担任现职的干部，即对干部的德、能、勤、绩、廉与所任职务要求不符，不宜在现岗位继续任职者，及时进行岗位调整；严格执行领导干部职务任期制度，对任期年限、届数和最高任职年限等按规定不得延长，对考核认定不适宜继续任职的，应当中止任期、免去现职，并严格按规定执行，不得有其他投机行为[4]。各地区必须重视起来，特别是要把“能下”落实到位，并成为一种常态。

2.加大对基层领导干部问责力度。根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对不符合党的要求、出现问题的干部从严问责，基层党政部门可根据实际情况对有关领导干部实行不同的问责方式，使之改正，对于问责无效者，则根据相关规定，使其从现岗位“下”去。

3.探寻干部破格提拔的新空间。根据最新修订条例的规定，对特别优秀或者工作特殊需要的干部，可以突破任职资格规定或者越级提拔担任领导职务，但任职试用期未满或者提拔任职不满一年的，不得破格提拔，不得在任职年限上连续破格，不得越两级提拔。条例对破格提拔进行了严格规定，这使得地方在提拔干部上尤为谨慎，有些地方甚至直接取消破格提拔资格。许多地方“一刀切”式的做法明显对能力突出的干部不公平，他们无法在短时间内实现自身价值，可能引发各种不满情绪，不利于激发干部积极性，也不利于领导班子的团结。为此，基层部门必须吸取教训，认真学习和借鉴其他地方的经验做法，努力为优秀干部人才升职发展创造新空间。

(三)探索激发干部积极性的新机制

基层在贯彻和落实习近平选人用人思想过程中，由于缺乏激励干部的有效措施，导致其积极性不高，严重影响了工作效率，为此，基层各地区在选人用人过程中，还须在激励措施上下功夫。

1.结合本地发展特色，探索多渠道的激励方式。情感激励是普遍采用的一种激励方式，效果较好，可进一步深化或丰富这一激励方式，让精神上的激励发挥更深远的作用。此外，各地区可根据干部的个人诉求，如政治待遇或经济待遇等，进行分类激励；发挥普通员工的作用，挖掘其职位价值，使他们从内心感到被认可被肯定的欣慰；针对乡镇干部，对于那些工作时间长，且到达一定年限的，可在保持职务不变的情况下，增加其工资待遇，提升其政治待遇等。精神激励和物质激励并重，在创新发展中，为党政干部提供更多的动力，进一步激发其工作积极性。

2.多采用聘用制，提供职务晋升的途径。严格的选人用人标准使干部(特别是年轻干部)提拔升职空间大大缩小，其工作积极性也因此而受到一定影响。聘用制给那些想在更高职位发挥作用的干部提供了一个晋升的途径，所以，各地可根据情况采用聘用制等用人方式。

3.建立健全干部任用的制度体系。主要包括对旧制度中的巨大惯性进行彻底排除，干部的晋升、调任制度的完善，干部选任过程中各机制灵活衔接的改进，等等。

总之，选拔任用一批好干部，能够夯实党的领导班子，为落实五大发展理念，实现“十三五”规划目标提供坚强的组织保证。新形势下，必须深入学习和贯彻习近平总书记选人用人思想，不断优化基层选人用人标准，努力建立一支高素质的干部队伍。

[1] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：412-420.

[2] 党政领导干部选拔任用工作条例(2014修订)[EB/OL].[2014-01-16].http://renshi.people.com.cn/n/2014/0116/c139617-24132478.html.

[3] 重庆市委书记孙政才谈选人用人:“五看”选任好干部[N].人民日报，2013-11-01.

[3] 推进领导干部能上能下若干规定(试行)[EB/OL].[2015-07-28].http://www.gov.cn/zhengce/2015-07/28/content_2904339.htm.

〔责任编辑：徐雪野 田丹婷〕

2016-11-10

中共重庆市委党校校级重点课题“习近平选人用人思想研究”(CQDX2016ZW-003)

付亚清(1992-)，女，湖北老河口人，硕士研究生，从事党的建设研究。

D262.3

A

1000-8284(2016)12-0038-05