新型城镇化进程中地方政府行政治理研究

韩艳芳 张平

（华东理工大学人文科学研究院/法学院，上海200237）

新型城镇化进程中地方政府行政治理研究

韩艳芳 张平

（华东理工大学人文科学研究院/法学院，上海200237）

在新型城镇化推进浪潮中，地方政府的行政治理成为热点问题。当前，地方政府的行政治理存在着诸多弊端，如何构建适应新型城镇化发展的行政治理模式仍是一个探索中的时代命题。对此，学术界多热衷于从地方政府与市场、社会的良性互动关系这一外部关联视角着手探讨，却鲜有从政府内部输入机制层面做深入系统的研究。本文以地方政府对城镇化的治理方式、制度框架、考核机制为基本维度，以行政治理问题的提出—分析—解决为分析框架，尝试提出地方政府行政治理的应对之策。

行政治理制度化治理新型城镇化

近年来，随着我国经济进入由高速增长转为中高速增长的新常态阶段，新型城镇化建设面临更严峻的考验和挑战。新型城镇化不再只是城镇扩建更新、基础设施完善的过程，其本质是农民市民化的过程，也是更进一步缩小城乡差距和贫富差距的过程。显然，这是一项涉及到政治、经济和社会等各领域的复杂的系统工程，离不开地方政府的有效参与和合理干预，这便涉及到地方政府在城镇化进程中如何治理的问题。从政府内部输入机制层面讲，“公共行政为现代政府治理的心脏”，①[美]戴维·H·罗森布鲁姆、罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社2009年版，前言部分第1页。当我国新型城镇化以战略方式进入治理场域之际，行政治理俨然已成为新型城镇化进程中政府治理的核心价值取向，在政府治理中起着不可或缺的至关重要的作用。不过，新型城镇化给地方政府带来了更有难度的行政治理课题。由于缺乏行之有效的具体措施和理论指导，不少地方政府已经陷入了治理困境，行政治理改革迫在眉睫。

迄今为止，国内外对地方政府行政治理的研究在文献数量和研究深度等方面存在着一定的欠缺，尤其是对于新型城镇化视域下的相关研究缺少系统完整的治理模式分析和理论论证，大多数仍停留在一般绩效或具体制度政策等单一维度的具体问题解读层面上，对行政治理问题的根源追溯以及多维度系统深入的分析涉及较少。基于此，本文试图从行政治理这一特殊视角出发，着眼于将地方政府对城镇化进程起关键作用的治理方式、相关关键制度和政绩考核三大要素有机地融入其中，以探究行政治理面临的现实问题，进一步深入剖析问题产生根源，进而找到地方政府行政治理的构建路径。

一、现实困境——新型城镇化进程中地方政府行政治理所面临的危机与挑战

地方政府行政治理在一定程度上取决于新型城镇化这一关键要素。新型城镇化给地方带来资本、信息、劳动力等资源的同时，也给各地政府治理带来了不可预料的巨大冲击和挑战。地方政府所面临的治理课题的难度系数相当高，治理压力相当大。同时，随着新型城镇化的深入推进，地方政府在处理社会摩擦和利益冲突上越来越棘手，尤其近年来在行政治理上存在一系列不容忽视的问题。

（一）治理方式困境：“自上而下”和“强制推行”治理方式的缺陷与挑战

关于地方政府治理问题，政府干预理论影响甚为深远。美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为，政府不但不比市场效率差，而且具有相对优势，即“政府有权做私人部门无权做的事情”，并进一步阐述道，“政府的强制性职能（与其全社会财产有关）使其具有明显的优势”，而这种职权可以导致资源配置的帕累托改进。不过，他也指出，“滥用这些职权可以导致明显劣势的限制性职能”。①[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨：《社会主义向何处去——经济体制转型的理论与证据》，吉林人民出版社2011年版，第36页。我国地方政府凭借独特的政治资源和经济体制，在城镇化推进过程中拥有巨大的行政优势、利益优势和法律制度优势，然而地方政府因过多使用“强制性职能”而导致的行政干预过度和行政权力滥用现象普遍存在，突出表现在对待城镇化的方式上。

目前，地方政府推行城镇化政策的主要方式体现在“自上而下”和“强制推行”上。一方面，“自上而下”单向渠道的运作模式削弱了地方城镇化信息的真实性和决策的民主性。从理论上讲，城镇化信息反馈是通过自上而下的信息收集与自下而上的信息传输双重渠道配合完成的。但在实际工作中，地域性城镇化大多数是政府调控经济的产物和附属物，在很大程度上只是倚重于政府采取自上而下的单向行政手段推行，缺乏自下而上的信息传输程序和良性互动，城镇化信息在传递及互动过程中难免出现失真、扭曲、迟滞等现象，终将误导上级政府对城镇化的理性判断和科学决策。另一方面，“强制推行”的治理方式扭曲了新型城镇发展模式和人本价值理念。从本质上来看，城镇化进程是一个长期发展的自然过程，有其固有的发展规律和动力，地方政府实施适度的行政干预无可厚非，但是绝对不能强制推行且主导城镇化发展。然而，在实际操作层面上，地方政府往往凭借政治权威和行政权力等强制力量一手操办并强制推行城镇化。在这种治理模式中，城镇化往往带有很强的政绩色彩，在此驱动下，地方对产业布局、招商引资项目争夺纯属“非帕累托改进”的零和博弈，导致产业同构、重复建设等现象层出不穷，留下了竭泽而渔、杀鸡取卵式发展的后遗症，不少地方政府重蹈覆辙，仍旧在延续传统城镇化老路。

（二）相关制度危机：地方政府在城镇化相关配套制度方面的巨大缺陷

“中国有一个特殊的制度，户籍制度和土地制度共同构成了中国城镇化发展特殊的运行规律”，②李铁：《城镇化是一次全面深刻的社会变革》,中国发展出版社2013年版，第38页。同时，户籍制度和土地制度改革更离不开财税制度作坚挺有力的后盾支撑。虽然我国独具特色的这些配套制度为经济的高速增长做出了巨大贡献，但是也给地方政府治理带来了诸多潜在的危机和隐患。

首先，旧的户籍制度在很大程度上限制了新型城镇化发展，目前户籍壁垒仍未彻底破除。虽然不少地方政府取消了农业户口和非农业户口，统一了城乡户口登记，但并未彻底改变附加在居民户口上的不平等制度。截至目前，“由于担心大规模外来人口在当地落户会摊薄当地城镇居民所享受的社会福利”，①李铁：《城镇化是一次全面深刻的社会变革》，中国发展出版社2013年版，第62页。很多地方政府的户籍改革在实际操作层面上仍没有真正涉及到造成户籍分割的真正根源——社会保障和社会福利制度，户籍制度改革难以达到预期效果。

其次，土地制度问题给地方政府带来的治理隐患日益严重。近些年，我国土地城镇化速度远远快于人口城镇化，地方城镇发展依赖于对土地的低补偿征收和高价格出让，严重损害了农民权益。同时，各地城镇的发展过于依赖土地出让金，导致城镇“摊大饼”式盲目扩张，土地粗放利用，加剧了征地的社会矛盾，也给基础设施的供给和公共服务水平的提高带来了很大压力。“‘土地出让—城市扩张—基础设施供给不足—继续出让土地’的恶性循环模式，已经使得城市的经营压力加大”，②同上，第17页。尽管如此，地方政府基于自身利益需求仍旧延续着原有的征地模式。

再次，地方政府的财税问题极为凸显。一方面，地方政府普遍存在高度依赖土地经济的财税模式。自“营改增”全面推行以后，当前地方财政收入增速放缓，减税给地方财政造成巨大压力。为了最大限度地增加财税收入，各级地方政府相继通过大规模圈地以及降低土地成本进行招商引资等方式应对，这就导致了土地过度开发和粗放利用等问题。另一方面，各级地方政府间缺乏合理的权责分配体制。我国的财税制度改革始终是坚持事权和财权统一原则进行的，而目前的财政体制只是初步理顺了中央和省级的财税关系，省级以下的各级地方政府之间并没有确立明确的权责分配模式，加上缺乏独立的地方税体系，“没有构成自己财力基础的特色税种，而是共享相同、有限的地方税源”，③尹冬华：《从管理到治理：中国地方治理现状》，中央编译出版社2006年第1版，第161页。各级地方政府间表现出了财权的向上集中化和事权的基层化，纵向财税权责呈现失衡状态。地方政府间纵向财税权责的非对称性往往使下级政府的财税捉襟见肘，财政陷入困境，乱收费、乱罚款等现象屡禁不止，社会效益差的“政绩工程”更是层出不穷，治理能力明显不足。

二、追根溯源——新型城镇化进程中地方政府行政治理的“病因”所在

查找上述问题赖以滋生的深层根源，务必从行政体制、根本制度、基本职能入手，相对应地做深入具体的剖析才能找到问题“病灶”，进而对症下药，真正解决问题。

（一）塔式级别化与压力型行政治理体制是自上而下与强制推行方式实施的基本诱因

“研究中国的城镇化进程，不能回避中国城镇治理体制中的特殊性问题。”④同①，第15页。大多数欧美国家的城市之间是平等竞争的同级关系，与之不同的是，我国城镇间存在着严格的“省—市—县—镇”四级塔式级别化关系，且由上级城市管辖着下级城市和乡镇，这也决定了地方行政资源的分配走向：由下一级城市和乡镇流向上一级城市。在这种金字塔式的等级体系和资源体系中，上级政府可以充分运用手中的权力汲取下级政府的资源却将相应的责任及矛盾压给下级政府，而行政资源相对贫瘠的下级政府不得不“拆东墙补西墙”。可见，塔式级别化行政治理体制是导致单向度行政运作方式的罪魁祸首，推波助澜了强弱分化。自上而下的行政治理关系与自下而上的资源聚集方式严重制约着自下而上的行政互动与自上而下的资源配置，长此以往，这种不对等的行政运作方式钳制着地方城镇化信息的真实性和决策的民主性。

压力型治理体制是强制推行方式的制度支撑。在新型城镇化背景下，压力型治理体制主要是指下级政府迫于上级政府施加的城镇化指标的压力而量化治理方式和物化评价体系，上下级政府间则长期处于压力状态。与欧美发达国家相比，我国城镇化发展具有滞后性和后发性特征，在此压力下，各级地方政府不同程度地制定了一些不切实际的赶超型城镇化发展战略，并将各项下达指标进行数量化分配和数字化评判，由此诱导了强制推行城镇化行为的发生。在压力型治理体制中，“下级行政机关官员的升迁、奖惩、工资福利同完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力”，①尹冬华：《从管理到治理：中国地方治理现状》，中央编译出版社2006年版，第4页。行政级别越低其面临的压力就越大。这使很多下级政府把城镇化的工作重心由平稳推进转移为强制推行，由综合型全方位的治理活动转移为简化型单方位的升级达标活动，造成了地方政府功能缺位，导致地方治理出现危机。因此，在以自上而下的压力型治理体制为主旋律的行政权力逻辑中，地方政府间基本上处于非合作性博弈关系，这俨然与新型城镇化需求和行政治理要求背道而驰，压力型治理体制被民主合作型治理体制所替代已是历史的必然选择。

（二）民主法制建设的不健全是相关配套制度问题产生的根源

中国政治体制大体可分解为上端和下端两个部分，“下端是指国家的行政管理部分，也就是我们平常说的政府管理；上端是指国家政治生活中的宪政体制、政党政治、社会主义民主、社会主义法制等”。②李明强、贺艳芳：《地方政府治理新论》,武汉大学出版社2011年版，第322页。上端的性质和内容决定着下端的性质和内容，下端对上端具有反作用。城镇化进程中地方政府治理陷入重重困境的深层体制因素在于地方治理的重点集中在政治体制下端建设却忽略了上端建设。政治体制上端建设力度欠缺主要体现在以下几点：

首先，地方政府对基层民主制度的建设有所忽视。地方政府制定和推行城镇化政策时往往以地方经济发展利益最大化为出发点制定各种配套制度，鲜有顾及当地居民和企业的利益，这种做法严重违背了基层民主制度。同时，在地方城镇化进程中，对以人为核心治理理念的忽视造成地方政府与公民间在治理中的协作关系沦陷成命令与服从的关系，这进一步限制了相关配套制度功效发挥和价值体现的最大化。

其次，地方性法规、配套制度不健全，对地方政府的硬性约束机制较为脆弱。制度供给体的末端是行政机构，而行政机构所做出的任何偏离群众利益和社会发展规律的制度规划都将大大削弱其权威性和可操作功效。迄今为止，一些相关配套制度和地方性法律法规仅仅是一个基本框架和原则性的规定，缺乏具体的实施细则和实施办法，实际操作起来较为困难。同时，有些地方规章制度早已过时却仍在使用，而当前相关新的制度和法规尚未真正建立起来。此外，多数地方政府仍没有专门制定如地方性绩效治理条例等自我约束性的行政规章，治理活动中的自由裁量空间较大，给依法行政增加了难度。

最后，地方性相关配套制度之间缺乏一定的系统性和协同性。城镇化是一项综合性的系统工程，需要相关配套制度间的配合和沟通，然而，“许多地方政府推进城镇化缺乏系统、整体的思维，对城镇化进程的掌控基本上是‘头痛医头、脚痛医脚’的应对式调整”，③汪大海、张玉磊：《从运动式治理到制度化治理：新型城镇化的治理模式选择》，《探索与争鸣》2013年第11期。这样的治理结果必然会导致问题反弹，不能达到真正根治问题的目的。

三、路径选择——新型城镇化进程中，地方政府如何构建行之有效的行政治理模式

上述矛盾若得不到根本解决，将成为地方政府行政治理的沉疴宿疾。如何破解当前新型城镇化进程中行政治理的困局，成为地方政府的当务之急。为此，不少地方政府做了很多尝试，不过多是简单地模仿欧美发达国家的一系列做法，较为缺乏本土特色和理论支撑，治理效果常常事倍功半。而相关研究多以行政治理的简单的线性逻辑层面为解决问题的出发点和切入点，对问题深层次的挖掘和相关理论的分析尚不充分。对此，笔者在有选择性地借鉴西方相关理论和经验的基础上，结合我国具体国情，针对问题要害，试图提出这一问题的初步解决方案，以期在新型城镇化视域下为地方政府的行政治理提供一些对策性建议。

（一）动力机制：针对自上而下的强制推行方式，塔式级别化与压力型行政治理体制，实行“双轮驱动”

首先，实现“自上而下”与“自下而上”的良性互动和协调推进。“对城市化动力机制最一般的解释是‘推力’和‘拉力’的理论，或者叫‘推拉’理论。”①向春玲等：《中国特色城镇化重大理论与现实问题研究》，中共中央党校出版社2015年版，第15页。在运作模式和信息反馈路线中，“自上而下”具有强烈的行政指令和计划统筹色彩，城镇化推动的政治因素大于经济因素，而自下而上的城镇化运作模式则是在农村大量剩余劳动力的压力与城镇非农业比较收益的引力二者合力作用下的产物，依据推拉理论，前者是所谓城镇化发展的外部“拉力”，后者构成其内在“推力”。当前，自上而下城镇化治理模式占据主导地位和绝对优势，地方政府务必充分重视自下而上的信息收集整合程序和基层城镇化信息反馈过程，注重追求自下而上城镇化的经济效益、社会效益和生态效益，在此基础上形成更贴合实际的“顶层设计”，从而使行政决策更易于推行实施，使城镇化治理问题得以破解；同样，“自下而上”日渐成为地方政府行政治理模式的基本动力，它的推广应以尊重“自上而下”的行政治理路径为基本前提，鉴于此，地方政府应该因地制宜，灵活运用上级政府下达的城镇化政策和方针，充分发挥和提高地方群众城镇化治理的积极性和参与度，通过群众路线的方式综合民意并形成有实用价值的政策建议。通过“自上而下”与“自下而上”二元治理模式的互动与渗透，地方政府将拓宽城镇化信息传递渠道，并完善政策输入输出机制，从而保证城镇化政策符合公众需求。

其次，兼顾诱致型与强制型城镇化推行方式。在新制度经济学中的制度变迁理论基础上，林毅夫提出了制度变迁的两种类型——“诱致性制度变迁与强制性制度变迁”，②林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R·H·科斯等主编《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海人民出版社1994年版，第384页。这一理论同样适用于城镇化推行方式上。新型城镇化的推进本质上也是城镇化制度变迁和变革的动态过程，在此过程中，“诱致性”与“强制性”是解析行政治理过程和城镇化发展态势必不可缺的两大维度。前者是地方政府为提高行政治理能力和城镇化水平的内在需求所引发的自发性的推行方式，其强调内在力量的作用；与之相反，后者则是上级政府命令和法律引入等行政强制力下的产物，以外在推动力或压力为主要特征。地方城镇化的差异性和特殊性决定了地方政府治理的多样性和层次性，那么，地方政府在城镇化推行方式上则应避免过度单一化。实质上，“诱致性”与“强制性”这两类推行方式都有自己的比较优势，不能简单地说它们谁优谁劣，它们之间应是互补关系而不是替代关系。一方面，强制性推行方式应以自发性的诱致性推行方式为基础。强制性推行方式在城镇化进程中起到了“立竿见影”的效能，同时有效地遏制了地方政府在此进程中市场利益的过度膨胀，使其不偏离公共利益。不过，地方政府应以尊重城镇化发展规律为基本前提，若忽略掉城镇化内部非均衡力量之间合力作用的影响，只是以行政命令的方式推行城镇化，后果将不堪设想。另一方面，诱致性推行方式需要强制性推行方式的协助和推动。与后者“立竿见影”的效能相比，前者则是长期渐进式的。城镇化实质上是由其内生变量，即内部非均衡力量的合力作用而引发的；在这一原始推动力基础上，继而借助行政制度等各种外部力量为其后续拉动力。其中，地方政府的作用主要是协助城镇化进行一些制度安排和行政治理，而非行政命令和强制实施。虽然两种推行方式总是被交替使用，但是在某个具体阶段地方政府依据实际需求总是以一种方式为主调。就目前而言，我国地方政府充分利用政治优势实施自上而下的强制性推行方式，相比之下自下而上的诱致性推行方式则发育不足。因此，地方政府应将城镇化治理方式向诱致性方式倾斜，以尊重城镇化发展规律和行政治理规律为基本前提，更加注重内在需求和自发力量，而非上级行政命令。

再次，简化机构层级，在“塔式级别化”与“扁平化”之间寻求行政结构优化。B·盖伊·彼得斯认为：“结构方面的变革如果不能与管理行为的变革相互配合，那么理论上所设想的改革效果也难以实现。”①[美]彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第40页。随着城镇化的不断深入推进，地方行政机构的层级节制成为城镇化有效推进的关键所在。地方政府在对各层行政单位，尤其是县镇层级赋予更多的财税、土地、规划建设管理以及人事等权限的同时，也应促进区域内行政结构与行政治理改革的同步推进。一方面，为缓解和弱化塔式级别化行政治理体制的弊端和问题，地方政府及其部门通过减少行政层级打造趋向于扁平化的行政结构，从而打破横向与纵向的条块分割，增强部门与层级间的沟通，降低政府运作成本，提高政府运作效率。另一方面，地方政府在追求利益最大化的同时，“必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府”。②同上，第8页。在以市场为导向的机构改革过程中，地方政府务必恪守社会主义民主和法治精神，坚持“以人为本”为核心价值取向，否则，这场改革“将面临贪污行为合理化和资本主义越权行为受到公然支持的危机”。③同上，第8页。此外，与城镇化发展相适应的行政机构改革，务必与相应的工作任务和资源配置相称，而非习惯性地追求过分简单化和机械化，“在某些情况下，轻率地进行以市场为基础的改革反而使改革蒙上了阴影”。④同上，第39页。因此，行政机构过于级别化或扁平化，对地方政府行政功能优化也是一种威胁。精简机构本身不是目的，只是行政结构和政治体制优化的手段之一。

最后，建构由压力型向民主合作型转变的新型行政治理体制。从压力型体制迈向民主合作型体制，意味着行政治理从被动走向主动，由以行政命令和政绩考核为核心转变为以民主合作和民众需求为核心。笔者认为，各级地方政府间由非合作博弈状态向正和博弈状态过渡的关键是行政治理体制的转变。这种转变需要地方政府从以下几点着手：首先要建立合理完善的权责机制和分工机制。各级地方政府应明确各自的职责权限，各司其职，各尽其责，而不是越俎代庖，并在此基础上进行分工协作，这是它们之间建立起良性互动合作关系的前提条件。其次要建立平等协商的合作模式。哈伦·克利夫兰曾指出：“平等协商而不是命令式的指挥结构更加自然地成为一个单位的基础。不是‘命令控制’而是‘集思广益地协商’成了取得成功的必然模式。”⑤[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，上海译文出版社2006年版，第188页。同时，他也将其称之为“等级制度的没落”。⑥可见，平等协商是各级政府之间民主合作的最佳模式，同时，它也是各级政府之间共同处理城镇化问题的基本原则。此外，塞缪尔·P·亨廷顿指出，“任何一种给定政体的稳定都依赖于政治参预程度和政治制度化程度之间的相互关系”。⑦[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店1989年版，第73页。因此，地方政府在提高民主参与度的同时，也应相对应地提高其制度化程度，以防出现制度化程度低而参与程度高的“普力夺”⑧“普力夺”一词系原文“Praetorian”的音译。塞缪尔·P·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中指出：“在制度化程度低而参与程度高的政治体制内，社会力量借助它们各自的方式直接在政治领域里进行活动。称这样的政治体制为‘普力夺’政体是恰当的。”治理体制。

（二）制度化治理：地方政府治理的关键突破口

“新型城镇化作为一种更高级形态的城镇化，必然需要用制度化治理的方式才能实现”，⑨汪大海、张玉磊：《从运动式治理到制度化治理：新型城镇化的治理模式选择》，《探索与争鸣》2013年第11期。即制度化治理是地方政府推进城镇化发展的有力武器。城镇化诸多问题产生的外部环境因素在于缺乏合理的制度约束。地方政府解决城镇化深层次矛盾和问题，关键在于民主集中制的深入推进，重点则是地方法制建设的完善。

1.逐步解决制约城镇化发展的相关配套制度问题

林毅夫依据制度变迁理论指出：“当目前的制度因维护的成本增加或相对收益较小而不再能满足需要，就会产生一种动力去改变和替代它。”①林毅夫：《解读中国经济》，北京大学出版社2014年版，第300页。目前城镇化的相关配套制度存在一些缺陷，对经济社会的贡献收益较低，已不能满足新型城镇化需求，依照上述理论，结合我国具体国情，对其进行深度改革已成为必然趋势。而相关配套制度的最优选择和有效安排，能够为地方政府减少治理成本和增加治理收益，同时减少“搭便车”行为。

第一，改革户籍制度。户籍制度改革的真正目的并不是消除户籍制度，而是真正剥离依附于户籍上的各种社会福利。借鉴我国户籍制度改革的经验教训，现阶段，地方政府应致力于“增量改革”，即通过加大对当地农业人口和外来人口（尤其是农民工）社会福利的支持力度，进一步缩小他们与当地城镇人口在经济社会贡献与社会福利待遇之间的差距。地方政府，尤其对于资源禀赋和社会经济发展水平发达的区域，应勇于打破传统吸纳户籍对象以少数精英为主的限制，依据国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出的“优先解决存量，有序引导增量”原则，重点解决城镇化的主要对象即已经进城的农民工的落户问题。此外，笔者认为，相同行政层级或人口规模的地方政府在认真落实《意见》中规定的差别化落户责任分摊机制的同时，应建立起规范统一的户籍政策和社会福利待遇。从本质上讲，改革户籍制度的关键在于缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化。不过，户籍制度改革是一项真正意义上“牵一发而动全身”的重大举措，涉及到重大利益分配与调整，必须严格遵循权责对等、梯度赋权的原则，因地制宜地实行差异化落户政策，不可一蹴而就。

第二，改革土地制度。在坚守18亿亩耕地红线的前提下，地方政府必须首先杜绝各种形象工程等对土地尤其是耕地的滥占，重点解决农村土地和城市土地在开发过程中的同权问题，逐步建立城乡统一的建设用地市场。如何有效治疗地方政府的“土地财政依赖症”？笔者认为，在土地征收或征用环节，尤其对于农村集体建设用地方面，地方政府务必遵循《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“保障农民公平分享土地增值收益”要求，逐步允许农村集体建设用地直接流转，不再参与征地环节，而由农民直接参与供给；在土地出让环节，改革土地出让金征收制度，把一次性征收变成通过税收等形式获取相应的长期收益。这样一来，地方政府的角色由农村集体建设用地的“经营者”转变为“受益者”，缓解了对土地财政的依赖，也避免了低价征收高价出让使农民遭受巨大损失的现象产生，真正做到还权让利于农民。

第三，改革财税制度。一方面，地方政府要杜绝对土地财税的过分依赖，让土地城镇化率与人口城镇化率挂钩。地方政府发展新型城镇化的资金来源应当是具有可持续性治理行为的税收，而非只具短期效益的土地财政。如图1所示，地方政府可以通过城镇化的特色建设来吸纳高附加值产业及较高收入的居民，以获得更多的税收，然后再把它投入新型城镇化建设中，如此形成良性循环。另一方面，按照权责同一原则不同级别政府应承担相应的财税责任。在划分地方政府财税权力方面，财力配置上，省级财政应占较大比重并保持一定程度的调控能力；在地方税上，明确划分省以下各级政府的主体税种并形成一定层次性，提高他们对共享税的分享比例，以调动他们城镇化建设的积极性。在划分地方政府财税责任方面，应理顺并准确界定各级地方政府财税责任，建立多元化成本分摊机制。在此基础上，适当地将部分责任上移，以强化上级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任。

2.健全城镇化进程中的民主法制建设

图1 税收与城镇化建设间的关系

政治体制的上端建设和重大改革，决定着相关配套制度改革的深度和广度。

首先，要完善地方基层民主制度。塞缪尔·P·亨廷顿认为：“现代政体区别于传统政体的关键乃在其民众政治意识和政治介入的幅度。”①[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《现代西方学术文库——变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店1989年版，第84页。因此，提高民众的政治意识和政治参与度是现代政治体制最基本的要求，同时，也是相关配套制度改革的基本途径之一。一方面，地方政府应积极培育民众的参与意识。在相关配套制度改革过程中，地方政府务必通过广泛而通俗的宣传教育唤起民众的参与意识，同时，进一步拓宽交流平台和渠道并使之真正发挥实际效用，提高民众对相关配套制度改革的知情权和参与热情。另外，地方政府也应意识到，参与意识的培育不是一蹴而就的，需要建立起与民众的长期互动和合作机制。另一方面，地方政府需提高民众合理有序的政治参与。俞可平认为：“公民参与是民主治理的基础，公民参与程度愈高，民主治理的程度也就愈高。”②俞可平：《中国治理评估框架》，《经济社会体制比较》2008年第6期。针对我国基层群众仍占人口的绝大多数这一国情，在户籍、土地、财税、基础设施和公共服务等各项制度的制定、落实、反馈和完善过程中，地方政府在广泛吸收不同行业、不同阶层人士参与的同时，应着重提高基层群众的参与比例和权重，不断增强其话语权和影响力。不过，在全面推进民众高度参与民主治理的同时，地方政府应注重加强民众参与治理的程序和途径的制度化建设，避免“群众社会”的出现。

其次，地方权力机关及其政府要积极承担起构建和完善地方性法制体系的神圣职责。在地方政府治理过程中，制度是其根本保障，法制是其基本方式。英国经济学家罗纳德·哈里·科斯和王宁认为：“法律的强制力基本掌握在地方政府手中。”③[英]罗纳德·哈里·科斯、王宁：《变革中国：市场经济的中国之路》，中信出版社2013年版，第138页。推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法制化水平离不开地方政府。法制是治理的基本方式，相对于政策而言，它具有长期性、稳定性和可持续性，可以有效地抑制地方政府在城镇化建设中的短期行为，因此，地方政府应以城镇化相关法律规范取代政策调整，从而为城镇化健康发展保驾护航。同时，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在地方治理中的积极作用。此外，地方政府必须运用法治思维和法治方式规范自身治理行为，建立科学决策和监督有力的权力运行体系，健全改进作风常态化制度，加强反腐败体制机制创新和制度保障，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。总之，只有依法治理，才能避免地方政府为了追求自身利益最大化而做出违背城镇化发展规律的不理性行为。

（责任编辑：肖舟）

Research on the Administrative Governance of Local Governments in the Process of New-Type Urbanization

HAN Yanfang，ZHANG Ping
（School of law/School of Humanities and Social Sciences，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

In the wave of advancing new-type urbanization，local governments’administrative governance has become a hot topic.At present，there are numerous disadvantages in the administrative governance of localgovernments，and then how to construct the model of administrative governance to adapt to the development of urbanization is still an era proposition being explored.In this regard，the academic community is much keener on exploring from the external perspective of positive interaction relationship between local governments，market and social than engaging in deep and systematic research from the governments’internal input mechanism.This paper attempts to put forward the countermeasures of administrative governance by constructing the basic dimension of local governments’urbanization way of governance，the institutional framework and the evaluation mechanism，as well as by establishing the analytical framework of administrative governance issues’statement-analysis-solution.

administrative governance；institutionalized governance；new-type urbanization

韩艳芳(1984-)，女，河南安阳人，华东理工大学人文科学研究院2012级博士研究生，主要从事文明与社会现代化研究；张平(1962-)，男，湖北仙桃人，华东理工大学法学院、人文科学研究院教授，博士生导师，国家一级律师，法学博士，主要从事刑法学、文明与社会现代化研究。

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1008-7672（2016）06-0075-09