继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大创新农业部长韩长赋解读“三权分置”

2016-02-08侯雪静

现代农业装备 2016年6期

关键词：分置韩长赋三权

○文/董峻，侯雪静

○文/董峻，侯雪静

2016年11月3日上午10时，国务院新闻办公室在国务院新闻办新闻发布厅举行新闻发布会，农业部部长韩长赋就《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，全面解读了“三权分置”这一农村改革的重大创新。

开辟中国特色新型农业现代化新路径

韩长赋说，“三权分置”指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行。改革开放之初实行家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称为“两权分离”。现在顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权再分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局。

“‘三权分置’是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题的又一重大政策。”韩长赋表示，“三权分置”意义深远：

——丰富了双层经营体制内涵。从“两权分离”到“三权分置”，从“集体所有、农户承包经营”到“集体所有、农户承包、多元经营”，“三权分置”展现了我国农村基本经营制度的持久活力。

——有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率，为加快转变农业发展方式，发挥适度规模经营在现代农业建设中的引领作用，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。

——“三权分置”实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的承包农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益，是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新。

农民问题核心仍是土地问题

以坚持土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权为原则的“三权分置”改革，是继家庭联产承包责任制之后，我国农村改革的又一重大制度创新，让全国4.6亿亩农村流转的土地迸发出新的活力，使承包户放心流转，经营者安心投入，亿万农民受益。近年来，随着我国大量农业人口转向二、三产业，家家包地、户户种田的格局已经发生改变。截至今年6月，全国2.3亿农户中，流转土地的农户就超过了30%。

韩长赋表示，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题核心现阶段仍是土地问题。处理好农民与土地的关系，很重要的方面就是处理好土地流转中承包农户和经营主体的关系。目前在全国2.3亿农户中，约30%、超过7 000万农户已流转了土地，东部沿海发达省份这一比例更高，超过50%。土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，家庭农场、农民合作社、农业企业是真正的农业生产经营者。

为此，“三权分置”意见强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地。根据形势发展需要，又赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能。

同时，意见要求加快放活土地经营权，赋予新的经营主体在流转土地上，享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施，这样才能推动现代农业的发展。

加快放活土地经营权

韩长赋表示，加快放活土地经营权、优化土地资源配置，是实施“三权分置”的重要目标之一。通过“农地农民有，农地农业用”的制度安排，可以更好地促进规模经营和现代农业发展。“三权分置”意见对此作出相应规定:

一是明确了经营权内涵。明确土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。二是明确了经营权的权能。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，经过承包农户同意，经营主体可以依法依规改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施。三是鼓励创新方式。鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种，探索更有效的放活经营权的途径。

韩长赋强调，土地流转和适度规模经营发展程度要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，从实际出发，顺其自然，因势利导，绝不搞行政命令、不下指标、不搞一刀切。

全国政协常委、经委会副主任、中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任陈锡文在出席11月4日的中国三农智库高层论坛上指出“三权分置”30年前就有了，落实政策关键是农民做主”。

陈锡文明确，必须讲清楚，流转的只是经营权而不是承包权，而且讲清楚有承包权的农民就是本集体组织的农民，“外人不要有非分之想，非本集体组织成员只能流转经营权。”陈锡文认为，在流转中过去确实有不恰当地方，即使是“三权分置”下推进土地经营权有序流转也是件政策性极强的事。

陈锡文坦言，过去认为要创新农业经营体系就得促进土地流转，因为不发展规模经营哪来新型经营体系？这个思路对，但是又不全对。如粮价一下跌，租地大户就扛不住了，很多地方要么降租金，要么大户跑路，这说明流转是个办法，但未见得是全部办法。

但规避地租比较困难。陈锡文认为，提高经营者实际收益，更多还要靠推进农业社会化服务。他举例，现在各主要生产环节都不是农民作主，如小麦收获环节机械化作业率达96%，并不是说96%农户都去买收割机，可用别人的，尤其是农业部搞的农机跨区域作业，一下就把成本降下去了。

在全国已经流转的4.6亿亩土地上，承包权主体与经营权主体分离，2.3亿农户还是土地承包者，但270多万农业合作社、家庭农场等新型经营主体，成为真正的生产经营者。但有不少经营者在发展上还有顾虑。为此，党中央、国务院适时出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将流转土地上的承包权和经营权分离，承包者和经营者权属清晰。